姜明安（北京大學(xué)法學(xué)院教授）

黨的十九大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命。當(dāng)下，中國(guó)改革開(kāi)放已走過(guò)了四十個(gè)年頭，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代。在新時(shí)代，我們要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的宏偉目標(biāo)，要圓中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。為此，我們必須全面改進(jìn)國(guó)家治理體系，切實(shí)提高國(guó)家治理能力，而要改進(jìn)國(guó)家治理體系和提高國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是全面推進(jìn)依法治國(guó)。

全面推進(jìn)依法治國(guó)之所以是新時(shí)代治國(guó)理政的關(guān)鍵和重中之重，是因?yàn)樾聲r(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要適應(yīng)這一社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的需要，國(guó)家管理、社會(huì)治理就必須規(guī)范化、制度化、法治化。權(quán)力不能任性、恣意，政策不能反復(fù)無(wú)常。經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)必須堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和科學(xué)發(fā)展。即不能在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)忽略生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不能在推進(jìn)沿海和東部地區(qū)發(fā)展時(shí)忽略大西北和東北的振興，不能在保護(hù)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益時(shí)忽略了對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的維護(hù)。要平衡和協(xié)調(diào)所有這些關(guān)系和利益，化解各種社會(huì)矛盾，只能依靠法治，舍法治而無(wú)他途。

全面推進(jìn)依法治國(guó)之所以是新時(shí)代治國(guó)理政的關(guān)鍵和重中之重，是因?yàn)樾聲r(shí)代國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)較過(guò)去更加宏偉，更加依賴法治的推進(jìn)和保障。2018年第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的新憲法將原憲法確定的“三大文明”（物質(zhì)文明、政治文明和精神文明）協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義國(guó)家的目標(biāo)修改為“五大文明”（物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明）協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，并相應(yīng)地將實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)的途徑之一從“健全社會(huì)主義法制”修改為“健全社會(huì)主義法治”?！拔宕笪拿鳌钡拿恳淮笪拿?，均與法治息息相關(guān)。要實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明，必須推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能是法治經(jīng)濟(jì)；要實(shí)現(xiàn)政治文明，必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，而制度的籠子只能由法治鑄筑；要實(shí)現(xiàn)精神文明，必須讓全體國(guó)民信仰法律、信仰法治，而國(guó)民信仰的法律和法治必須是融入了社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律和法治；要實(shí)現(xiàn)社會(huì)文明，必須培育社會(huì)組織和推進(jìn)社會(huì)自治，使社會(huì)生活和社會(huì)交往規(guī)范有序，而規(guī)范有序的社會(huì)必須和必然是法治社會(huì)；要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，必須控制人對(duì)自然的過(guò)度開(kāi)發(fā)和過(guò)度索取，必須在開(kāi)發(fā)金山銀山的同時(shí)保護(hù)好綠水青山，甚至在必要時(shí)以綠水青山部分地取代金山銀山，而要做到這點(diǎn)，必須有生態(tài)、環(huán)境、資源的法治?？梢?jiàn)，“五大文明”每一大文明的實(shí)現(xiàn)，都必須依靠法治，舍法治而無(wú)他途。

全面推進(jìn)依法治國(guó)之所以是新時(shí)代治國(guó)理政的關(guān)鍵和重中之重，是因?yàn)樾聲r(shí)代國(guó)際關(guān)系愈益復(fù)雜，全球化與反全球化、多邊主義與單邊主義、追求和平安寧與迷戀恐怖殺戮、追求人類命運(yùn)共同體與迷戀霸權(quán)，各種思潮、各種勢(shì)力相互爭(zhēng)斗、相互角逐，在這種國(guó)際局勢(shì)下，中國(guó)要應(yīng)對(duì)內(nèi)外各種挑戰(zhàn)，有理、有利、有節(jié)地處理各種外部爭(zhēng)議、內(nèi)部糾紛，化解危機(jī)，消除隱患，保持社會(huì)穩(wěn)定，只能依靠法律、法治，舍法治而無(wú)他途。

