余煜剛

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制,亦稱行政自制,是“行政系統(tǒng)或者行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制”。①崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國(guó)行政法治發(fā)展》,《法學(xué)研究》2010 年第1 期。其要義在于行政機(jī)關(guān)即使在無(wú)權(quán)威淵源要求時(shí),仍對(duì)行使權(quán)力進(jìn)行自愿的限制,旨在進(jìn)行自我控權(quán)。②關(guān)于行政自制“自我控權(quán)”的法治性質(zhì)論述,參見(jiàn)[美]伊麗莎白·麥吉爾：《行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制》,安永康譯,宋華琳校,載姜明安主編：《行政法論叢(第13 卷)》,法律出版社2011 年版;上注,崔卓蘭、于立深文;崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》,《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1 期。行政自制內(nèi)在地包括道德內(nèi)核與法律框架兩個(gè)層面,本質(zhì)上是行政倫理制度化。③行政倫理的制度化包括他律與自律兩種方式,行政自制屬于行政自律。參見(jiàn)廖煉忠：《論當(dāng)代中國(guó)行政倫理制度化的界限》,《哲學(xué)研究》2015 年第7 期。行政自制最直接的、最剛性的工具無(wú)非是通過(guò)“削弱權(quán)力”達(dá)到“控制權(quán)力”的目的,如之前深圳市試點(diǎn)開(kāi)展的行政內(nèi)部分權(quán)改革,④參見(jiàn)前注①,崔卓蘭、于立深文。環(huán)保法中的區(qū)域限批制度,⑤參見(jiàn)尹婷：《作為行政自制手段的區(qū)域限批：性質(zhì)判斷與司法控制》,《行政法學(xué)研究》2019 年第3 期。以及近期興起的“行政權(quán)力掛起”。⑥“行政權(quán)力掛起”,是指對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具有法定依據(jù)的行政權(quán)力,在上一年度內(nèi)未使用的,暫停其使用;如確需使用,須提前申報(bào)并事后備案的一種權(quán)力約束和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。參見(jiàn)熊樟林：《權(quán)力掛起：行政組織法的新變式?》,《中國(guó)法學(xué)》2018 年第1 期。然而,無(wú)論是規(guī)制抑或自我規(guī)制,其工具應(yīng)是多元的,除了權(quán)力的“實(shí)質(zhì)弱化”之外,還有權(quán)力在程序上的“作繭自縛”,⑦參見(jiàn)季衛(wèi)東：《程序比較論》,《比較法研究》1993 年第1 期。此外,所謂的“信息工具”也愈來(lái)愈成為現(xiàn)代規(guī)制中的新型工具,⑧參見(jiàn)應(yīng)飛虎、涂永前：《公共規(guī)制中的信息工具》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010 年第4 期。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、⑨參見(jiàn)金自寧：《作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的信息交流——以環(huán)境行政中TRI 為例》,《中外法學(xué)》2010 年第3 期;王清軍：《環(huán)境治理中的信息工具》,《法治研究》2013 年第12 期。金融法律規(guī)制、10參見(jiàn)楊東：《互聯(lián)網(wǎng)金融的法律規(guī)制——基于信息工具的視角》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015 年第4 期。食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、11參見(jiàn)吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012 年第6 期。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等規(guī)制領(lǐng)域備受青睞。12參見(jiàn)應(yīng)飛虎：《論結(jié)果導(dǎo)向的信息披露》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019 年第5 期。隨著信息工具在規(guī)制之中的地位崛起,作為“對(duì)規(guī)制的規(guī)制”的行政自制領(lǐng)域也涌現(xiàn)了諸多信息工具,從漸已成熟的政府信息公開(kāi)到方興未艾的政府責(zé)任清單皆在其列。相對(duì)前述其他自我規(guī)制工具而言,相對(duì)間接的信息工具體現(xiàn)了行政倫理的柔性制度化,13參見(jiàn)前注③,廖煉忠文。豐富了行政倫理制度化的路徑,也契合良法善治的理念。

那么,一般而言,什么能被稱為行政自制中的信息工具呢? 筆者于本文中并不機(jī)械地對(duì)此下定義,而試圖從功能的角度予以概念闡釋。首先,應(yīng)明確信息工具所要解決的問(wèn)題主要有信息不完全以及信息不對(duì)稱。其次,應(yīng)明晰信息工具對(duì)于不同對(duì)象具有不同的側(cè)重點(diǎn)：信息公開(kāi)主要針對(duì)公眾而言,信息共享則主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部與不同行政機(jī)關(guān)之間而言。14參見(jiàn)王芳：《政府信息公開(kāi)與共享的成本收益分析》,《南開(kāi)管理評(píng)論》2004 年第5 期。因此,如果某種規(guī)制工具能解決信息不完全或者信息不對(duì)稱的問(wèn)題,達(dá)到信息公開(kāi)與共享的治理格局,從而立足于信息的角度而為行政自我規(guī)制,那么便可稱其為信息工具,且該項(xiàng)信息工具是可欲的。據(jù)此,政府信息公開(kāi)、政府責(zé)任清單、行政裁量基準(zhǔn)、行政評(píng)價(jià)、科層約談等由于關(guān)涉行政過(guò)程中信息的公開(kāi)、細(xì)化、增強(qiáng)、流動(dòng)、反饋等,因此可統(tǒng)稱為行政自制中的信息工具。根據(jù)此種功能主義的定義,信息工具的“工具箱”將隨著行政法治的深入發(fā)展、行政自制的日益探索而豐富多元。

值得在法理上思考的是,行政自制緣何需要信息工具、經(jīng)由信息工具而為行政自制如何可能、信息工具如何實(shí)現(xiàn)行政倫理的柔性制度化? 這是在“可能”意義上的追問(wèn)。在“限度”意義上值得追問(wèn)的是,行政倫理的柔性制度化有何失之、行政自制中信息工具的“自我控權(quán)”功能限度止于何處、能否在功能上尋求再造而在一定程度上打破限度的桎梏? 筆者于本文中試圖初步回應(yīng)這雙重追問(wèn),嘗試闡釋信息工具在行政自制、行政倫理制度化乃至行政法治框架內(nèi)的定位及作用。

一、行政自制緣何需要信息工具：迂回消解“自我控權(quán)”的自制悖論

從權(quán)力結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō),行政自制能有效降低行政權(quán)控制的成本。這是因?yàn)?一方面,構(gòu)成行政自制的權(quán)力仍然只是行政權(quán),沒(méi)有其他附加的權(quán)力;另一方面,權(quán)力的行使者兼具管理者和矯正者的雙重角色,這種一體兩面的行政自制結(jié)構(gòu)具有比較高的效率。15從控權(quán)功能上說(shuō),行政自制是為了彌補(bǔ)立法、司法、社會(huì)力量在事前或事后控制行政權(quán)力的功能性不足。16參見(jiàn)于立深：《多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制》,《當(dāng)代法學(xué)》2014 年第1 期。

誠(chéng)然,行政自制在上述“結(jié)構(gòu)—功能”意義上能規(guī)范行政權(quán)的行使,但這種自我控權(quán)的法治邏輯是否可能以及在多大程度上可能則不無(wú)疑問(wèn)。首先,行政自制極有可能陷入自我解救的“明希豪森困境”。17關(guān)于“明希豪森困境”的論述,參見(jiàn)舒國(guó)瀅：《走出“明希豪森困境”》,載[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立理論的理性論辯理論》,舒國(guó)瀅譯,中國(guó)法制出版社2002 年版,“代譯序”第1～2 頁(yè)。行政自制意味著行政機(jī)關(guān)自我控權(quán)或者自我施加責(zé)任,本質(zhì)上屬于行政自律,然而,基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè),行政機(jī)關(guān)自律在理論上并非理所當(dāng)然,在實(shí)踐中也有諸多困難。即使基于責(zé)任政府的要求,行政自律也是較高的倫理標(biāo)準(zhǔn)。其次,因?yàn)橛脕?lái)控權(quán)之權(quán)也是行政權(quán),所以行政自我控權(quán)的另一面也可以說(shuō)是行政機(jī)關(guān)自設(shè)權(quán)力,由此可能導(dǎo)致行政權(quán)自我膨脹,消解行政權(quán)的外部規(guī)制。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“政府規(guī)制具有自我膨脹的內(nèi)在特性。規(guī)制者會(huì)從供給一方推動(dòng)規(guī)制的膨脹……他們總是會(huì)找到更多的借口,建立起更多的規(guī)則,利用政府賦予的合法權(quán)力來(lái)創(chuàng)造出更多的規(guī)制?！?8胡稅根、黃天柱：《政府規(guī)制失靈與對(duì)策研究》,《政治學(xué)研究》2004 年第2 期。

