段瑞群

華東政法大學博士后研究人員

導語

2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，將《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》作為完善“黨的領(lǐng)導法規(guī)”體系的重要部分納入黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃。1參見《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）〉》，載《人民日報》2018年2月24日。其實早在2013年11月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》中，就曾提出適時制定“黨委政法委工作條例”。2018年12月27日，習近平總書記主持中共中央政治局會議并審議《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，2參見《中共中央政治局召開會議審議〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉，中共中央總書記習近平主持會議》，載《人民日報》2018年12月28日。2019年1月13日，中共中央正式印發(fā)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡稱《政法工作條例》）。3參見《中共中央印發(fā)〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉》，載《人民日報》2019年1月19日。從研究制定“黨委政法委工作條例”到審議印發(fā)“政法工作條例”，標志著新時代政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，不僅要規(guī)范完善各級黨委政法委職權(quán)職責，而且要推動建構(gòu)以中央為中樞的黨領(lǐng)導政法工作的總體格局和運行體系，提高黨領(lǐng)導政法工作的法治化、制度化水平。4參見《中央政法委負責人就〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉答記者問》，載《人民日報》2019年1月19日?？傮w而言，《政法工作條例》是第一部對黨的政法工作作出全面規(guī)定的黨內(nèi)基本法規(guī)，是新時代政法工作的總依據(jù)，具有“里程碑意義”。5參見郭聲琨：《學習貫徹習近平總書記重要講話精神，不斷開創(chuàng)新時代政法工作新局面》，載《人民日報》2019年2月28日；《最高檢舉行黨組中心組（擴大）學習專題輔導報告會學習貫徹〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉，張軍強調(diào)黨的絕對領(lǐng)導貫穿檢察工作全過程各環(huán)節(jié)，陳一新作專題輔導報告》，載《法制日報》2019年2月23日；《陳一新在學習貫徹〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉視頻會議上強調(diào)，深刻領(lǐng)會〈條例〉精神，迅速掀起學習貫徹熱潮》，載《法制日報》2019年2月28日。

一、“黨法”關(guān)系的有機統(tǒng)一：《政法工作條例》的效力淵源

《政法工作條例》開宗明義：本條例根據(jù)《黨章》和《憲法》以及相關(guān)法律制定。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，憲法是國家的根本大法，《政法工作條例》制定系依據(jù)黨和國家層面具有最高效力的規(guī)范。這是已制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)中第一個同時以《黨章》和《憲法》為效力淵源的黨內(nèi)基本法規(guī)。6截至目前，已出臺的黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)有三種情形：第一，以《黨章》等黨內(nèi)基本法規(guī)為依據(jù)。例如，《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作案例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等。第二，同時以《黨章》、上位黨內(nèi)基本法規(guī)、國家相關(guān)法律為依據(jù)。例如，《社會主義學院工作條例》系根據(jù)《黨章》、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》、《干部教育培訓工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國公務(wù)員法》等國家法律制定；《干部人事檔案工作條例》系根據(jù)《黨章》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國檔案法》等國家法律法規(guī)制定。第三，概述性地根據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制度。例如，《黨政領(lǐng)導干部考核工作條例》系根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律制定；《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》系根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制定。

“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題?！?《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（2014年10月20日），載《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2014年版，第78頁。在2014年1月7日召開的中央政法工作會議上，習近平總書記圍繞黨的政策與國家法律、黨的領(lǐng)導與司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)的“兩大辯證關(guān)系”，即“黨法關(guān)系”作出了精辟闡述。隨后，2014年2月17日和2015年2月2日，習近平總書記分別在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆三中全會和十八屆四中全會精神專題研討班的講話中，圍繞黨和法治的關(guān)系作出了系統(tǒng)論述，將長期困擾理論界、實務(wù)界的所謂“黨大”還是“法大”的爭論明確界定為“偽命題”和“政治陷阱”，同時又深刻總結(jié)新中國成立以來，特別是改革開放以來民主法治建設(shè)的經(jīng)驗教訓，闡述了“權(quán)大”還是“法大”的命題。除了從理論上回答“黨大還是法大”，還要在制度和實踐中下大力解決好依法治權(quán)、依法治官、切實把權(quán)力關(guān)進法律和制度籠子里等重大法治問題，8李林：《習近平全面依法治國思想的理論邏輯與創(chuàng)新發(fā)展》，載《法學研究》2016年第2期。建設(shè)更高水平的“法治中國”。以黨的十八屆四中全會為標志，中央在理性辨識與整合革命、建設(shè)、改革的歷史經(jīng)驗和制度方法基礎(chǔ)上，明確法治建設(shè)的基本思路是依規(guī)治黨、依法治國，黨規(guī)與國法雙軌并舉。也就是說，在執(zhí)政黨強大政治統(tǒng)攝力與高效組織動員力的保障下，國家政權(quán)建設(shè)層面，由國家立法機關(guān)制定規(guī)則來實現(xiàn)國法之治；執(zhí)政黨建設(shè)層面，由政黨行使規(guī)則制定的自治權(quán)，終極目標則是建立憲法控制下的法治體系。9參見葉海波：《法治中國的歷史演進——兼論依規(guī)治黨的歷史方位》，載《法學論壇》2018年第4期。

