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        論公安民警執(zhí)法中的法治思維

        2019-01-26 20:56:21
        關(guān)鍵詞:公安民警權(quán)力法治

        陳 鈺

        (中國人民公安大學(xué),北京 100038)

        一、引言

        黨的十九大把堅(jiān)持全面依法治國作為新時(shí)代發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略,明確提出全面依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家,開啟了全面依法治國的新時(shí)代。2016年,《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》對公安執(zhí)法工作做出明確部署。2017年,習(xí)近平總書記對全國公安機(jī)關(guān)及廣大公安民警提出對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明的“四句話、十六字”總要求,其中執(zhí)法公正成為公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的最終歸宿。公安民警在執(zhí)法中的法治思維不僅關(guān)乎公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè),也影響著社會(huì)主義法治國家的發(fā)展。因此,提升公安民警的法治思維水平,是著力培養(yǎng)新時(shí)代高素質(zhì)公安人才和法治人才的應(yīng)有之義,更是營造濃厚法治氛圍,實(shí)現(xiàn)全面依法治國的必然要求。

        二、法治思維的概念界定

        (一)法治思維

        當(dāng)前學(xué)界對于法治思維的概念存在多種表述。有學(xué)者認(rèn)為:“法治思維是指按照法律的邏輯及其體現(xiàn)的正義標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行思考、分析、解決問題的思維模式?!盵1]也有學(xué)者認(rèn)為:“法治思維是運(yùn)用法治理念和視角觀察思考社會(huì)現(xiàn)象以及在實(shí)踐中所形成的思想方式。”[2]盡管表述方式不同,但關(guān)于法治思維概念的核心要義卻是一致的。本文認(rèn)為,法治思維是指行為人依據(jù)法律進(jìn)行合法與非法的判斷或推理的思維,突出強(qiáng)調(diào)法律的核心地位。其基本內(nèi)涵包括以下三方面:

        第一,法治思維是一種規(guī)則思維。習(xí)近平指出:“法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?!盵3]法治是規(guī)則之治,規(guī)則思維是以法規(guī)則為依據(jù),進(jìn)行分析和解決問題的思維方式。對于裁判者、執(zhí)法者來說,規(guī)則思維為其劃定了權(quán)力行使的邊界,強(qiáng)調(diào)其運(yùn)用法律規(guī)則及法治精神定分止?fàn)帯⒒馍鐣?huì)矛盾、解決社會(huì)糾紛。對于社會(huì)民眾來說,規(guī)則思維強(qiáng)調(diào)其遵守法律、信奉法律,善于通過法律途徑來維護(hù)自身權(quán)利。因此,學(xué)習(xí)并掌握法律規(guī)則,自覺依規(guī)則行事,是法治思維重要的外化表現(xiàn)。

        第二,法治思維是一種推理性思維。法律自身具有一定的局限性。一方面,法律具有滯后性。這是由于其調(diào)整的社會(huì)關(guān)系始終處在動(dòng)態(tài)發(fā)展之中,而法律自身卻是相對靜態(tài)的規(guī)則,因此法律的修改制定始終滯后于社會(huì)關(guān)系發(fā)展。法律工作者需要具備解釋法律、推理適用法律的能力,以在維護(hù)法律相對穩(wěn)定性的前提下,使之適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化。另一方面,由于法律是對整個(gè)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,因而其規(guī)則為滿足普遍適用性而降低了相對明確性。因此,法律解釋必不可少,而法律推理思維正是法律解釋學(xué)中重要的方法論。

        第三,法治思維是一種實(shí)踐性思維。即“自覺地將人類實(shí)踐活動(dòng)本身的各種要素及其與實(shí)踐活動(dòng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系作為思維的邏輯理路加以遵循的哲學(xué)思維方式”[4]。法治思維的實(shí)踐性在于其以解決實(shí)踐中的具體問題為最終目標(biāo)。同時(shí),對于現(xiàn)實(shí)問題的思考所形成的法治原則、法治精神又構(gòu)成了法治思維的理論基礎(chǔ)。在馬克思主義哲學(xué)中,實(shí)踐決定認(rèn)識(shí)思維,現(xiàn)實(shí)世界具有先在性,任何理論都需要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn),法治思維正是連接法治理論與法治實(shí)踐的橋梁。法律工作者將靜態(tài)的法治理論運(yùn)用于日常工作中,用以解決現(xiàn)實(shí)問題,運(yùn)用法治思維和法治方式管理國家和社會(huì),也是社會(huì)主義法治國家的應(yīng)有之義。