以上癥結(jié)一方面是由對(duì)于行政權(quán)及其自我規(guī)制的不信任所導(dǎo)致的,另一方面也是由對(duì)行政自制的規(guī)制工具選擇欠缺明辨所引起的。固執(zhí)于“權(quán)力增減”的行政自制會(huì)一直在“自我控權(quán)”的悖論里打轉(zhuǎn)繞圈。如果不直接從“權(quán)力”的角度來(lái)看,間接地從“信息”的視角來(lái)觀察,則行政權(quán)的不當(dāng)運(yùn)用或者濫用等問(wèn)題在一定程度上可歸因于行政機(jī)關(guān)天然地對(duì)于信息加以保密與截留,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與公民之間、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的“信息不對(duì)稱”。作為信息優(yōu)勢(shì)方的行政機(jī)關(guān)或某一行政部門因此占據(jù)著權(quán)力支配的地位,具有權(quán)力行使的廣闊空間?；诖朔N信息論的視角,可作為行政自制的另一種方法便是創(chuàng)建“信息工具”,通過(guò)打破“信息孤島”、解決信息不對(duì)稱而達(dá)致控權(quán)的目的。這種經(jīng)由“信息工具”重新進(jìn)行權(quán)力配置或者進(jìn)行權(quán)力削減的策略雖然迂回、柔性,但與直接著眼于“權(quán)力”的規(guī)制方法相比,更有利于消解行政自制的“自我控權(quán)”悖論,因其并不直接觸及權(quán)力本身,“明希豪森困境”以及權(quán)力自我膨脹的問(wèn)題能在一定程度上得到緩解。

具體而言,行政自制中的信息工具得以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)自我規(guī)制的功能主要借助于幾項(xiàng)子功能而實(shí)現(xiàn),包括但不限于信息的收集與反饋及信息的公開(kāi)與增強(qiáng)等。在本文的語(yǔ)境中,有關(guān)規(guī)范性文件的備案審查、19參見(jiàn)沈巋：《行政自我規(guī)制與行政法治：一個(gè)初步考察》,《行政法學(xué)研究》2011 年第3 期。行政科層約談、20參見(jiàn)盧超：《社會(huì)性規(guī)制中約談工具的雙重角色》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2019 年第1 期。行政督查、21參見(jiàn)蓋威、郭圣莉：《行政督查法治化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、理論依據(jù)及路徑研究》,《中國(guó)行政管理》2015 年第2 期。行政評(píng)價(jià)等可以被歸為信息收集與反饋工具,因其涉及信息在科層體系之間往返流動(dòng);政府信息公開(kāi)、行政裁量基準(zhǔn)、政府責(zé)任清單等可以被歸為信息公開(kāi)與增強(qiáng)工具,因其涉及相關(guān)信息在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部及對(duì)公眾公開(kāi)或者細(xì)化加強(qiáng),旨在解決信息不完全或者信息不對(duì)稱的問(wèn)題。當(dāng)然,信息的收集與反饋、公開(kāi)與增強(qiáng)并非截然無(wú)關(guān),各種信息工具可能兼具兩種功能,“理想類型”式的區(qū)分也僅是為了凸顯某項(xiàng)信息工具的核心特征。22參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯：《社會(huì)科學(xué)方法論》,李秋零等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社1999 年版,第32 頁(yè)。

信息工具能夠在一定程度上迂回、柔性地消解行政自制的自我控權(quán)悖論,然而,在當(dāng)前高速發(fā)展的社會(huì)中,僅僅強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的消極控制而忽視行政權(quán)的積極行使也是有失偏頗的,那么,通過(guò)信息工具的自我控權(quán)是否會(huì)過(guò)度束縛行政權(quán)力、影響行政效率發(fā)揮、無(wú)益于公民福祉增進(jìn)呢?

首先,任何一種規(guī)制所應(yīng)遵循的前置性原則是應(yīng)選擇與規(guī)制目標(biāo)高度匹配的規(guī)制工具。23參見(jiàn)前注⑧,應(yīng)飛虎、涂永前文。行政自制的目標(biāo)是既要給行政權(quán)行使的空間,又要保證其在合法合理的范圍之內(nèi),在兩者之間追求一個(gè)最佳均衡。由此考察行政自制中的信息工具,一方面,政府責(zé)任清單、行政裁量基準(zhǔn)、行政評(píng)價(jià)等都以“清單”、“基準(zhǔn)”、“指標(biāo)體系”之類的“規(guī)則化”面貌呈現(xiàn),且通過(guò)體現(xiàn)“形式理性”的行政科層體系自上而下地予以實(shí)施,因此契合現(xiàn)代行政法治的“規(guī)則之治”要義,能有效地從“規(guī)范”、“體系”、“制度”的角度來(lái)達(dá)致自我控權(quán),具有“剛性”的特質(zhì);另一方面,如前所述,其從“信息”的角度來(lái)進(jìn)行自我控權(quán),對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,成本較低、動(dòng)力較足,在自我控權(quán)的同時(shí)也能保證行政權(quán)的有效運(yùn)用,因而具有“柔性”的特質(zhì)。因此行政自制中的信息工具功能應(yīng)定位為“經(jīng)由規(guī)范化體系的柔性自我控權(quán)”,恰好在剛性與柔性之間取得平衡,從而契合行政自制的目標(biāo),規(guī)制工具與規(guī)制目標(biāo)之間具有相當(dāng)充足的“親和性”。

其次,有學(xué)者指出,行政效率具有明顯的純經(jīng)濟(jì)性和數(shù)量化傾向,其缺陷在于：第一,作為比值的“效率”概念不包含價(jià)值判斷,這導(dǎo)致了其忽視行政實(shí)踐中所應(yīng)體現(xiàn)的正義和“最高的善”;第二,“效率”理論沒(méi)有解決“為誰(shuí)執(zhí)政”的問(wèn)題,混淆了不同社會(huì)政治制度條件下行政管理的本質(zhì)區(qū)別。24參見(jiàn)馬春慶：《為何用“行政效能”取代“行政效率”——兼論行政效能建設(shè)的內(nèi)容和意義》,《中國(guó)行政管理》2003 年第4 期。因此,應(yīng)考量行政法治的效能維度,從行政效率邁向行政效能,基于執(zhí)政為民的立場(chǎng)將正義、善等價(jià)值判斷納入其中,“超越效率的片面工具理性”從而“關(guān)切產(chǎn)出的價(jià)值可欲性、價(jià)值權(quán)衡與協(xié)調(diào)”。25沈巋：《論行政法上的效能原則》,《清華法學(xué)》2019 年第4 期。從這個(gè)角度來(lái)看,行政自制中的信息工具有利于提升行政效能。其一,信息工具維護(hù)著行政效能之中的“價(jià)值立場(chǎng)”。信息工具旨在解決行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部、行政機(jī)構(gòu)與公眾之間信息不完全和信息不對(duì)稱的問(wèn)題,蘊(yùn)含了信息正義以及行政法治的價(jià)值判斷,也將“面向公眾”納入行政過(guò)程。其二,信息工具保障著行政效能之中的“效率追求”。定位為“經(jīng)由規(guī)范化體系的柔性自我控權(quán)方式”的信息工具不可能因自我控權(quán)而阻礙行政過(guò)程中正當(dāng)?shù)男首非蟆Ｐ畔⒐ぞ叩摹半p重規(guī)范化”既具有負(fù)向控權(quán)的作用,也具有正向激勵(lì)的功能,其與行政效能的提升并不相悖。一方面,信息工具的規(guī)則化能將彌散的信息集中化、冗余的信息精簡(jiǎn)化,這能為行政權(quán)的行使提供有效的信息基礎(chǔ)。另一方面,科層體系的權(quán)威性與約束力也助推信息工具自上而下的效能發(fā)揮,使行政過(guò)程更加及時(shí)、有效與便利。

