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黨的十八大以來，黨中央進一步重視和發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，隨著三大訴訟法的不斷修改完善，檢察監(jiān)督體系已從傳統(tǒng)的偵查活動監(jiān)督逐漸向刑事執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟等領域拓展，形成了綜合性檢察監(jiān)督體系。適應監(jiān)督形勢新變化，張軍檢察長向全國檢察機關提出要求，“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，這是把監(jiān)督與辦案放在了并重位置。但反觀多年來的檢察實際，工作重心偏向了辦案，弱化了監(jiān)督，監(jiān)督成為了“木桶效應”的那塊短板。相較于辦案，監(jiān)督也是檢察機關的主責主業(yè)，必須予以加強。而且，長期以來，檢察機關實際是以“辦事”而不是“辦案”的方式來辦理檢察監(jiān)督業(yè)務，導致檢察監(jiān)督業(yè)務辦理過程不規(guī)范，嚴重影響了檢察機關的檢察監(jiān)督的剛性和權威。

當前，實行重大監(jiān)督事項案件化辦理就是增強監(jiān)督實效的有效手段，最高人民檢察院在“十三五”規(guī)劃中對該項工作予以明確，這是檢察機關推進監(jiān)督事項從“辦事模式”向“辦案模式+辦事模式”轉變的重要舉措。所謂重大監(jiān)督事項案件化辦理，是指檢察機關在刑事訴訟監(jiān)督（偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督）、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟等領域內，對重大監(jiān)督事項（被監(jiān)督對象的重大違法行為），以案件化方式（統(tǒng)一的證據標準和程序要求）規(guī)范辦理的一種工作模式。這項工作的推進，帶來了干警履職能力的提升，打造出優(yōu)質檢察“產品”，實現(xiàn)了“雙贏多贏共贏”效果。在具體實踐中，要不斷發(fā)現(xiàn)新問題，提出新的思路。

一、通過破解“三個難題”打破發(fā)展屏障

多年來，法律法規(guī)對辦案工作程序的規(guī)定相對具體、完備，對監(jiān)督工作的規(guī)定則相對原則、薄弱，相當一部分監(jiān)督事項附屬于訴訟規(guī)則，法律監(jiān)督成為辦案的“副產品”，使得許多已經有法律規(guī)定的監(jiān)督工作因缺乏規(guī)范性、程序性和法治性而無處著力、難以開展，制約了檢察監(jiān)督特別是監(jiān)督事項案件化辦理工作的良性發(fā)展。這里主要有三個突出問題。

一是線索混亂帶來的程序啟動難題，當前的監(jiān)督線索狀況是多頭受理、分散管理、總量不明，有控申部門收到線索、有業(yè)務部門辦案中發(fā)現(xiàn)線索，也有通過媒體掌握的線索等，這種監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)具有一定的偶然性和不確定性，導致監(jiān)督猶如“九龍治水”，不能有效轉化為監(jiān)督實效。因此，就需要統(tǒng)一管控監(jiān)督線索，以內部移送機制整合線索資源平臺，形成詳細臺賬，逐項整合分析，將其中可案件化辦理的線索及時轉化，并督促跟進。

二是方式隨意帶來的剛性不足難題，因為現(xiàn)行監(jiān)督沒有設置明確的立案程序、立案標準、證據標準和結案標準，實踐中的操作更是五花八門，使用的法律文書也是各種各樣，無法充分體現(xiàn)和彰顯法律監(jiān)督的制裁性和權威性，引發(fā)出監(jiān)督對象收到監(jiān)督決定不糾正、不反對、不理會的“三不”現(xiàn)象，減損了檢察機關法律監(jiān)督的剛性和執(zhí)行力。這就需要明確具體的程序，從流程上統(tǒng)一規(guī)范，從文書上統(tǒng)一格式，從方式上統(tǒng)一標準，要做到所有文書線上運行，所有節(jié)點流程監(jiān)控，切實消除監(jiān)督隨意化的情況。而且，由于監(jiān)督辦案不同于認定犯罪，監(jiān)督事項的多樣化和復雜性決定了其證據標準不能像刑事犯罪認定那樣有一個統(tǒng)一、清晰的證明標準，使得證據的收集、固定和運用也不相同。不僅如此，根據監(jiān)督事項違法程度的不同，最終的監(jiān)督手段和處理結果也有所不同，有的僅需要發(fā)出檢察建議，有的需要發(fā)糾違通知書，還有的甚至可能涉及犯罪需要移送監(jiān)察委。這就需要根據不同的案件類別，建立差別化證據規(guī)則，并通過這一規(guī)則調整和約束重大監(jiān)督案件辦理的證明行為，增強檢察機關監(jiān)督結論的合理性和結論的權威性。

