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        “誰在做外交”:中國對外決策體制之惑及其解答路徑*

        2019-01-26 21:13:49
        中共黨史研究 2019年4期
        關鍵詞:研究者體制外交

        蔣 華 杰

        近十幾年來,一大批高質量的當代中國對外關系史研究成果集中出現,并顯示當代中國對外關系史研究已開始跨越傳統(tǒng)學科的邊界,利用和借鑒了政治學、心理學、語言學等相關社會科學領域的理論與方法,呈現國際化、文化轉向以及社會史取向等新趨勢,初步形成了多維度、立體化的研究格局。盡管如此,在筆者看來,當代中國對外關系史研究依舊存在著一些重大缺陷,其中強“關系”弱“制度”就是一個重要表現,亦即多數研究關注的焦點是中國與其他國家、組織的各種層級的互動關系,卻相對忽視對中國自身外交決策體制的探討。這一研究領域由此存在著諸多令人困惑甚至尷尬的現象,一些基本問題并未得到應有重視或有效解答,其中包括像“誰在做外交”這樣的基礎性問題[注]牛軍曾提出此問題并作出初步討論。參見牛軍:《當代中國外交史研究的幾個問題》,《近現代國際關系史研究》第11輯,世界知識出版社,2017年,第2—24頁。。

        “誰在做外交”意指中華人民共和國的各類對外政策和對外活動由哪些個人、團體和部門在規(guī)劃、執(zhí)行,在這一權力運作過程中,這些組織和個人扮演著何種角色,相互之間存在著何種互動,最終如何影響了中國的外交決策并在何種程度和層面上塑造了中國外交的獨特性。“誰在做外交”問題的本質是外交決策體制的內在運作機理,之所以重要,是因為在外交史研究中,確定主體是判別特定外交行為的性質、特征和動因等一系列相關問題的基本前提。由于不能十分到位地解決“誰在做外交”這個問題,過去的很多對外關系史研究在將視角從國家轉向社會、從高層下沉至底層、由政治移至文化的同時,卻依舊基于模糊的國家主體敘事和分析模式,最常見的作法就是在分析外交決策和政策實施時大量使用“中國”“中方”“政府”“中共”這類模糊的主體稱謂,這導致本應是某個人、某個部門或組織作出的政策選擇被泛化為整個國家行為,導致難以區(qū)分外交行為中的個人、團體、部門乃至社會的角色,歷史研究者筆下的外交行為由此被簡單化、模糊化,從而難以深入發(fā)掘存在于政府與社會中的各種復雜互動,亦難以準確解讀外交決策的真正動機。在某些情況下,對外交行為主體的模糊認識甚至會導致研究者出現重大的判斷失誤。

        外交是一個相對神秘和封閉的領域,外交的決策往往由少數人完成[注]王逸舟:《市民社會與中國外交》,《中國社會科學》2000年第3期。。由于政治制度和文化傳統(tǒng)等原因,中國的對外決策過程和細節(jié)并不為外界所知悉。這種情況導致研究者對中國對外決策行為的理解通常是“高度統(tǒng)一”和“領導人化”的,往往會使研究者首先關注少數最高領導人的角色和作用,并通過分析這些領導人的知識結構、認知機制、文化背景、價值觀念、思想意識等來探索行為背后的動因、規(guī)律和特征。

        然而,僅將目光聚集在少數領導人身上的作法,實際上很難完整而準確地理解一個國家對外政策的決策過程?!罢l在做外交”問題提出的一個基本前提就是,盡管事關中國對外政策的重大原則和基本方針被少數領導人掌握,但整體的外交圖景并不能簡單地由少數高層領導人的決策行為及其背后的動機和規(guī)律來構成,它是一系列相互關聯的系統(tǒng)內部偶然和必然的因素之間反復作用之后形成的綜合結果。因此,“誰在做外交”這個問題不僅包含外交決策中的機構和人事問題,而且涉及特定外交決策過程中的辦事程序、行動準則及其背后的政治行為邏輯和文化價值觀念等內容。

        由于外交行為包括了特定外交事件過程中的決策以及日?;椭贫然耐饨粵Q策,可以根據美國學者赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)的研究,認為基于普遍意義上的決策程序研究得出的“情報—設計—抉擇—實施”這一模型適用于對外政策的決策研究[注]楊文欣:“我國中央政府決策的信息保障研究”,博士學位論文,北京大學,2008年,第14頁。。在這里,最高領導人的角色和作用主要集中在“抉擇”這一環(huán)節(jié),即根據既有情報信息或基于情報信息設置的政策選項,對決策對象的行為加以分析、判斷和預測,并以此為基礎作出利益最大化的選擇。