就此而論,信息工具因其“迂回”、“柔性”,并不會(huì)過(guò)度束縛行政權(quán)力、影響行政效率發(fā)揮,反而在一定意義上具有正向的促進(jìn)作用。舉例而言,行政系統(tǒng)內(nèi)部根據(jù)行政效能原則進(jìn)行的全方位監(jiān)督審查,并非采用“合法—違法”的二元符碼判斷工具,而是更加傾向于運(yùn)用溝通、督促(如專題詢問(wèn))或計(jì)算打分(如績(jī)效評(píng)估)等信息工具,26參見(jiàn)上注,沈巋文。如此則在行政自制之中并不直接將行政權(quán)力禁錮于非此即彼的合法性判斷,而是在尊重并促進(jìn)行政效能的基礎(chǔ)上通過(guò)信息工具的收集與反饋、公開(kāi)與增強(qiáng)功能做出柔性自我規(guī)制。

二、行政自制的信息工具如何可能：經(jīng)由“規(guī)則之治”與“科層體系”達(dá)到柔性自我控權(quán)

行政自制的發(fā)展動(dòng)力之一是馬克斯·韋伯所稱的法理型統(tǒng)治。27參見(jiàn)前注19,沈巋文。法理型統(tǒng)治意味著處于科層制之中的行政機(jī)關(guān)按規(guī)則辦事的法治原則,這意味著行政自制中信息工具的可能運(yùn)用取決于兩個(gè)層面的“制度化”基礎(chǔ),即微觀層面的“規(guī)則之治”與宏觀層面的“科層體系”。

解決行政過(guò)程中信息不完全或者信息不對(duì)稱的問(wèn)題,先要實(shí)現(xiàn)信息對(duì)于行政機(jī)構(gòu)以及公眾來(lái)說(shuō)的“易獲性”,即降低信息獲取以及根據(jù)信息來(lái)決策的成本。在現(xiàn)實(shí)世界中,人們有限的信息處理能力與生活實(shí)踐中出現(xiàn)的信息繁雜、信息分散、信息超載等形成張力甚至沖突。緩解這種緊張關(guān)系的途徑,一是提高人們的信息處理能力,二是使生活中的信息更為精簡(jiǎn)、集中和適度。這兩種途徑最終有賴于信息工具的規(guī)則化。對(duì)于行政自制中的信息工具而言,規(guī)則化涉及信息的收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等各類環(huán)節(jié)。全環(huán)節(jié)的規(guī)則化能有效拉近信息的表現(xiàn)形式與受眾樂(lè)于接受的形式,降低信息解碼費(fèi)用。28參見(jiàn)吳元元：《信息能力與壓力型立法》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010 年第1 期。具體而言,行政機(jī)關(guān)所采用的裁量基準(zhǔn)、責(zé)任清單、行政評(píng)價(jià)等工具都以信息披露規(guī)則化的方式而進(jìn)行柔性自我控權(quán)。

裁量基準(zhǔn)是“行政機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)法的旨意,對(duì)法定授權(quán)范圍內(nèi)的裁量權(quán)予以情節(jié)的細(xì)化和效果的格化而事先以規(guī)則的形式設(shè)定的一種具體化的判斷選擇標(biāo)準(zhǔn)”。29周佑勇：《行政裁量基準(zhǔn)研究》,中國(guó)人民出版社2015 年版,第37 頁(yè)。首先,行政裁量作出須依憑相應(yīng)的信息,一般而言,決策的信息越充分,行政裁量會(huì)更具有合理性。裁量基準(zhǔn)便是通過(guò)細(xì)化情節(jié)和格化效果兩種主要方式來(lái)增強(qiáng)行政裁量的信息。其次,裁量基準(zhǔn)雖然是一種具體化的判斷標(biāo)準(zhǔn),但仍以規(guī)則的面貌出現(xiàn),這種規(guī)則化使裁量基準(zhǔn)的信息能反復(fù)適用,降低行政裁量的信息成本。

政府責(zé)任清單是另外一場(chǎng)行政機(jī)關(guān)自上而下自我規(guī)制的深刻革命。30參見(jiàn)劉啟川：《責(zé)任清單編制規(guī)則的法治邏輯》,《中國(guó)法學(xué)》2018 年第5 期。2013 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》指出：“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán),公布權(quán)責(zé)清單,規(guī)范行政裁量權(quán),明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程?！?014 年國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式致辭中強(qiáng)調(diào)“法定責(zé)任必須為”,提出在“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”之后還要理出“責(zé)任清單”。2015 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步指出：“通過(guò)建立權(quán)力清單和相應(yīng)責(zé)任清單制度,進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門職責(zé)權(quán)限,大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán),加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制,全面推進(jìn)依法行政?！痹诰唧w實(shí)踐層面上,自從2014 年浙江省政府公布全國(guó)首份責(zé)任清單之后,各地政府紛紛編制了責(zé)任清單,形成行政機(jī)關(guān)“權(quán)力清單+責(zé)任清單”的清單治理模式。從信息工具的角度而言,政府責(zé)任清單實(shí)際上包含了兩方面的意義。其一,關(guān)于政府須承擔(dān)之責(zé)任的信息增強(qiáng)與公開(kāi)。與權(quán)力清單“法無(wú)授權(quán)不可為”的法理內(nèi)涵和意義不同,責(zé)任清單依循“法定責(zé)任必須為”的法治邏輯,將政府必須作為的法定職責(zé)加以細(xì)化并公開(kāi),本質(zhì)上是通過(guò)行政機(jī)關(guān)關(guān)于自身的信息增強(qiáng)而為行政自制,又通過(guò)信息的公開(kāi)接受公眾的監(jiān)督。其二,政府責(zé)任的相關(guān)信息并非雜亂無(wú)章,而是以規(guī)則化的清單面貌呈現(xiàn)。規(guī)則化的責(zé)任清單能有效地將信息加以分類、概括,降低信息搜索與甄別的成本,從而使責(zé)任的歸屬更為明確,降低諉責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

行政評(píng)價(jià)制度是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)定內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行自我考量、自我評(píng)價(jià),由行政機(jī)關(guān)自愿實(shí)施。31參見(jiàn)崔卓蘭、杜一平：《行政評(píng)價(jià)法律制度體系標(biāo)準(zhǔn)的具體構(gòu)架》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》2011 年第4 期。區(qū)別于來(lái)自社會(huì)公眾等行政系統(tǒng)外部的評(píng)價(jià),行政評(píng)價(jià)限于在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行,從邏輯上來(lái)說(shuō)主要包括行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)、同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的相互評(píng)價(jià)、行政機(jī)關(guān)下級(jí)對(duì)上級(jí)的評(píng)價(jià)、行政機(jī)關(guān)的自我評(píng)價(jià)?；谛姓惱碛^,行政評(píng)價(jià)制度有利于增強(qiáng)行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的自覺(jué)性和責(zé)任性。從信息論的角度來(lái)看,“用權(quán)主體自身對(duì)權(quán)力運(yùn)行流程和職責(zé)熟悉度較高,權(quán)力運(yùn)行績(jī)效信息采集渠道會(huì)更通暢和準(zhǔn)確,通過(guò)自我評(píng)估指標(biāo)體系監(jiān)測(cè)也可在一定程度上避免違法違規(guī)行為,健全干部勤政廉政和作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制”。32胡稅根、翁列恩：《構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017 年第11 期。一方面,行政評(píng)價(jià)是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出績(jī)效評(píng)定和聲譽(yù)判斷的信息流動(dòng)和反饋機(jī)制,其遵循的是“行為?評(píng)價(jià)改善?再行為?再評(píng)價(jià)?再改善”這樣一個(gè)循環(huán)往復(fù)的邏輯。另一方面,采取自我評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)而為行政評(píng)價(jià)也是一種信息工具的規(guī)則化,規(guī)則化的指標(biāo)體系使這種信息的流動(dòng)和反饋更為集中和具有針對(duì)性。

以上所列舉的裁量基準(zhǔn)、責(zé)任清單、行政評(píng)價(jià)等信息工具都包含兩層含義,一是信息披露,二是信息披露的規(guī)則化。這種“規(guī)則之治”構(gòu)成了信息工具得以發(fā)揮功能的微觀前提。由微觀及宏觀來(lái)看,規(guī)則化的信息工具之所以可能,還在于行政機(jī)關(guān)的“科層體系”為其運(yùn)用提供了法治框架。