        (二)相關(guān)概念辨析

        1.道德思維

        “道德思維是人們基于對人與自然、人與人及人與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)進(jìn)而形成的思維習(xí)慣,從知到情、意而行的修養(yǎng)過程中,按照符合社會(huì)要求的道德進(jìn)行思考和評(píng)判?!盵5]其核心是關(guān)于是非、善惡的判斷,而非合法性判斷。由于道德常常受到個(gè)體差異的影響,因而很難形成普遍適用的規(guī)范體系。如法官在裁判過程中,若以道德思維為指引,就很有可能出現(xiàn)“同案不同判”現(xiàn)象,導(dǎo)致司法不公。此外,道德是一種軟約束,這使得不具有強(qiáng)制力的道德思維無法成為治國理政的主流思維方式,而僅僅可以作為法治思維的補(bǔ)充。

        2.政治思維

        政治思維是以政治原則、政治利益、政治穩(wěn)定為主要判斷依據(jù)的思維方式。盡管政治思維是國家領(lǐng)導(dǎo)干部必備的思維方式之一,但不能凡事都用政治思維來考量。否則,容易使社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政治問題,進(jìn)而脫離法律程序,引發(fā)更大社會(huì)矛盾。

        (三)公安民警法治思維

        1.合法行政思維

        我國公安機(jī)關(guān)作為政府的職能部門,肩負(fù)著社會(huì)管理職能。公安民警始終處于執(zhí)法的第一線,應(yīng)該嚴(yán)格遵守依法行政的相關(guān)要求。合法性原則是權(quán)力行使的首要原則,主要包括行政主體合法以及行政行為合法兩方面。行政主體合法,要求公安民警執(zhí)法必須有法律授權(quán)的資格;與此同時(shí),具備行政主體資格的公安民警在執(zhí)法過程中還要嚴(yán)守法律的界限。一方面,對于法律規(guī)定的義務(wù),公安民警要積極作為,依法履行職責(zé),更好地維護(hù)社會(huì)治安。另一方面,對于法律未規(guī)定或禁止性規(guī)定,公安民警要秉持“法無授權(quán)不可為”的法治理念,避免因權(quán)力擴(kuò)張及過度執(zhí)法造成對公民合法權(quán)利的侵害。

        2.合理行政思維

        合理行政思維要求公安民警在執(zhí)法過程中除了要嚴(yán)格遵循法律規(guī)定外,還要從情感、道德等非法律角度考慮行政行為的合理性,其本質(zhì)是公安民警行政裁量權(quán)運(yùn)用的適當(dāng)性問題。首先,公安民警執(zhí)法要遵循比例原則。這一原則的核心在于“目的—手段”的平衡性,即公安民警在行使執(zhí)法裁量權(quán)時(shí),除必要措施外,要選擇對相對人損害最小的行政手段。其次,公安民警執(zhí)法要始終貫徹公平公正原則,即堅(jiān)持同等情況同等對待,不同情況差別對待。最后,行使行政裁量權(quán)時(shí)要考慮相關(guān)因素,合理作出裁量。

        3.權(quán)力制約思維

        法治的核心即限制公權(quán)力,保障私權(quán)利。權(quán)力制約思維旨在樹立權(quán)力有限性的觀念,糾正部分公安民警長期存在的權(quán)力無邊界、可任意行使的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí),明確有限權(quán)力也要受嚴(yán)格制約的意識(shí)?,F(xiàn)代社會(huì)中,公安民警執(zhí)法要以權(quán)利本位為指引,破除權(quán)力本位的禁錮,抵制傳統(tǒng)思維中人治和專制的不良影響,宣揚(yáng)現(xiàn)代法治文明中自由、平等、民主的價(jià)值理念,實(shí)現(xiàn)公安民警執(zhí)法權(quán)在規(guī)范的軌道上運(yùn)行。最后,權(quán)力制約思維還強(qiáng)調(diào)權(quán)力監(jiān)督觀念。保證權(quán)力正確行使,必須形成科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制,這是使權(quán)力始終沿著正確方向行使的最有力保證。正如習(xí)近平所言,“要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)利。如果法治的堤壩被沖破了,權(quán)力的濫用就會(huì)像洪水一樣成災(zāi)”[6]。