        由于“對外政策”這個詞本身意味著一種由政策制定者或代理者作出的以目標或問題為導向的規(guī)劃,而這種規(guī)劃針對的卻是該國政策制定者的權力管轄所不能觸及的各類外在實體對象[注]Hermann, C.F.“Changing course: when governments choose to redirect foreign policy”. International Studies Quarterly, 34(1),1990, p.5.。換言之,由于時空差距、文化差異等諸多自然和社會因素的阻礙,外交決策者所評估、判斷和應對的外在對象充滿了諸多未知因素,相比國內政策制定的境況而言,它存在著更多的不確定性。因此,在赫伯特·西蒙提供的程式中,情報、設計、實施環(huán)節(jié)的重要性并不遜于抉擇。試想,如果情報信息充分,政策選項預設到位,合理的政策選擇會相對容易實現;反之,最高領導人的政策選擇就極其容易成為憑空的猜測或想象。

        信息與機構是貫穿整個外交決策各個環(huán)節(jié)的關鍵性因素,機構因素包括了權力關系以及由此導致的合作與沖突,信息則主要是指情報及其處理機制與規(guī)則。除了領導人通常負責的選擇環(huán)節(jié),情報、設計和實施的環(huán)節(jié)需要依賴于對外決策體制中經常性的機構運作和制度化的信息傳遞。因此,理解外交決策體制,首先要從這兩條線索開始。

        大量閱讀當代中國對外關系文獻,研究者會注意到一個值得思考的現象,“外交”這一概念出現的頻率遠不及“外事”?!巴馐隆奔磳ν馐聞眨啾取巴饨弧?,它是一個寬口徑的綜合概念。就內容而言,但凡涉及和外國有關的事務,包括外交、宣傳、經濟貿易、文化、僑務、軍事、援助、科技、人員往來等都屬于“外事”范疇。從機構層面的意義上講,“外事”表明中國的對外決策往往是各種事務綜合考量的結果,這意味著參與情報、設計、實施甚至選擇環(huán)節(jié)的部門,遠不止通常所認為的只有外交部這一個部門。

        具體來說,從1950年到1980年初,中國對外決策機構的權力體系和資源配置基本上呈現同心圓結構,從內到外分為核心、內層、中層與外層。核心自然是毛澤東、周恩來、陳毅、鄧小平、李先念等最高領導人或由他們組成的核心小組。內層主要由相關的中央直屬機關組成,包括中共中央對外聯絡部、中共中央調查部、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部和中共中央宣傳部等,其中對外聯絡部和調查部是兩個最為專業(yè)化的對外工作部門:前者主要負責與社會主義國家的黨際外交,后者主要負責對非社會主義國家及相關組織的情報和聯絡工作。內層機構除了直接負責情報這一環(huán)節(jié),實際上也參與政策的設計和實施工作,在特定情況下,這些機構的負責人會對最高領導人的決策產生直接和關鍵的影響。中層機構主要是國務院下屬的六個部門,包括外交部、對外貿易部、對外文化聯絡委員會、國務院科學規(guī)劃委員會和國家技術委員會、國防部、華僑事務委員會。六部門通常是具體的辦事機構,并接受中央外事工作領導小組及其辦事機構——國務院外事辦公室的工作協調,但它們都有著相當廣泛的決策信息的收集和統(tǒng)合功能,需要通過諸多日常化、臨時性的委員會進行協調,尤其是外交部享有相對較大的決策信息的收集和統(tǒng)合權限。外層主要是地方外事系統(tǒng)和群團組織,比如各省市的外事辦公室及其領導下的主要分布于大城市基層單位的外事接待組織以及負有一定國際交往職責的對外友協、婦女聯合會等基層組織,它們是底層民間對外交往的規(guī)劃和執(zhí)行主體。當然,黨政部門之外的軍隊外事體制的作用也不可忽視,但由于軍隊往往并不深入參與外交事務的決策和運作,在非戰(zhàn)爭狀態(tài)之下,其主要作用是在自身的專業(yè)范圍和職能權限內提供決策信息,即主要服務于情報環(huán)節(jié)。