自我規(guī)制是組織存在的自組織形式,其動(dòng)力部分來(lái)源于科層制的壓力。33參見(jiàn)于立深：《多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制》,《當(dāng)代法學(xué)》2014 年第1 期?？茖芋w系最顯著的特征是上下級(jí)之間“命令—服從”的關(guān)系。對(duì)于行政自制的信息工具而言,科層體系被視為一種信息壓力傳導(dǎo)機(jī)制。一方面,為了經(jīng)得起公眾的檢視和監(jiān)督,即化解公眾所帶來(lái)的對(duì)于政府的評(píng)價(jià)信息或聲譽(yù)壓力,上級(jí)行政機(jī)關(guān)希望通過(guò)行政自制約束下級(jí)行政行為的隨意性,同時(shí)可分擔(dān)或轉(zhuǎn)移問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,由國(guó)務(wù)院發(fā)起的“依法行政建設(shè)工程”,也能形成來(lái)自科層體系最上方的信息壓力,在行政系統(tǒng)之內(nèi)進(jìn)行自上而下的自我規(guī)制。34參見(jiàn)前注19,沈巋文。例如國(guó)務(wù)院于2004 年至2010 年之間發(fā)布的《全面推行依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等三個(gè)頂層文件,即在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成自我規(guī)制的壓力與動(dòng)力。35參見(jiàn)前注②,崔卓蘭文?？茖芋w系的規(guī)范性和權(quán)威性保證了行政自制中信息工具運(yùn)用的一致性和約束力,使規(guī)則化更加穩(wěn)固。在形式上,為維護(hù)其領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威,上級(jí)行政機(jī)關(guān)一般會(huì)更嚴(yán)格地要求下級(jí)遵守、執(zhí)行行政自制的相關(guān)信息工具。在內(nèi)容上,行政機(jī)關(guān)的最高決策者試圖控制下位決策者作出決定的實(shí)體內(nèi)容,確保不同決策者作出的決定之間在信息實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的相對(duì)一致性。36參見(jiàn)姜明安：《論行政裁量的自我規(guī)制》,《行政法學(xué)研究》2012 年第1 期。例如,行政裁量基準(zhǔn)這項(xiàng)信息工具便通過(guò)上下層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、內(nèi)部的執(zhí)法考核、行政復(fù)議等制度,產(chǎn)生了強(qiáng)大的拘束力與執(zhí)行力。37參見(jiàn)鄭春燕：《現(xiàn)代行政中的裁量及其規(guī)制》,法律出版社2015 年版,第147～148 頁(yè)。從這個(gè)意義上說(shuō),與立法和司法等外在控制相比,裁量基準(zhǔn)代表的是一種行政“自律”。在行政科層體系之中,更多的是裁量基準(zhǔn)制定者加之于執(zhí)行者的“他律”。38參見(jiàn)前注29,周佑勇書(shū),第13 頁(yè)。

質(zhì)言之,行政自制的信息工具經(jīng)由“規(guī)則之治”與“科層體系”的雙重規(guī)范化,達(dá)到柔性自我控權(quán)。當(dāng)然,從更為廣闊的法治視野來(lái)看,這種雙重規(guī)范化的行政自制更多地是立足于傳統(tǒng)形式法治的語(yǔ)境,如果基于實(shí)質(zhì)法治或者更精確而言的“開(kāi)放反思型的形式法治”的語(yǔ)境,39參見(jiàn)沈巋：《公法變遷與合法性》,法律出版社2010 年版,第19～23 頁(yè)。則由“規(guī)則之治”與“科層體系”提供的“可能”將面臨“限度”的挑戰(zhàn)。

三、行政自制信息工具的功能限度：規(guī)范化的雙重困境

行政自制中的信息工具之所以可能,從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是因?yàn)椤耙?guī)則之治”與“科層體系”之中蘊(yùn)含的“規(guī)范性”。吊詭的是,“規(guī)范性”也是信息工具發(fā)揮功能的限度之源。信息工具的規(guī)范化/制度化不可避免地面臨著法學(xué)上“規(guī)范與事實(shí)”之間的經(jīng)典沖突,由此帶來(lái)雙重困境：一是立足于事實(shí)本身,重要事實(shí)未充分規(guī)范化,某些信息工具因并未將重要的事實(shí)進(jìn)行規(guī)則化和體系化,導(dǎo)致規(guī)范性不足和在實(shí)現(xiàn)自我控權(quán)的功能上受限;二是著眼于規(guī)范本身,規(guī)范未充分回應(yīng)更多事實(shí),因此,某些信息工具在行政自制的實(shí)踐中因不能包容更多事實(shí)而容易失之僵硬,影響行政效能的發(fā)揮。前者的問(wèn)題在于某些信息工具的規(guī)范性過(guò)弱,后者的問(wèn)題在于某些信息工具的規(guī)范性過(guò)強(qiáng),兩者看似矛盾,實(shí)則反映出不同信息工具在行政自制實(shí)踐中的復(fù)雜面相。

關(guān)于第一重困境,理論上來(lái)說(shuō),經(jīng)由雙重規(guī)范化/制度化的行政自制中的信息工具具有規(guī)范特性,然而,這是一個(gè)應(yīng)然層面上的命題,在實(shí)然層面上,并非所有的信息工具都具有等量齊觀的規(guī)范性,這取決于信息工具的法治化與規(guī)范化程度,即取決于“規(guī)則之治”與“科層體系”這兩個(gè)法治變量與規(guī)范因子的實(shí)現(xiàn)程度。在一定意義上,一項(xiàng)信息工具的事實(shí)規(guī)范化程度愈高,愈趨向于法治化構(gòu)造,即愈服從“規(guī)則之治”和愈納入“科層體系”,其規(guī)范性就愈強(qiáng)。據(jù)此而論,行政自制中信息工具的規(guī)范性具有程度之別,對(duì)于某些信息工具而言,因重要事實(shí)未充分規(guī)范化,故難以發(fā)揮自我規(guī)制的功能。

比如政府責(zé)任清單,其雖然以清單的方式公示政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,具有規(guī)則化的特點(diǎn),然而細(xì)細(xì)探究,這種規(guī)范性也并不完全。就其外部型態(tài)而言,按各地方政府的相關(guān)實(shí)踐可分為依附型責(zé)任清單、一體型權(quán)責(zé)清單、獨(dú)立型責(zé)任清單等三類。依附型責(zé)任清單僅在權(quán)力清單中嵌入有關(guān)責(zé)任的部分事項(xiàng),并未獨(dú)立設(shè)置責(zé)任清單。一體型權(quán)責(zé)清單以權(quán)力清單和責(zé)任清單之名存在于一張表單中,通常表現(xiàn)為“一表兩單”的形式,其具有固有缺陷,如權(quán)力清單與責(zé)任清單設(shè)置初衷并不完全相同,將其置于相同規(guī)則下加以構(gòu)建并不妥當(dāng)?shù)取?0參見(jiàn)劉啟川：《獨(dú)立型責(zé)任清單的構(gòu)造與實(shí)踐——基于31 個(gè)省級(jí)政府部門責(zé)任清單實(shí)踐的觀察》,《中外法學(xué)》2018 年第2 期。這是所謂的“重要事實(shí)充分規(guī)范化”,這種雜糅的外部形態(tài)和多元的內(nèi)部構(gòu)造會(huì)導(dǎo)致一系列問(wèn)題。其一,責(zé)任清單的信息公開(kāi)與增強(qiáng)功能大打折扣。從信息論的角度來(lái)看,責(zé)任清單的目的在于使政府須承擔(dān)何種責(zé)任的信息詳細(xì)明了地公之于眾,就獨(dú)立型責(zé)任清單的內(nèi)部構(gòu)造而言,各地方政府的實(shí)踐也是形態(tài)迥異。僅包括職責(zé)內(nèi)容的“單一職責(zé)型清單”就呈現(xiàn)出二元、三元、四元、五元、七元結(jié)構(gòu);既有職責(zé)內(nèi)容又有追責(zé)內(nèi)容的“職責(zé)追責(zé)型清單”也有四元、六元、兩表多元結(jié)構(gòu)。41參見(jiàn)上注,劉啟川文。然而,在依附型責(zé)任清單與一體型權(quán)責(zé)清單之中,關(guān)于政府權(quán)力的信息與政府責(zé)任的信息混在一起,悖離了責(zé)任清單的信息功能初衷。其二,責(zé)任清單的規(guī)則化不增反減。依附型責(zé)任清單與一體型權(quán)責(zé)清單雖名曰清單,但關(guān)于政府責(zé)任的信息并不獨(dú)立予以規(guī)則化,導(dǎo)致信息無(wú)法最大程度地集中化、精簡(jiǎn)化,信息甄別和搜索成本隨之提高。其三,即使采用獨(dú)立型責(zé)任清單,其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也既無(wú)統(tǒng)一的規(guī)則化構(gòu)造,又欠缺來(lái)自科層體系頂部的指引與約束,由此導(dǎo)致不同地方政府的責(zé)任清單紛繁雜亂。各地政府這種紛繁雜亂的具體實(shí)踐印證了政府責(zé)任清單的規(guī)范性程度并不高。