全面推進(jìn)依法治國(guó)之所以是新時(shí)代治國(guó)理政的關(guān)鍵和重中之重，還因?yàn)樵谛聲r(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等高科技迅猛發(fā)展，人類進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代、信息化時(shí)代。在這樣的時(shí)代治國(guó)理政，如果不依靠規(guī)則、不依靠法律、不厲行法治，整個(gè)社會(huì)就會(huì)失序，高科技的迅猛發(fā)展可能會(huì)不再給人們?cè)旄?，而可能給人們帶來(lái)禍患，甚至帶來(lái)萬(wàn)劫不復(fù)的災(zāi)難。全球化、信息化均是雙刃劍，如何趨利避害，關(guān)鍵在法治，舍法治而無(wú)他途。

在新時(shí)代，全面推進(jìn)依法治國(guó)是治國(guó)理政的關(guān)鍵和重中之重。這里“治國(guó)”的“國(guó)”是廣義的國(guó)。既包括國(guó)家，又包括社會(huì)，國(guó)家自然還包括政府。所以，習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，依法治國(guó)要“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。而且，在我國(guó)，執(zhí)政黨在國(guó)家中具有特殊重要的領(lǐng)導(dǎo)地位，它雖然不是國(guó)家、政府和社會(huì)，但它領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、政府和社會(huì)。且執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家、政府和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也需要依法進(jìn)行。所以，習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，法治不僅要求依法治國(guó)、依法行政，而且要求依法執(zhí)政，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。由此看來(lái)，全面推進(jìn)依法治國(guó)包括四個(gè)層面的法治建設(shè)：執(zhí)政黨依法執(zhí)政建設(shè)和法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)。

依法執(zhí)政。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的四個(gè)層面建設(shè)中，首先是執(zhí)政黨依法執(zhí)政建設(shè)。在我國(guó)，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政在全面推進(jìn)依法治國(guó)宏偉工程中具有決定性的地位和作用。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)著黨和國(guó)家重大決策，確定國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、方向的歷史使命，黨要對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境建設(shè)實(shí)行全方位的領(lǐng)導(dǎo)，而且黨直接行使最核心的國(guó)家公權(quán)力，如黨管國(guó)家基本政策的制定、黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識(shí)形態(tài)等。因此，在我國(guó)，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，首先要推進(jìn)黨依法執(zhí)政。憲法第五條明確規(guī)定，“各政黨”（這里的“各政黨”當(dāng)然包括中國(guó)共產(chǎn)黨，而且首先是指中國(guó)共產(chǎn)黨）“都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。中國(guó)共產(chǎn)黨章程總綱規(guī)定，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，“堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”。為了保證依法執(zhí)政，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅推進(jìn)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定各種規(guī)范執(zhí)政黨機(jī)關(guān)、組織行使公權(quán)力行為的相應(yīng)法律，如《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》等，而且執(zhí)政黨自己制定了大量規(guī)范自己組織、活動(dòng)、行為的黨內(nèi)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等。為了保證黨中央及其部門和省級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性和合法性，黨的十八大以后，中央辦公廳和黨的中央部門（如中紀(jì)委、中組部、中宣部等）和省級(jí)黨委還組建了專門的法制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)的起草、修訂和監(jiān)督實(shí)施。對(duì)于違法執(zhí)政，違反憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)行使公權(quán)力的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，則由黨的專門紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和追究紀(jì)律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，則移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。從總體上考察，黨的十八大以后，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)初步形成了推進(jìn)和保障依法執(zhí)政的整體機(jī)制。盡管這個(gè)機(jī)制目前還有缺陷，還需要進(jìn)一步完善，但它對(duì)于全面推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)的總進(jìn)程發(fā)揮了重大的和不可替代的作用。