        當代中國的對外決策體制因為國家戰(zhàn)略、國際環(huán)境、黨內權力關系調整等因素的影響而形成時序性演變??傮w而言,中央集中管理的模式在過去幾十年中并沒有發(fā)生根本性改變,“外事無小事”的政治原則始終被強調和落實,外交事務也是毛澤東、鄧小平等不同時期的最高領導人直接干預最多的決策領域。但是,具體的職能機構、人事變動還是會影響特定外交政策的討論、制定和執(zhí)行,對于試圖更為細致和深入地研究當代中國對外關系史的研究者而言是十分值得關注的。

        新中國成立后,負責對外交往的機構設置經歷了一系列變化。分別于1949年10月、1951年2月成立的中央人民政府外交部和中共中央對外聯絡部構成了政府和黨際外交的中層和內層主體,但這種體制還存在著很多需要完善的地方。由于當時取得獨立并與中國建立正式外交關系的國家和政黨在全世界范圍內僅為少數,中共的黨際外交和政府外交并不能覆蓋更多尚未建立民族國家政權的廣大前殖民地或在當時依舊是殖民地的地區(qū),由此造成中國與這些地區(qū)的大量民間和社團往來在最初三年內處于散漫管理狀態(tài)。隨著戰(zhàn)后非殖民化進程的加速以及美蘇冷戰(zhàn)的全球蔓延,這一問題日益凸顯,這促成了1953年4月中央國際活動指導委員會的成立[注]筆者在上海采訪廖承志秘書、中國人民保衛(wèi)世界和平委員會機要秘書姚昆田的記錄(2018年12月)。中央國際活動指導委員會的規(guī)模大約是70人,并在地方設有分支機構。。中央國際活動指導委員會名義上統(tǒng)管中共中央對外聯絡部和外交部,但由于對外聯絡部部長王稼祥是中央國際活動指導委員會的實際負責人,該機構最初實際上只是作為對外聯絡部的一部分而存在,但這不可避免地帶來一系列混亂??紤]到對外事務均屬黨務性質,黨內遂出現一個比較明確的分工:黨際外交歸屬中共中央對外聯絡部,由王稼祥負責,這是當時中國對外關系中最為核心的部分;政府外交主要歸外交部,一度由張聞天主持;黨際和政府外交之外的全部對外交往(民間外交)由廖承志負責。而中央國際活動指導委員會在將大量具體工作移交到更早成立的中國人民保衛(wèi)世界和平委員會之后,職責重點轉移到聯絡和協調上述三方面工作上來。

        負責對外交往的機構在此后經歷了幾次重大調整。1958年,中央和地方的國際活動指導委員會分別被并入國務院和地方的外辦系統(tǒng),這項改革的最初意圖是增加外事機構的“政府性質”,使之更具開放性,但實質上出現了以上移和集中為導向的權力調整。1970年,在經歷了幾年的混亂之后,外事部門開始施行歸口管理,以便恢復基本的對外工作職能。1980年,中共中央在明確書記處分工后,考慮到政府外交將成為對外交往的主流,決定設立以外交部為中心的外交決策體制,確定了改革開放時期中國對外交往體制的基本形態(tài)。

        在上述一系列機構調整過程中,從中央到地方的各個部門都經歷了不小的變化。作為最核心的外事部門,中共中央對外聯絡部建立之初的主要職能有協助外國共產黨制定綱領和政策、培訓外國共產黨干部、援助越南和朝鮮以及調查研究工作。中共八大后,對外聯絡部的主要職能轉變?yōu)樨撠熤刑K兩黨的雙邊談判、處理中國與各國黨之間的關系、參與反修、支持亞非拉民族解放運動以及調查研究。[注]中共中央對外聯絡部辦公廳:《中共中央對外聯絡部簡史》,2008年,第8—12、29—44頁。冷戰(zhàn)結束后,對外聯絡部的職能主要集中在民間性質的黨際外交和調查研究工作。由此看出,不同時期的國際形勢、國家外交工作重點、對外政策目標的變化,都會對中共中央對外聯絡部的職能產生很大影響。作為一種對外界環(huán)境變化的應激性調整,外事部門職能的動態(tài)演變很大程度上是國際形勢倒逼的結果。相關研究者需要特別注意這些機構動態(tài)職能的變化,以便在特定的歷史研究中準確抓住決策的行為主體。