再如科層約談,這項(xiàng)信息工具的規(guī)范性程度也較低。在“科層體系”層面上,在食品藥品安全治理、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)治理、安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)治理活動(dòng)中,科層約談發(fā)揮了組織激勵(lì)的作用,在短期內(nèi)獲得了一定的治理效果,但這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法并非“科層體系”治理的常規(guī)之態(tài)。42參見(jiàn)前注20,盧超文。在“規(guī)則之治”層面上,各類不同的科層約談是否遵循正當(dāng)?shù)募s談程序、享有一套科學(xué)的約談規(guī)則等等也是在面臨“規(guī)則之治”時(shí)所應(yīng)深思熟慮的問(wèn)題。如果不在“科層體系”以及“規(guī)則之治”兩個(gè)維度上最大程度地解決科層約談的規(guī)范性問(wèn)題,那么,科層約談也便僅是信息的流動(dòng),其無(wú)法經(jīng)由規(guī)范化的體系獲得柔性自我控權(quán)的法治意義,也就不能稱其為法治化的行政自制信息工具。

“規(guī)范未充分回應(yīng)更多事實(shí)”這第二重困境滲透于“規(guī)則之治”與“科層體系”這兩個(gè)體現(xiàn)規(guī)范性的層面之中。

在“規(guī)則之治”這個(gè)層面上,基于信息論的考量,規(guī)范與事實(shí)之間的張力源于信息工具的規(guī)則化不可避免地要對(duì)信息作出一定的篩選與重置,因此,實(shí)踐中的信息不可能完完全全地得以反映于規(guī)則之中,這是規(guī)則化過(guò)程中所必然付出的信息成本。此外,規(guī)則化所隱含的是一種較為普適性的知識(shí),其與地方性知識(shí)之間也具有不可忽視的張力。問(wèn)題在于,生活中的信息乃是源源不斷地產(chǎn)生的,并且規(guī)則在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也會(huì)生成信息、產(chǎn)生知識(shí),那么,規(guī)則對(duì)信息作出的篩選與重置是否僅僅為一次性的呢? 規(guī)則是否應(yīng)固守僵化教條的立場(chǎng)而對(duì)生活實(shí)踐中更多的事實(shí)熟視無(wú)睹呢? 若是,則會(huì)導(dǎo)致事實(shí)與規(guī)范之間的龜兔賽跑,兩者漸行漸遠(yuǎn),最終,規(guī)則將因喪失事實(shí)回應(yīng)性而成為一廂情愿的“獨(dú)白”。

在“科層體系”這個(gè)層面上,科層嚴(yán)密的規(guī)范性也易滑向僵硬性的極端?？茖芋w系如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從,則會(huì)截?cái)嘈畔⒃诳茖又g的流動(dòng),造成信息不對(duì)稱與信息不完全等困境,導(dǎo)致科層的規(guī)范性與社會(huì)事實(shí)之間的深層矛盾。其一,上級(jí)為了維護(hù)地位的權(quán)威性和權(quán)力的排他性,通常會(huì)截留信息,避免向下級(jí)傳遞,下級(jí)因此無(wú)法完全理解上級(jí)的真實(shí)意圖,由信息偏差導(dǎo)致執(zhí)行偏差。其二,下級(jí)比上級(jí)天然地?fù)碛懈嗟呐c執(zhí)行具體情況相關(guān)的信息,比如執(zhí)行過(guò)程中的各種資源、執(zhí)行過(guò)程中面臨的問(wèn)題與困難、行政相對(duì)人以及公眾的對(duì)策和反應(yīng)等。信息的不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致下級(jí)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)行使較大程度的自由裁量權(quán),誘發(fā)下級(jí)的逆向選擇與敗德行為。43參見(jiàn)程永林：《政策失靈、科層制損耗與治理機(jī)制研究》,《廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010 年第6 期。其三,由于對(duì)科層金字塔體系的固守以及對(duì)行政官員“在其位謀其政”的過(guò)分強(qiáng)調(diào),科層體系中同級(jí)部門之間也天然地會(huì)拒絕信息共享和流動(dòng)。

四、行政自制信息工具的功能內(nèi)向凝集：事實(shí)的深度規(guī)范化

信息工具中“規(guī)范與事實(shí)之間存在緊張關(guān)系”困境的其中一個(gè)面向是“重要事實(shí)無(wú)法完全規(guī)范化”,化解這個(gè)困境的其中一條路徑是,考量重要事實(shí)因素并盡可能將其納入規(guī)范之中,由此可實(shí)現(xiàn)信息工具自我控權(quán)的功能向內(nèi)凝集于“規(guī)范化體系”——這一路徑可稱為“事實(shí)的深度規(guī)范化”。根據(jù)信息工具原本的規(guī)范程度,其可劃分為“規(guī)范塑造”和“規(guī)范續(xù)造”兩種方式。前者在于對(duì)原本規(guī)范性不高的信息工具予以規(guī)范化,以塑造規(guī)則;后者在于原本規(guī)范性較高的信息工具因在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中出現(xiàn)規(guī)范“漏洞”而再次進(jìn)行規(guī)范“填補(bǔ)”,以續(xù)造規(guī)則。

仍以前述政府責(zé)任清單的問(wèn)題為例,其問(wèn)題在于規(guī)范化程度不高,那么,進(jìn)行規(guī)范性塑造要求在外部形態(tài)選擇上,應(yīng)采取獨(dú)立型責(zé)任清單;在內(nèi)部構(gòu)造重塑上,理想的責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)包括部門職責(zé)、職責(zé)邊界、部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)。44參見(jiàn)前注40,劉啟川文。應(yīng)當(dāng)說(shuō),這種政府責(zé)任清單無(wú)論在外部形態(tài)還是在內(nèi)部構(gòu)造上統(tǒng)一化的設(shè)想,在一定程度上能提高清單的規(guī)范化程度,使責(zé)任清單的信息公開(kāi)與增強(qiáng)功能在規(guī)則化的基礎(chǔ)上得到較大限度的集中發(fā)揮。

與仍需要實(shí)質(zhì)性靠攏“規(guī)則之治”緊密關(guān)聯(lián)的是,責(zé)任清單的“科層體系”因素也需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。換言之,責(zé)任清單的規(guī)范塑造還有賴于來(lái)自科層體系頂端壓力的信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。根據(jù)2017 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《開(kāi)展基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作方案》,政務(wù)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)依托于權(quán)力清單和責(zé)任清單進(jìn)行。對(duì)此,2015 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》已有關(guān)于權(quán)力清單的制度設(shè)計(jì),責(zé)任清單的頂層制度設(shè)計(jì)卻付之闕如。45參見(jiàn)劉啟川：《通過(guò)責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)法治化》,《中國(guó)行政管理》2018 年第7 期。因此,對(duì)于責(zé)任清單而言,在中央層面應(yīng)盡快公布編制清單的標(biāo)準(zhǔn)指南和參考模板,統(tǒng)一規(guī)范省市縣關(guān)于責(zé)任清單的名稱、編碼、類別、依據(jù)和實(shí)施,使責(zé)任清單的建立、編制、公布、實(shí)施、監(jiān)督,以及相關(guān)的問(wèn)責(zé)、追責(zé)進(jìn)一步規(guī)范化。46參見(jiàn)袁維海、沈榮華、姚玫玫：《打造權(quán)責(zé)清單升級(jí)版的改革探索》,《中國(guó)行政管理》2018 年第8 期。