        4.正當(dāng)程序思維

        正當(dāng)程序思維在公安民警法治思維體系中屬于技術(shù)性思維,是為實(shí)現(xiàn)公安民警執(zhí)法規(guī)范化的具體程序規(guī)則。相對于實(shí)體正義而言,程序正義是一種實(shí)現(xiàn)路徑,具有工具價(jià)值。任何實(shí)體法律的實(shí)施都離不開程序規(guī)范?!俺绦驈?qiáng)調(diào)價(jià)值中立、客觀性,注重形式上的對等,這就為不同價(jià)值觀的和平共處和共同發(fā)展提供了回旋空間和前提條件?!盵7]因此,公安民警公正執(zhí)法應(yīng)該從具有可操作性的程序設(shè)計(jì)入手,通過對“怎樣執(zhí)法”的程序共識(shí)來實(shí)現(xiàn)對“共同承認(rèn)這樣執(zhí)法”的實(shí)體共識(shí),并使這種執(zhí)法結(jié)果的共識(shí)具有強(qiáng)制執(zhí)行的力量,不容許混淆黑白的妥協(xié),不容許以暗盤交易取代普遍合意。

        三、部分公安民警法治思維缺失的原因

        法治公安建設(shè)要求公安民警具備較高的執(zhí)法水平,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。然而,當(dāng)前公安機(jī)關(guān)要想實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)還面臨眾多問題。根深蒂固的傳統(tǒng)思想觀念、公安院校及公安實(shí)戰(zhàn)部門法治教育的欠缺以及相關(guān)體制機(jī)制的不健全,都加劇了部分公安民警法治思維的缺失。同時(shí),公安民警的法治思維欠缺又會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)違法行政行為,侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)事件屢禁不止,不僅降低了公安民警執(zhí)法公信力,還影響了警民關(guān)系。

        (一)傳統(tǒng)文化的影響

        法治是理性的體現(xiàn)。而在我國傳統(tǒng)文化中,更為注重通過道德和禮教來約束人們行為,而非明確的法律規(guī)則,因而格外強(qiáng)調(diào)君主家長式的個(gè)人權(quán)威。盡管長期以來的禮教對于國家、社會(huì)管理發(fā)揮了巨大作用,但也造成國人在一定程度上以對個(gè)人權(quán)威的崇拜代替對法律規(guī)則的信奉,最終導(dǎo)致人治思想根深蒂固。雖然現(xiàn)代社會(huì)早已由人治轉(zhuǎn)向法治,但傳統(tǒng)文化對于人潛移默化的影響仍不可忽視。少數(shù)公安民警執(zhí)法時(shí),過于追求執(zhí)法結(jié)果而較少關(guān)注程序的規(guī)范性和過程的合法性,任意行使自由裁量權(quán),更有甚者濫用職權(quán)、參與權(quán)錢交易,唯權(quán)、唯上、不唯法。

        (二)法治教育的欠缺

        深刻理解法治內(nèi)涵、領(lǐng)悟法治精神是形成法治思維的前提。然而,長期以來的公安法治教育存在著忽視對法治理念、法學(xué)原理傳授的弊病。當(dāng)前公安民警的法治教育,大多側(cè)重于學(xué)習(xí)執(zhí)法的具體規(guī)則,刑法、刑事訴訟法、行政法等法律成為公安院校學(xué)生和在職民警學(xué)習(xí)的重點(diǎn),而法理學(xué)、民商法等看似與公安民警職業(yè)相關(guān)性較低的法律鮮有涉及。這就導(dǎo)致一些公安民警不了解法律背后的原理,因而很難形成系統(tǒng)的法治思維。

        (三)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的失控

        為有效防治腐敗,國家采取了一系列措施完善監(jiān)督機(jī)制,“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。盡管公安民警執(zhí)法的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制比較健全,但部分公安民警腐敗問題卻始終難以有效遏制?!熬科湓蛟谟诒M管有嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制,但由于執(zhí)行不到位、追責(zé)不到位致使監(jiān)督失控,因權(quán)力濫用而引發(fā)的冤假錯(cuò)案屢屢再現(xiàn)。”[8]例如,震驚全國的呼格吉勒圖案、趙作海案、聶樹斌案等,無不反映出法律對公安民警權(quán)力濫用有效防范的缺失。