三是被動應付帶來的怠于履職難題，由于將監(jiān)督事項案件化辦理需要投入大量的人力物力財力，有時還存在費力不討好現(xiàn)象，因此有些檢察人員就不愿去開展這項工作，即便開展一些也是迫于考核壓力應付。特別是員額制改革實施以來，由于監(jiān)督工作沒有計入工作量、工作業(yè)績不易顯現(xiàn)等，監(jiān)督工作弱化趨勢更加明顯。這些問題直接導致監(jiān)督過程虛化、監(jiān)督效力不高。張軍檢察長指出，開展監(jiān)督，實質上是啟動糾錯程序，促進被監(jiān)督單位重新審視并自我糾錯，監(jiān)督機關與被監(jiān)督機關責任是共同的，目標是一致的，贏則共贏，損則同損。只有轉變思想，認同理念，那么這種應付式的怠于履職現(xiàn)象就自然不存在了。當然，轉變理念的同時，也要通過建立一套嚴密的程序規(guī)范、證據規(guī)則和管理流程，實現(xiàn)檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)具體化、要求明確化、標準統(tǒng)一化，推進重大監(jiān)督事項案件化辦理。

二、通過達成“四個轉向”指明轉型方位

案件化辦理就要有案件化辦理的樣子，搞監(jiān)督就是要參照辦案的成熟模式去操作，并不是對傳統(tǒng)監(jiān)督方式的零敲碎打，而是對檢察監(jiān)督工作從整體上進行模式轉變，作出全新的適應方向。

一是加強統(tǒng)一管理，實現(xiàn)從“隨意監(jiān)督”向“規(guī)范監(jiān)督”的轉變。要充分發(fā)揮案管部門案件統(tǒng)一管理職能，重大監(jiān)督事項案件化辦理也要與辦案同標準，做到接受案管部門的統(tǒng)一管理，所有監(jiān)督線索由案管部門統(tǒng)一管理，啟動監(jiān)督程序一律交由案管部門受理，案件化辦理一律上線統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)流轉，一律接受案件流程監(jiān)控，一律接受案件質量評查，用成熟的辦案規(guī)范格式指引監(jiān)督程式規(guī)范化。

二是實行統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)從“碎片監(jiān)督”向“一體監(jiān)督”的轉變。就監(jiān)督節(jié)點來講，要統(tǒng)籌事前、事中、事后監(jiān)督全過程，做到不留死角全覆蓋。就監(jiān)督主體來講，要統(tǒng)籌刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟四方面力量，整合資源，不局限于個性問題的點對點監(jiān)督，也做好以點帶面工作，針對共性問題提出綜合性整改要求，用好聯(lián)席會議、協(xié)作監(jiān)督等機制，跟蹤監(jiān)督直至整改落實。

三是用好調查核實，實現(xiàn)從“形式監(jiān)督”向“實質監(jiān)督”的轉變。要用好法律新賦予檢察機關的調查核實權，明確案件化辦理的辦案環(huán)節(jié)，規(guī)范調查核實步驟，依法使用詢問、查閱、復制、調取等取證程序，依法依規(guī)使用受理案件登記表、立案決定書、調查筆錄、詢問筆錄、審查報告、檢察官聯(lián)席會議記錄等法律文書，并全程系統(tǒng)留痕，避免類似“一份糾正違法+一份回復函就是一個監(jiān)督案件”的情況發(fā)生。

四是引入量化評價，實現(xiàn)從“被動監(jiān)督”向“主動監(jiān)督”的轉變。出現(xiàn)被動監(jiān)督的原因很大程度上是沒有壓力，更沒有動力，所以在引入重大監(jiān)督事項案件化辦理后，重大事項監(jiān)督案件要全部錄入統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，通過系統(tǒng)輪案規(guī)則交員額檢察官辦理，辦理情況納入員額檢察管量化考評體系，與辦案同等標準評價，用考評這個“指揮棒”引導檢察官主動開展監(jiān)督。

三、通過實現(xiàn)“五個規(guī)范”提升監(jiān)督剛性

重大監(jiān)督事項案件化辦理的發(fā)展必然要經過規(guī)范來實現(xiàn)，也必須要通過規(guī)范來彰顯監(jiān)督權威。在現(xiàn)有的法律框架下，我們要做到積極構建重大監(jiān)督事項案件化辦理工作模式，實現(xiàn)監(jiān)督方式、手段、機制明確具體，監(jiān)督工作運行流暢、高效，監(jiān)督品質和監(jiān)督質效不斷提升，彰顯法律監(jiān)督權威。