規(guī)范漏洞的典型例證是行政裁量基準(zhǔn)的逸脫,其化解之道是“規(guī)范續(xù)造”,即對(duì)逸脫行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)則限制。行政裁量基準(zhǔn)的逸脫是指行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法過(guò)程中,根據(jù)個(gè)案特殊情況不予適用或變更適用裁量基準(zhǔn)。47參見(jiàn)周佑勇、錢卿：《裁量基準(zhǔn)在中國(guó)的本土實(shí)踐——浙江金華行政處罰裁量基準(zhǔn)調(diào)查研究》,《東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010 年第4 期。我國(guó)已有的裁量基準(zhǔn)文本中有相當(dāng)多的逸脫條款存在。例如,浙江省金華市《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》就有相關(guān)規(guī)定;在行政實(shí)踐中,也有逸脫裁量基準(zhǔn)的案例出現(xiàn),如“周文明訴文山縣交警大隊(duì)案”。之所以能逸脫行政裁量基準(zhǔn),是因?yàn)樾姓昧炕鶞?zhǔn)盡管可以實(shí)現(xiàn)形式正義,但忽視社會(huì)事實(shí)、過(guò)度規(guī)則化反而有悖并扼殺行政裁量權(quán)。48參見(jiàn)熊樟林：《論裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款》,《法商研究》2019 年第3 期。這體現(xiàn)了“規(guī)范與事實(shí)”之間的經(jīng)典張力。就此而言,基于個(gè)別情況考量的行政裁量基準(zhǔn)逸脫的目的在于考慮行政實(shí)踐當(dāng)中的“事實(shí)”因素,使行政裁量所依據(jù)的信息更為完備,從而更好地實(shí)現(xiàn)裁量正義。然而,這其中潛藏著一定的風(fēng)險(xiǎn),“逸脫條款可能會(huì)沖擊行政相對(duì)人的信賴?yán)妗ＬN(yùn)含在逸脫條款中的是‘特殊情況特殊對(duì)待’的理念,雖然其在名義上有時(shí)會(huì)被稱為‘個(gè)案正義’,但在形式上易給人造成一種差別對(duì)待的感受,使行政機(jī)關(guān)陷入違背公平正義的泥淖之中”。49同上注,熊樟林文。因此,行政裁量基準(zhǔn)的逸脫雖考慮到了社會(huì)事實(shí),但由于行政自制“雙重規(guī)范化”的法治構(gòu)造約束,其不得不進(jìn)行“規(guī)范續(xù)造”,即逸脫裁量基準(zhǔn)并非毫無(wú)拘束,而必須有相應(yīng)的規(guī)則限制。有學(xué)者設(shè)計(jì)了必要性規(guī)則、從輕規(guī)則、總則化規(guī)則等諸項(xiàng)限制性規(guī)則,同時(shí)設(shè)計(jì)了事前啟動(dòng)規(guī)則、事中運(yùn)行規(guī)則、事后監(jiān)督規(guī)則等諸項(xiàng)適用規(guī)則。50參見(jiàn)前注48,熊樟林文。其中,說(shuō)明理由制度是逸脫裁量基準(zhǔn)“規(guī)范續(xù)造”的典型體現(xiàn),“個(gè)案的特殊情況”必須是構(gòu)成逸脫裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)理由,并遵循正當(dāng)?shù)恼f(shuō)明理由程序。51參見(jiàn)前注29,周佑勇書(shū),第75～76 頁(yè)。關(guān)于逸脫裁量基準(zhǔn)必須說(shuō)明理由的論述,參見(jiàn)前注48,熊樟林文;高秦偉：《論行政裁量的自我拘束》,《當(dāng)代法學(xué)》2014 年第1 期;何海波：《論行政行為“明顯不當(dāng)”》,《法學(xué)研究》2016 年第3 期;王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2016 年版,第109～110 頁(yè)。脫逸能否成功,即個(gè)別情況考慮能不能否定裁量基準(zhǔn)的法源地位或者相反,取決于“理由”(本質(zhì)上也是“信息”)的對(duì)比與權(quán)衡。再如,行政評(píng)價(jià)雖以指標(biāo)體系的規(guī)則化出現(xiàn),但往往只片面重視效率性指標(biāo),其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不盡科學(xué)合理,因此有必要再次面向社會(huì)事實(shí),以公民參與的滿意度評(píng)價(jià)為基礎(chǔ),建立起與效率性指標(biāo)相對(duì)的公平性評(píng)價(jià)指標(biāo),將其納入規(guī)范化的指標(biāo)體系。52參見(jiàn)前注32,胡稅根、翁列恩文。

五、行政自制信息工具的功能外向延展：規(guī)范對(duì)事實(shí)的回應(yīng)性

對(duì)于“規(guī)范未充分回應(yīng)更多事實(shí)”這第二重困境而言,解決之策是對(duì)信息工具進(jìn)行功能的外向延展——加強(qiáng)規(guī)范對(duì)事實(shí)的回應(yīng)性,從而化解“規(guī)則之治”和“科層體系”中過(guò)度規(guī)范化以至于僵硬機(jī)械的難題。

行政自制中信息工具的事實(shí)回應(yīng)性主要體現(xiàn)為信息的流動(dòng)性,具體到“規(guī)則之治”層面,則是從規(guī)則的可重復(fù)性與可檢驗(yàn)性邁向信息的可接受性與可更新性。

以行政裁量基準(zhǔn)為例,其對(duì)社會(huì)事實(shí)的回應(yīng)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一,裁量基準(zhǔn)的制定。裁量基準(zhǔn)的制定是一個(gè)信息收集、加工和輸出的過(guò)程。精準(zhǔn)的信息來(lái)源是制定科學(xué)的裁量基準(zhǔn)之前提,制定一個(gè)可信度高的裁量基準(zhǔn)必須有足夠的可證成性的信息,信息的獲得則須借助多種渠道。關(guān)于獲得信息的渠道,有學(xué)者主張應(yīng)該以“裁量基準(zhǔn)的質(zhì)量要求”和“裁量基準(zhǔn)的可接受性要求”為主要參考因素,在比較民眾和行政機(jī)關(guān)預(yù)期目標(biāo)是否一致的基礎(chǔ)上,根據(jù)實(shí)際情形在“改良的自主管理決策”、“分散的公眾協(xié)商”、“整體式的公眾協(xié)商”、“公共決策或共同決定”四種模式中選擇適用。我們既不能完全忽視裁量基準(zhǔn)制定的質(zhì)量要求,按照“公共決策或共同決定”模式完全由公眾來(lái)制定裁量基準(zhǔn),也不能完全忽略公眾對(duì)裁量基準(zhǔn)的可接受性,完全采用“自主式管理決策”模式制定裁量基準(zhǔn)。具體而言,裁量基準(zhǔn)并不按照民主化程度最大的立法程序來(lái)制定,但是為了增強(qiáng)裁量基準(zhǔn)的科學(xué)性和相對(duì)人的可接受性,應(yīng)建立起有限的公眾參與機(jī)制,如廣泛征求、聽(tīng)取一線行政執(zhí)法人員和相對(duì)人的意見(jiàn)。此外,專家參與裁量基準(zhǔn)的制定也有助于裁量基準(zhǔn)的理性化和正當(dāng)化。53參見(jiàn)前注29,周佑勇書(shū),第69 頁(yè)、第155～156 頁(yè)。與此主張稍有不同的是,有學(xué)者認(rèn)為確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和實(shí)踐性,因此中肯的專家意見(jiàn)應(yīng)有必要采納,征求公眾意見(jiàn)則非必要,除非“關(guān)涉相對(duì)人權(quán)益較大得失,尤其需要公眾理解、支持和配合的,那么就要考慮適度的公眾參與了”。54余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》,《中國(guó)法學(xué)》2012 年第4 期。