法治國(guó)家。作為全面推進(jìn)依法治國(guó)一個(gè)層面的法治國(guó)家建設(shè)是相對(duì)于法治社會(huì)建設(shè)而言的。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)包括人民代表機(jī)關(guān)、各級(jí)人民政府、各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、各級(jí)人民法院、各級(jí)人民檢察院。由于各級(jí)人民政府在國(guó)家機(jī)關(guān)中體量最大，公職人員人數(shù)量最多，且其行使的國(guó)家行政權(quán)與公民、法人和其他組織有最廣泛、最經(jīng)常、最直接的聯(lián)系，故在全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏偉工程中，將政府作為一個(gè)獨(dú)立的層面設(shè)計(jì)，即將法治政府建設(shè)與法治國(guó)家建設(shè)并列，依法行政與依法治國(guó)并列。因此，我們這里探討的作為全面推進(jìn)依法治國(guó)一個(gè)層面的法治國(guó)家建設(shè)，其“國(guó)家”是狹義的，既不包括依法執(zhí)政的執(zhí)政黨，也不包括工、青、婦等社會(huì)團(tuán)體和律協(xié)、注協(xié)、醫(yī)協(xié)等行業(yè)組織，亦不包括行使國(guó)家行政權(quán)的各級(jí)人民政府（政府當(dāng)然是國(guó)家的組成部分，這里將之單列只是基于全面推進(jìn)依法治國(guó)工程設(shè)計(jì)的需要）。這樣，作為全面推進(jìn)依法治國(guó)一個(gè)層面的法治國(guó)家建設(shè)，主要包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)以及具有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)依法立法、民主立法、科學(xué)立法；各級(jí)人民代表機(jī)關(guān)依法行使對(duì)一府一委兩院的監(jiān)督權(quán)；各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)全體公職人員依法、獨(dú)立、公正行使監(jiān)察權(quán)；各級(jí)人民法院和各級(jí)人民檢察院依法、獨(dú)立、公正行使司法權(quán)。法治國(guó)家對(duì)立法的要求不僅是保障治國(guó)理政每一領(lǐng)域都“有法可依”，而且要求有“良法”“善法”可依。為此，立法必須保證公眾參與、專家參與，保證立法符合民意和客觀規(guī)律。法治國(guó)家對(duì)監(jiān)察的要求不僅是保障監(jiān)察對(duì)全體公職人員的全覆蓋，而且要求構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制。為此，必須堅(jiān)持法治反腐、制度反腐、標(biāo)本兼治、綜合治理。法治國(guó)家對(duì)司法的要求不僅是保障公民有案必立、有訴必理，而且要求“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。為此，必須深化司法體制、機(jī)制和制度的改革，確保司法公正、權(quán)威、高效。

法治政府。法治政府建設(shè)在全面推進(jìn)依法治國(guó)宏偉工程中具有舉足輕重的作用。因?yàn)槿缜八觯趪?guó)家機(jī)關(guān)中比重最大，人數(shù)最多，且其行使的國(guó)家行政權(quán)與廣大人民群眾具有最廣泛、最經(jīng)常、最直接的聯(lián)系。故法治政府建設(shè)相對(duì)于法治國(guó)家建設(shè)單列。黨的十九大報(bào)告對(duì)法治政府建設(shè)提出了明確的要求：“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”?！皣?yán)格執(zhí)法”，要求執(zhí)法者對(duì)違法行為不心慈手軟，依法該采取行政強(qiáng)制措施的堅(jiān)決采取行政強(qiáng)制措施，依法該科處行政處罰的堅(jiān)決科處行政處罰，行為構(gòu)成犯罪的必須移交司法機(jī)關(guān)處理，不能以罰代刑?！耙?guī)范執(zhí)法”要求執(zhí)法者嚴(yán)格依法定權(quán)限、法定規(guī)則、法定程序執(zhí)法，執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法要嚴(yán)格遵守法定方式和手續(xù)、步驟，如出示證件、表明身份、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述申辯等。 “公正執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法不偏私，平等對(duì)待行政相對(duì)人，不歧視弱者和弱勢(shì)群體。對(duì)違法行為的處理應(yīng)根據(jù)行為事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等做到過(guò)罰相當(dāng)，符合比例原則。“文明執(zhí)法”要求執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中擺事實(shí)，講道理，以理服人，以法服人；執(zhí)法時(shí)講究語(yǔ)言文明，舉止文明，尊重行政相對(duì)人的人格。嚴(yán)禁暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、釣魚(yú)執(zhí)法、養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法等。關(guān)于法治政府建設(shè)，黨的十九大報(bào)告還特別要求“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式”?！稗D(zhuǎn)變政府職能”要求政府理順與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府的職能主要限于“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)”。“深化簡(jiǎn)政放權(quán)”要求政府最大限度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可、審批、核準(zhǔn)的范圍，加大取消和下放束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、影響群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)行政許可事項(xiàng)的力度，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新?！皠?chuàng)新監(jiān)管方式”要求行政監(jiān)管通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)公眾參與、推進(jìn)在監(jiān)管過(guò)程中與行政相對(duì)人的協(xié)商互動(dòng)、與行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。同時(shí)要求在行政管理中充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政監(jiān)管中的作用。讓數(shù)據(jù)多跑路，讓相對(duì)人少跑腿。此外，建設(shè)服務(wù)型政府也是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把人民群眾對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告要求，“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”。