一是規(guī)范重大事項范圍，從嚴把握外延。要根據監(jiān)督比例原則，綜合考慮“嚴重的違法行為”“嚴重侵害當事人人身或財產權利”“嚴重侵害當事人訴訟權益”等因素，突出“重大”二字，將口頭可糾正的輕微違法排除在案件化辦理范疇之外，體現(xiàn)出監(jiān)督的嚴肅性。

二是規(guī)范案件化要素內容，明確監(jiān)督構成。實現(xiàn)案件化要同時具備四要素，要做到辦理過程案卷化，必須形成各種內、外部文書以及辦案人員收集、調取的相關證據材料等，實現(xiàn)監(jiān)督文書組卷歸檔；做到調查結果證據化，通過依法收集和調取相關證據材料來證明違法行為是否存在，增強監(jiān)督結論的權威性，貫徹證據裁判原則；做到辦理流程程序化，嚴格依照既定的立案條件、清晰的取證規(guī)則、明確的認定標準以及規(guī)范的處置意見實施監(jiān)督，確保運行流程規(guī)范；做到決定宣告儀式化，確定公開宣告制度，將監(jiān)督決定以公開宣告方式向被監(jiān)督對象送達，體現(xiàn)公正監(jiān)督權威。

三是規(guī)范事實證據規(guī)則，優(yōu)化標準體系。要建立差異化證明標準，針對不同流程環(huán)節(jié)設置差異化的等級標準，針對不同類型監(jiān)督事項建立差異化證據規(guī)則，就證據種類、范圍和證明標準、方法等內容形成證據標準體系。要建立科學的質量標準，研究制定監(jiān)督業(yè)務考核評價核心指標，引導檢察官積極開展監(jiān)督工作，實現(xiàn)監(jiān)督數量、質量、效果有機統(tǒng)一。要建立完整的辦案機制，堅持內部流程管理與外部程序再造相結合，對內，加強協(xié)調機制，建立信息共享、情況互通、密切配合的銜接工作機制；對外，建立健全對偵查違法行為的調查核實機制，讓調查核實過程成為監(jiān)督的重要手段和途徑，提升監(jiān)督的精細化和準確性。這是遵循監(jiān)督規(guī)律的具體做法，使受理后可查，調查后可改，實現(xiàn)重大監(jiān)督事項案件化工作的有序推進。

四是規(guī)范案件化辦理流程，統(tǒng)一監(jiān)督路徑。重大監(jiān)督事項案件化辦理主要可分為六個流程，分別是線索受理、立案、調查核實、糾正違法、跟蹤反饋和結案歸檔六個節(jié)點。其中，線索受理環(huán)節(jié)應交由案管部門集中統(tǒng)一管理、評估和分流；立案環(huán)節(jié)由主管檢察長從嚴把關程序啟動；調查核實環(huán)節(jié)員額檢察管要依法取證，規(guī)范使用法律文書；糾正違法環(huán)節(jié)在形成調查報告后要借力檢察官聯(lián)系會議，確保發(fā)出文書規(guī)范可行；跟蹤反饋環(huán)節(jié)重點關注整改情況，整改不佳的專項監(jiān)督推進；結案歸檔環(huán)節(jié)要參照統(tǒng)一卷宗標準裝訂成卷，移交檔案室歸檔。

五是規(guī)范體制機制保障，夯實基礎建設。做好監(jiān)督的基礎首先是隊伍建設，要結合司法責任制改革和檢察機關內設機構改革的要求，建立符合監(jiān)督工作特點的辦案組織，完善訴訟監(jiān)督案件的檢察官權力清單，明確質量評價標準，突出檢察官的監(jiān)督主體地位，建立起培養(yǎng)監(jiān)督人才的良性機制，打造優(yōu)質監(jiān)督隊伍，做到敢監(jiān)督、善監(jiān)督。同時，適應新時代要求，信息化是必備的，要配齊監(jiān)督必需信息化設備，通過信息化手段輔助監(jiān)督，助推監(jiān)督效率水平雙提升。

綜上，通過分析并掌握重大監(jiān)督事項案件化辦理的三個屏障問題，我們有了破解難題的思路，通過在實際監(jiān)督過程中達成四個轉向，我們摸清了轉型方位，通過實現(xiàn)五個規(guī)范，我們有了推動重大監(jiān)督事項案件化辦理良性發(fā)展的具體路徑。相信在我們的共同努力之下，重大監(jiān)督事項案件化辦理工作將不斷步入正軌，檢察監(jiān)督體系也將不斷發(fā)展完善。