        外交決策體制研究的另一個核心問題是決策信息的傳遞。前述寬口徑之下的外事機構組成了一個龐大而復雜的外事體系,其所承載和傳遞的信息也極為復雜,需要引起研究者的重視。中國外交體制內的信息傳遞基本上呈現垂直領導為主、橫向協作為輔的格局。例如,作為重要的信息收集和政策執(zhí)行機構,中國駐外使館扮演了末梢神經的角色。駐外使館在信息搜集和政策執(zhí)行上所對接的信息上行通道有外交部、中共中央調查部、中共中央對外聯絡部和軍方等部門,各個信息渠道通過密碼通訊區(qū)隔且相互獨立。為了協調部際行動,使館通過定期的黨委小組會議確定信息共享的原則和界限,最后通常將共享的信息以抄送形式發(fā)往相關部門。但需要注意的是,這種跨部門橫向信息傳遞的時效和價值都會相對較弱。而垂直信息傳遞渠道的設置又往往具備冗余特性,即針對某一問題的調查往往會由多個部門進行,事實上會導致部門之間的相互競爭。

        對信息傳遞機制的實證研究可以為研究者理解中國外交決策體制的運作機理提供新的觀察視角。毛澤東時代的中國外交具有強烈的意識形態(tài)特征,學界已就此提供了多種解釋。如果從信息傳遞的角度來說,中國外交強調意識形態(tài)與領導人關于外界的知識缺乏有一定關聯。通常情況下,決策者關于外界知識的積累可以通過閱讀、個人游歷、制度化教育乃至口頭傳承等途徑獲得,但對于從相對封閉的延安走向世界舞臺的中國各級外交決策者而言,對外部世界的了解本來就十分有限。最初在面對外交議題時,他們關于特定外交對象知識的掌握大部分依賴于相關信息渠道。但在高度集中的決策體制中,服務外交決策的信息渠道具有很強烈的依附特性,極易出現信息共振甚至信息真空現象,從而強化最高領導人理解和觀察世界的某種固有傾向,最后有可能形成決策者和信息渠道之間不斷強化錯誤信息的共振現象,進而導致信息的阻塞和失真,直至外交政策和理念出現偏差。

        在機構和信息之外,人事這一因素也成為研究者了解中國外交決策體制的一個視角。人事因素嚴格意義上屬于對外關系史研究之內向性特征的范疇,本質上反映的是政治權力內部的分配與調適。人事變動會在事實上形成不同的決策圈,從而影響對外決策的權力格局,當然也會對機構設置和信息傳遞形成直接影響。以中共中央對外聯絡部為例,部長的地位對該部的決策地位之影響不可小視。王稼祥擔任部長期間,對外聯絡部在中央對外決策中的地位達到頂峰,主要原因在于黨際外交在中國對外關系中處于極為核心的位次。盡管如此,從人事角度來看,下列因素亦不容忽視:作為對外聯絡部部長的王稼祥在中共革命中享有特殊地位,他本人同時是中央書記處書記并兼任中央國際活動指導委員會主任(1958年之前),經常列席中央政治局常委擴大會議和中央政治局擴大會議并參與討論國際問題。此外,副部長劉寧一、伍修權也時常參加上述會議。而根據現有材料,相比外交部,中共中央對外聯絡部的政策建議更受到毛澤東的重視。

        筆者曾嘗試通過分析作為中國外交決策信息渠道之一的“公開資料研究”來揭示中國對外決策體制的運作機制,其難度已頗讓自己感慨這是一項需要近乎完美的研究條件才能實現全部目標的學術探索[注]蔣華杰:《信息渠道與外交決策:冷戰(zhàn)時期新中國對外決策體制中的“公開資料研究”》,《邊疆與周邊問題研究》2018年第1期。。在目前的客觀條件下,研究者很難就外交決策體制的運作情況作出完整和準確的解答,自然難以徹底回答“誰在做外交”這個重大問題。盡管如此,基于上述討論,并考慮到目前外交史研究的水平以及研究者所能掌握的資源,筆者認為可以采取人物、機構、外交檔案和外交案例等具體研究路徑,對當代中國外交決策體制進行研討。