法治社會(huì)。全面推進(jìn)依法治國(guó)必須和必然包括法治社會(huì)建設(shè)?，F(xiàn)代社會(huì)，小政府大社會(huì)是必然發(fā)展趨勢(shì)。新時(shí)代如果不解決社會(huì)的法治化問(wèn)題，整個(gè)國(guó)家治理的善治良政目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。相對(duì)于國(guó)家和政府，在新時(shí)代，社會(huì)在人們生活和交往中的地位和作用日益突出，在我國(guó)，目前除了工、青、婦、律協(xié)、注協(xié)、醫(yī)協(xié)等傳統(tǒng)的社會(huì)組織、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)外，大量的群眾自治組織、社區(qū)組織、非政府非營(yíng)利組織、公益事業(yè)機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)。另外，各種各樣的企事業(yè)組織、宗教團(tuán)體、科學(xué)技術(shù)文化團(tuán)體也屬于廣義的“社會(huì)”范疇。法治如果不進(jìn)入和融入社會(huì)，整個(gè)法治就將是殘缺不全的。沒(méi)有法治社會(huì)，不可能有真正的法治國(guó)家。黨的十九大報(bào)告特別要求加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，提出要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。在社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化“四化”中，法治化既是四化的內(nèi)容之一，也是其他三化的保障，社會(huì)化、智能化、專業(yè)化沒(méi)有法治的規(guī)范和保障，不可能實(shí)際運(yùn)作和產(chǎn)生正能量。關(guān)于法治作用于社會(huì)治理的領(lǐng)域，十九大報(bào)告特別提出了“四大體系”建設(shè)：一是公共安全體系，即要通過(guò)健全法治，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力；二是社會(huì)治安防控體系，即要通過(guò)健全法治，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動(dòng)，保護(hù)公民合法權(quán)益和生活安寧；三是社會(huì)心理服務(wù)體系，即要通過(guò)培植法治理念，提高公民自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心理素質(zhì)；四是社區(qū)治理體系，即要通過(guò)完善法治，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。在法治社會(huì)建設(shè)中，健全和完善軟法具有極為重要的作用。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要注重提高社會(huì)治理法治化水平，“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。這里的“市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范”就是重要的軟法。要推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，既要靠硬法，也要靠軟法，軟法的作用是硬法不可取代的。

在新時(shí)代，如何治國(guó)理政，改善國(guó)家治理體系和提高國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，是擺在我們黨和國(guó)家及全體國(guó)人面前的一個(gè)無(wú)比重大的課題。要解決這個(gè)課題，必須從全面推進(jìn)依法治國(guó) ——加強(qiáng)執(zhí)政黨依法執(zhí)政建設(shè)、法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)著手。全面推進(jìn)依法治國(guó)是新時(shí)代治國(guó)理政的重中之重。