        四、公安民警法治思維提升路徑

        法治思維的形成需要一個(gè)長期、反復(fù)的過程,并非一日之功。在法治公安建設(shè)的大背景下,要從宏觀層面對公安民警法治思維的培育路徑進(jìn)行體系設(shè)計(jì),從理論到實(shí)踐,從內(nèi)化于心到外化于行,最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化。為此,本文從法治認(rèn)知、法治信仰及法治實(shí)踐三個(gè)層面探討公安民警法治思維提升路徑。

        (一)學(xué)習(xí)法律知識(shí),提升法律素養(yǎng)

        法律知識(shí)是法治思維的基礎(chǔ),也是公安民警執(zhí)法中必備的知識(shí)能力。一個(gè)缺乏法律知識(shí)的公安民警是不可能具備法治思維的。因此,提升公安民警法治思維的首要舉措當(dāng)屬對法律專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)。公安民警處在執(zhí)法第一線,每天需要處理大量的刑事、行政案件,其對于相關(guān)法律法規(guī)的適用和裁量權(quán)的把握成為公安民警執(zhí)法水平的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),還要加強(qiáng)對法理、民商等法律的學(xué)習(xí)。民法作為最重要的私法,其中所蘊(yùn)含的公平、誠信、權(quán)利保護(hù)、契約自由等精神都是法治社會(huì)不可缺少的價(jià)值追求。公安民警通過對私法的學(xué)習(xí),有利于形成權(quán)利至上觀念,在執(zhí)法中更注重對公民權(quán)利的保護(hù)。

        (二)理解法律原理,樹立法治信仰

        具體的法律規(guī)范是表象,要想提升法治思維,還離不開對法律背后原理的理解與體悟。法理是抽象概念的集合,只有真正理解了法理,才會(huì)對具象的法律規(guī)范予以認(rèn)同,進(jìn)而增進(jìn)公安民警的法治信仰。伯爾曼曾言:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)?!狈ㄖ嗡季S能否養(yǎng)成,其中一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是法治是否成為公安民警的共識(shí),是否成為公安民警的信念和準(zhǔn)則?!爸袊怨乓詠韽牟蝗狈π叛龇?、執(zhí)法如山的人,如人們傳頌包拯、海瑞的故事,都源于他們對法律、正義的信仰與堅(jiān)守。信仰法律就是信仰正義?!盵9]正如羅馬的法諺所云:“為實(shí)現(xiàn)正義,哪怕天崩地裂?!惫裁窬趯Ψɡ砣跁?huì)貫通后,自然會(huì)形成對法治的信仰,進(jìn)而通過法治思維予以體現(xiàn)。具體到執(zhí)法中,便是對程序正義、實(shí)體正義的追求與堅(jiān)守。公安機(jī)關(guān)信仰法律,依照法治思維辦事,會(huì)大大增加公信力,同時(shí)可以為普通民眾做表率,最終形成全民守法、尊法、信法的良好局面,推動(dòng)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)。

        (三)靈活運(yùn)用法律,公正文明執(zhí)法

        紙上得來終覺淺,絕知此事要躬行。公安民警僅僅學(xué)習(xí)書本上的法律知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,法治的歸宿在于實(shí)踐。只有將已經(jīng)掌握的法律知識(shí)充分運(yùn)用到執(zhí)法實(shí)踐中,才是法治思維培育的最終目的。經(jīng)過前兩個(gè)階段,即法律專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)以及法治精神的內(nèi)化,公安民警的法治思維在理論層面已基本形成,接下來就需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn),其具體體現(xiàn)為公安民警能否嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。一方面,在執(zhí)法理念上,公安民警要始終牢記自身負(fù)有保護(hù)公民人身安全、財(cái)產(chǎn)安全的法定職責(zé)。當(dāng)公民面臨危難時(shí),公安民警能夠在第一時(shí)間予以救助。這是其積極作為的表現(xiàn),要防止不作為行為的發(fā)生。另一方面,公安民警執(zhí)法還要避免過度作為,即防止權(quán)力的擴(kuò)張與濫用。這一點(diǎn)與公安民警法治思維中比例原則的內(nèi)涵有相似性。因此,公安民警在進(jìn)行行政處罰或采取強(qiáng)制措施時(shí),要嚴(yán)格依照法定程序,不得侵害公民的合法權(quán)利。

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