        人物研究需要盡量避免將焦點集中于某個決策人物的單一化作法,而是以此為基礎,建立網絡化的人物研究格局,進一步發(fā)現和討論外交決策體制的運作機理。具體而言,研究者不但需要研究毛澤東、周恩來、鄧小平等主導對外事務的最高領導人,同時要關注部長、大使級別的中層人物。研究者還需要在思考過程中遵循內外結合的分析思路,將這些人物在外交決策中的地位和角色的變化與黨內權力關系的變動結合起來。就史料而言,批判性口述史的方法就十分關鍵。除了80年代中共對外關系史料小組所進行的相對比較系統(tǒng)的口述采訪工作外,學界目前尚未進行任何系統(tǒng)性的口述研究工作。盡管如此,通過各種形式出版的個人口述資料,還是可以為人物研究提供一定的材料基礎,如何方曾在自印出版的回憶錄中回顧了五六十年代負責外交事務的主要負責人的情況[注]主要有毛澤東、周恩來、張聞天、王稼祥、李克農、陳毅、楊尚昆、曾涌泉、伍修權、廖承志等。,研究者可以從中了解到之前不為人所知的這些負責人之間復雜的工作關系、詳細的個人性格等信息。

        在當代中國的對外關系史研究中,圍繞外事機構自身歷史開展的學術研究十分匱乏。機構研究包含了十分豐富的內容,盡管在一定程度上與人物研究存在著諸多重合之處,但機構研究有自身的特殊性,切入點可以集中在機構的建立和某些調整時期。相比人物研究,機構研究可依賴的史料要相對多元和易見。除了相關檔案和口述資料外,“文化大革命”時期的批判材料、內部發(fā)行的機構歷史資料和人物傳記等,都是研究特定機構在整個外交決策體制中的角色和作用的重要史料。

        需要特別解釋的是外交檔案研究,這里的檔案研究特指以外交檔案為文本對象追尋決策信息的傳遞網絡。檔案是外交決策中信息傳遞最主要的載體之一,不僅包含了決策情報的分析與上傳、議題討論與研判、政策抉擇與實施反饋等內容,而且包含了決策信息的傳遞方向和途徑。就目前所能接觸的外交部檔案而言,通過對同一份檔案的不同版本以及下發(fā)和傳閱范圍及其變動的考察,就可以發(fā)現信息傳遞的路徑和網絡。通過對一定數量的外交檔案所承載的信息內容、時間、密級、傳遞形式進行數據統(tǒng)計,研究者可以勾勒出比較完整的信息傳遞網絡。

        案例研究意指對包括危機應對和處理在內的重大外交決策事件進行史實建構,分析各層級的決策者、各類職能機構、信息傳遞機制等因素在“情報—設計—抉擇—實施”這一完整的決策過程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用。案例研究在更為具體、完整地展現對外決策過程的基礎上,既為有關對外決策體制的思考提供具體的事實參考,也可以檢驗相應的決策理論和決策研究方法的有效性,甚至能夠提供特定狀態(tài)之下的“例外”證據。筆者以為,通過以解讀當代中國對外決策體制為目標的案例研究,進而揭示中國對外決策體制的復雜性和特殊性,可以挑戰(zhàn)國際關系學界和外交學界現有的相關決策理論,甚至可以建立起一套基于扎實歷史研究基礎的當代中國對外決策理論。由于該研究路徑更加依賴檔案等原始材料并且要求極為準確和細致的研究信息,這對于處于當前條件之下的研究者而言,其難度可想而知。但就長期的研究規(guī)劃而言,案例研究仍然是一個值得關注和探索的重要路徑。

        筆者認為上述幾個方面在方法和理念上存在一些共性,其中最為重要的是,研究者需要注意遵循將內政研究與對外關系研究相結合的基本理念。外交領域的人事關系往往是黨內人事關系的映射,對外決策機構則通常是內部權力結構的延伸。因此,無論是決策者之間的關系還是特定的決策機構和決策程序,很大程度上都受到國內政治、經濟和社會演變進程的影響。對于從事對外關系史研究的研究者而言,積累黨史和國史領域的相關研究成果和研究信息便顯得尤為重要。此外,筆者認為,研究者還需要花更多精力重視回憶錄、報紙等非檔案性質的易見史料和口述史料,這是進一步拓展外交決策體制研究的關鍵方法。

        就現狀而言,圍繞對外決策體制的研究依舊是整個當代中國對外關系史研究中的薄弱環(huán)節(jié),筆者在這里提供的僅僅是一些初步的個人見解、研究線索以及研究路徑和方法。未來實現這一研究環(huán)節(jié)的突破,徹底解答“誰在做外交”這一疑惑,除了有待客觀研究條件的進一步改善外,更需要從事當代中國對外關系史研究的學者在研究實踐和理論方法上開展系統(tǒng)、艱苦和細致的探索。

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