從信息工具的事實(shí)回應(yīng)性來(lái)看,其并非主張毫無(wú)保留地對(duì)生活事實(shí)全部回應(yīng),原因如下。一是行政自制信息工具的本義在于為“規(guī)則之治”,事實(shí)與規(guī)范之間的鴻溝雖然可以縮小,但無(wú)法完全彌合,這決定了回應(yīng)所有的事實(shí)并非必要。因此,也就沒(méi)有必要就行政裁量的制定吸納來(lái)自所有主體的所有信息。二是信息工具的構(gòu)建也具有信息成本,不惜成本地吸納全部信息而制定裁量基準(zhǔn)并不現(xiàn)實(shí)?；谝陨蟽蓚€(gè)限制因素和裁量基準(zhǔn)的可接受性與可更新性的平衡考量,采取行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、部分公眾參與的裁量基準(zhǔn)制定模式可能更加適合。之所以需要行政機(jī)關(guān)主導(dǎo),是因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)本身就是行政自制的一種信息工具,行政機(jī)關(guān)具有專業(yè)的信息資源,故應(yīng)在創(chuàng)建信息工具的時(shí)候回應(yīng)自身的行政實(shí)踐,這也契合行政自制之本義。之所以需要部分公眾參與,是因?yàn)閷＜业恼撟C意見(jiàn)、部分一線執(zhí)法人員的經(jīng)驗(yàn)與意見(jiàn)、行政相對(duì)人的意見(jiàn)、普通公眾的意見(jiàn)等能有效彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)自身回應(yīng)性的不足,當(dāng)然,公眾參與的程度應(yīng)與參與所必須付出的成本結(jié)合起來(lái)權(quán)衡。

第二,裁量基準(zhǔn)的公布。有學(xué)者主張,除非與公益相矛盾,裁量基準(zhǔn)應(yīng)公開(kāi),能為公眾所獲取,55參見(jiàn)王貴松：《行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定與適用》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第3 期。這是一種較大限度的公開(kāi)。另有學(xué)者主張裁量基準(zhǔn)的相對(duì)公開(kāi)。從裁量基準(zhǔn)作為一種自律技術(shù)來(lái)看,行政機(jī)關(guān)并不負(fù)有“必須公開(kāi)”的義務(wù),因此裁量基準(zhǔn)可以采取“努力公開(kāi)”的立場(chǎng),同時(shí)在具體公開(kāi)方式上也不苛求。裁量基準(zhǔn)的公開(kāi)可以取決于其成熟度：已經(jīng)成熟的裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)盡量公開(kāi),使之規(guī)則化;還不完全成熟的裁量基準(zhǔn)可以在個(gè)案中以說(shuō)明理由的形式向特定相對(duì)人公開(kāi)。56參見(jiàn)前注29,周佑勇書(shū),第70 頁(yè)。

從信息論的視角來(lái)看,如果說(shuō)裁量基準(zhǔn)的制定吸納相關(guān)意見(jiàn)是位于“入口”的回應(yīng)性,那么裁量基準(zhǔn)向社會(huì)公開(kāi)則是位于“出口”的回應(yīng)性,其不僅是為了向社會(huì)公開(kāi)作出行政裁量的判斷標(biāo)準(zhǔn),也是為了接受社會(huì)的檢視以及獲得改進(jìn)的空間,獲得信息工具的可接受性與可更新性。其中的問(wèn)題在于,裁量基準(zhǔn)的公開(kāi)程度應(yīng)定為多大呢? 究其本質(zhì),裁量基準(zhǔn)是行政自制的一種工具,因而可將問(wèn)題置換為行政自制的程度應(yīng)至何處方為妥當(dāng)? 這與自律的行政倫理與決心有很大的關(guān)系,所以相對(duì)而言,“努力公開(kāi)”的要求是較為恰當(dāng)?shù)?。此?作為一項(xiàng)信息工具,裁量基準(zhǔn)的公開(kāi)也有信息成本,如裁量基準(zhǔn)應(yīng)公開(kāi)的要求而需要反復(fù)論證及完善、裁量基準(zhǔn)通過(guò)相關(guān)傳播途徑廣而告之等,因此可以依據(jù)不同裁量基準(zhǔn)的重要性與成熟度,選擇“成本—收益”最佳均衡的公開(kāi)方式。

上述關(guān)于回應(yīng)性的法理分析同樣適用于政府責(zé)任清單、行政評(píng)價(jià)等信息工具,如除了行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)編制之外,專家也適于參與編制責(zé)任清單,但不應(yīng)將公眾參與作為強(qiáng)制性義務(wù);57參見(jiàn)前注30,劉啟川文;前注45,劉啟川文。行政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下,征求專家意見(jiàn)以及部分公眾的意見(jiàn)。

行政自制中信息工具在“科層體系”層面上的回應(yīng)性,體現(xiàn)為經(jīng)由連接政治系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)的聲譽(yù)機(jī)制而使信息工具同樣邁向可接受性與可更新性。

聲譽(yù)是“關(guān)于某一客體特征和性質(zhì)的一般看法和評(píng)價(jià)”。58徐貴宏：《政府聲譽(yù)、政府能力與非政府組織對(duì)政府的信任》,《公共管理學(xué)報(bào)》2009 年第1 期。政府聲譽(yù)是“公眾基于直接經(jīng)驗(yàn)和間接信息感知到的對(duì)政府的總體印象和評(píng)價(jià),是政府各個(gè)方面行為能力和行為效果的綜合反映”。59同上注,徐貴宏文。我國(guó)的行政合法性建立在民主的基礎(chǔ)之上,60參見(jiàn)前注19,沈巋文。置于民主化背景之中的科層體系不可避免地要接受來(lái)自體系之外的檢視,行政機(jī)關(guān)的聲譽(yù)好壞關(guān)乎其政治合法性和道德責(zé)任感。行政自制的信息工具與聲譽(yù)機(jī)制處于緊密的互動(dòng)之中。一方面,自我規(guī)制工具可以給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)持續(xù)的良好聲譽(yù);61參見(jiàn)前注②,伊麗莎白·麥吉爾文。另一方面,聲譽(yù)評(píng)價(jià)能促使行政機(jī)關(guān)對(duì)既有的行政自制信息工具進(jìn)行調(diào)適與更新,使其更具有可接受性。聲譽(yù)機(jī)制發(fā)生作用的兩個(gè)前提性條件：一是聲譽(yù)評(píng)價(jià)的信息能有效進(jìn)入科層體系之中;二是科層體系能有效消化聲譽(yù)評(píng)價(jià)的信息,將聲譽(yù)壓力內(nèi)化為改進(jìn)動(dòng)力。

首先,聲譽(yù)評(píng)價(jià)的信息要有效進(jìn)入科層體系之中有賴于“公民參與行政”在理念上的更新與組織上的再造。在理念上,要將公民參與行政從表象化的一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利轉(zhuǎn)化為本質(zhì)上一種追求“共同善”的工具。對(duì)公民參與行政的認(rèn)識(shí)不能停留在其只是個(gè)人意志的表達(dá)、追求個(gè)人私利的手段,而要將其升華至充分有效地陳述理由以形成共識(shí)、實(shí)現(xiàn)對(duì)公共生活品質(zhì)的提升。公民參與行政“既要防止行政機(jī)關(guān)蛻變?yōu)椤蠈臃掷恕驘o(wú)效率的官僚機(jī)器,也要防止參與過(guò)程變成公民逐利的舞臺(tái),消解了公共性”。62王旭：《公民參與行政的風(fēng)險(xiǎn)及法律規(guī)制》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016 年第6 期。在組織上,因?yàn)楫?dāng)前行政法治已經(jīng)進(jìn)入行政主體與相對(duì)人及社會(huì)組織之間權(quán)力共享的時(shí)代,所以行政體系必須從封閉性、垂直型、獨(dú)斷性走向開(kāi)放性、扁平化、回應(yīng)性,與相對(duì)人及社會(huì)組織之間對(duì)接、耦合。行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人與社會(huì)組織都是這個(gè)社會(huì)的多元治理主體,必須在有效的溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上,形成互動(dòng)合作關(guān)系。63參見(jiàn)崔卓蘭、丁偉峰：《治理理念與行政自制》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016 年第3 期。經(jīng)由這兩個(gè)途徑,聲譽(yù)機(jī)制與科層體系才有發(fā)生作用的接口,才能使聲譽(yù)評(píng)價(jià)的信息能流動(dòng)進(jìn)科層體系之中。

其次,科層體系將聲譽(yù)壓力內(nèi)化為改進(jìn)動(dòng)力,一方面要拓展“成本—效益”的衡量模式,另一方面不得不依賴于行政倫理的建立。政府由具體的行政官員和機(jī)構(gòu)部門組成,其利益與社會(huì)公共利益并不必然一致。雖然公共選擇學(xué)派假設(shè)政府官員為“理性經(jīng)濟(jì)人”的理論有失偏頗,但現(xiàn)實(shí)中政府的確并不總是那么高尚。64參見(jiàn)前注18,胡稅根、黃天柱文。在很多時(shí)候,行政官員仍是以“成本—效益”的衡量模式來(lái)考量行政過(guò)程與行政行為,這種簡(jiǎn)單的思維模式會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不會(huì)進(jìn)行自我控權(quán),遑論對(duì)行政自制的信息工具加以改進(jìn),因?yàn)槿魏我粋€(gè)理性的行政官員都不會(huì)主動(dòng)限權(quán),為實(shí)現(xiàn)公共利益而放棄對(duì)個(gè)人利益的追求。65參見(jiàn)徐維：《行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制動(dòng)力探究》,《行政法學(xué)研究》2012 年第3 期。不過(guò),若將“成本—效益”分析的模式加以拓展,則科層體系仍有可能有效消化聲譽(yù)評(píng)價(jià)的信息。這種拓展在于行政機(jī)關(guān)不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為自我規(guī)制只會(huì)導(dǎo)致行政成本的增加,而要明確自我規(guī)制的多樣收益,如控制本機(jī)關(guān)內(nèi)其他人的權(quán)力行使、行政機(jī)關(guān)政策成文化、捍衛(wèi)行政機(jī)關(guān)的政策選擇在未來(lái)的地位、保護(hù)行政機(jī)關(guān)當(dāng)下的自治、維護(hù)行政機(jī)關(guān)的聲譽(yù)等。66參見(jiàn)上注,徐維文。

如果說(shuō)“成本—效益”分析體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟(jì)人的“自利”觀點(diǎn),那么根據(jù)行為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),人并不總是自利的,人性之中還有“有限自利”的一面,行為人會(huì)追求自我利益以外的價(jià)值。67參見(jiàn)魏建：《理性選擇理論與法經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002 年第1 期。或許可以假設(shè),現(xiàn)實(shí)中部分行政官員是基于自利的人性,運(yùn)用“成本—效益”的工具來(lái)行使行政權(quán)或者為行政自制;另有部分行政官員基于有限自利的人性,將行政效能的發(fā)揮以及行政自制視為理所應(yīng)當(dāng)。當(dāng)然,同一行政官員面對(duì)不同情形還會(huì)在自利與有限自利的立場(chǎng)之間進(jìn)行切換?，F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了一種自律的行政倫理之建立是相當(dāng)必要的,這種行政倫理在于行政機(jī)關(guān)格外珍惜自己的聲譽(yù),并秉持公心、合法合理、規(guī)范有序地行使行政權(quán)力。就此而言,聲譽(yù)機(jī)制通過(guò)科層體系內(nèi)在的道德性發(fā)揮作用,從而行政自制也順理成章、水到渠成。在這個(gè)意義上,行政自制就其本質(zhì)而言是“行政自律意識(shí)、自省精神、克制品格得到發(fā)揚(yáng)的產(chǎn)物,是行政機(jī)體內(nèi)發(fā)、能動(dòng)的自我組織、自我防控、自我更新的體現(xiàn)。同時(shí),也是行政倫理道德傳承和行政素養(yǎng)提升,行政文化日漸豐富之結(jié)果”。68同前注①,崔卓蘭、于立深文。

更進(jìn)一步地講,無(wú)論采取何種人性假設(shè),聲譽(yù)機(jī)制均有可能使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我規(guī)制,那么聲譽(yù)機(jī)制如何促進(jìn)行政自制信息工具的改進(jìn)呢? 聲譽(yù)機(jī)制本質(zhì)上也是一種信息工具,因此與行政自制中的信息工具具有“親和性”,更重要的是,兩類信息工具也可以視為具有“階層性”?？梢詫⑿姓灾频男畔⒐ぞ咭暈椤俺跫?jí)信息工具”,將聲譽(yù)機(jī)制視為“次級(jí)信息工具”,那么,“次級(jí)信息工具”的功能在于對(duì)“初級(jí)信息工具”進(jìn)行調(diào)適與補(bǔ)強(qiáng)。具體而言,信息工具如前所述具有兩類主要的功能,即信息的收集與反饋、信息的公開(kāi)與增強(qiáng)。一方面,“次級(jí)信息工具”能收集并反饋關(guān)于“初級(jí)信息工具”的評(píng)價(jià)信息,使“初級(jí)信息工具”得以改進(jìn),例如公眾對(duì)于行政的聲譽(yù)評(píng)價(jià)就是一種“次級(jí)信息工具”,而作為行政自制方式的行政評(píng)價(jià)是一種“初級(jí)信息工具”,兩者之間的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)在于公眾評(píng)價(jià)的考量因素可能為行政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所合理借鑒,以及公眾對(duì)行政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見(jiàn)也可能促使該指標(biāo)體系趨于科學(xué)完善。另一方面,“次級(jí)信息工具”也能公開(kāi)并增強(qiáng)“初級(jí)信息工具”的相關(guān)信息,比如相對(duì)人、專家、社會(huì)公眾對(duì)某項(xiàng)行政裁量基準(zhǔn)或者某個(gè)適用裁量基準(zhǔn)案件的討論與評(píng)價(jià),不但會(huì)擴(kuò)大裁量基準(zhǔn)的社會(huì)公開(kāi)性,而且會(huì)促使裁量基準(zhǔn)的某些信息模糊或不盡之處得以澄清,還可能倒逼行政機(jī)關(guān)在吸收公眾意見(jiàn)之后對(duì)裁量基準(zhǔn)予以信息更新并再次規(guī)則化。

六、結(jié)論

行政自制中諸如政府責(zé)任清單、行政裁量基準(zhǔn)、行政評(píng)價(jià)等信息工具的運(yùn)用本質(zhì)上是行政倫理的柔性制度化,契合良法善治的理念。這種柔性制度化的“可能”與“限度”需要在法理上予以闡釋。

在“可能”意義上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如下追問(wèn)。其一,要解答行政自制緣何需要信息工具。行政自制存在容易陷入自我解救的“明希豪森困境”、行政權(quán)自我膨脹等諸多悖論,而信息工具的功能在于經(jīng)由規(guī)范化體系達(dá)到柔性自我控權(quán),因此能迂回、柔性消解“自我控權(quán)”的自制悖論。其二,解釋行政自制的信息工具如何可能。這種可能需要運(yùn)用取決于微觀層面的“規(guī)則之治”與宏觀層面的“科層體系”。這兩個(gè)層面上的雙重規(guī)范化能在一定程度上解決信息不完全和信息不對(duì)稱的問(wèn)題,從而實(shí)現(xiàn)柔性自我控權(quán)。

在“限度”意義上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如下追問(wèn)。首先要厘清信息工具的功能限度止于何處。信息工具的規(guī)范化/制度化面臨法學(xué)上“規(guī)范與事實(shí)”之間的經(jīng)典沖突,由此帶來(lái)雙重困境：一是重要事實(shí)未充分規(guī)范化,某些信息工具的規(guī)范性過(guò)于弱化;二是規(guī)范未充分回應(yīng)更多事實(shí),某些信息工具的規(guī)范性過(guò)強(qiáng)。基于這雙重困境,應(yīng)在功能上尋求再造而在一定程度上打破限度的桎梏,主要包括功能內(nèi)向凝集維度上的“事實(shí)的深度規(guī)范化”與功能外向延展維度上的“增強(qiáng)規(guī)范對(duì)事實(shí)的回應(yīng)性”。

“事實(shí)的深度規(guī)范化”包括“規(guī)范塑造”與“規(guī)范續(xù)造”兩種方式。前者在于對(duì)原本規(guī)范性不高的信息工具予以規(guī)范化,以塑造規(guī)則,如按照相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化清單模板對(duì)政府責(zé)任清單予以構(gòu)建;后者在于原本規(guī)范性較高的信息工具因在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中出現(xiàn)規(guī)范“漏洞”而再次進(jìn)行規(guī)范“填補(bǔ)”,以續(xù)造規(guī)則,如構(gòu)造逸脫裁量基準(zhǔn)的限制規(guī)則、建構(gòu)以公民參與滿意度評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的公平性行政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等。

“增強(qiáng)規(guī)范對(duì)事實(shí)的回應(yīng)性”就是要增強(qiáng)“規(guī)則之治”與“科層體系”對(duì)社會(huì)事實(shí)的回應(yīng)性,通過(guò)信息的充分流動(dòng)與行政機(jī)關(guān)聲譽(yù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息工具從可重復(fù)性、可檢驗(yàn)性邁向可接受性、可更新性,而做出最大限度的行政自我規(guī)制。