曾有學者認為，將黨法體系納入法治秩序改變了國家法中心主義的法治觀，確立了法律多元主義的法治觀，主張中國法治在“實踐”層面上應(yīng)堅持政策為主導的后現(xiàn)代法治模式的結(jié)論，即始終堅持執(zhí)政黨的路線、方針和政策在法治秩序建構(gòu)中發(fā)揮主導作用，而國家和法律則始終是執(zhí)行和落實黨的政策的有效工具，10參見強世功：《從行政法治國到政黨法治國——黨法和國法關(guān)系的法理學思考》，載《中國法律評論》2016年第3期。并建構(gòu)符合中國國情的“政黨法治國”。11參見強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》，載《文化縱橫》2015年第4期。相關(guān)論述深刻但有失偏頗，特別是關(guān)于國家政權(quán)和法律是執(zhí)政黨政策“工具”的闡述，不僅誤讀了“黨內(nèi)法規(guī)”功能定位，也是對良法善治的法治愿景的傷害?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動；《中華人民共和國憲法》也規(guī)定，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。從《憲法》和《黨章》作為《政法工作條例》制定依據(jù)的角度理解，其明確表達的含義是政法領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法法律之下，要努力打造黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相輔相成、相互促進、相互保障的格局，以法治思維和法治方式加強和改進黨對政法工作的領(lǐng)導，實現(xiàn)治國理政的現(xiàn)代化。

二、“黨管政法”的具象化：《政法工作條例》適用主體分析

《政法工作條例》的適用主體涵蓋了政法工作各層級、各方面黨組織。具體而言，包括三類四級，即中央和地方黨的委員會，包括中共中央、?。▍^(qū)、市）黨委、地級市黨委、縣（區(qū)）委等；作為黨委職能部門的政法委員會，包括中央政法委、省級黨委政法委、地市級黨委政法委、縣級黨委政法委；中央和地方黨委設(shè)在各級審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)等政法單位中作為領(lǐng)導機構(gòu)的黨組（黨委）。此外，根據(jù)《政法工作條例》要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨組織中還將配備“政法委員”，形成了自中央到地方的黨領(lǐng)導政法工作的完整體系。

（一）中共中央

（二）地方黨委

近年來，地方黨委和政府非法干預政法工作，破壞政法單位之間分工負責、互相配合、互相制約關(guān)系的情形屢有發(fā)生，有些領(lǐng)導干部甚至為謀取私利插手司法審判。14參見周群峰：《“三圈書記”趙正永：為了擠進他的圈子，眾多官員和商人苦練球技》，載中國新聞周刊網(wǎng)站：http://www.inewsweek.cn/survey/2019-01-24/4920.shtml，2019年1月26日訪問；杜茂林：《政府建議檢察院撤銷占用林地案，干預司法，縣長檢討》，載南方周末網(wǎng)站：http://www.infzm.com/content/144228，2019年1月26日訪問；《遼寧省紀委原副書記、省監(jiān)委副主任楊錫懷因嚴重違紀違法受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)撤職處分》，載中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)：http://www.ccdi.gov.cn/scdc/zggb/djcf/201812/t20181218_185317.html，2019年1月26日訪問。因此，《政法工作條例》在規(guī)定縣級以上地方黨委對政法工作的“領(lǐng)導責任”時，特別強調(diào)“應(yīng)當以貫徹黨中央精神為前提”，這有利于破解司法地方化、行政化，確保司法權(quán)依法獨立規(guī)范運行。具體而言，地方黨委的政法工作領(lǐng)導責任，涵蓋政治安全、社會穩(wěn)定（維穩(wěn)）、統(tǒng)籌政法工作與經(jīng)濟社會發(fā)展、維護市場經(jīng)濟秩序、政法改革、社會治理體制（平安建設(shè)）、黨委執(zhí)法監(jiān)督、政法隊伍建設(shè)、改善執(zhí)法司法環(huán)境、干警履職保障和其他等11項清單化的職責任務(wù)?？傮w而言，《政法工作條例》對地方黨委職責的規(guī)定較為宏觀。一方面，絕大多數(shù)的職責本身就是其他黨內(nèi)法規(guī)或法律規(guī)范所賦予或規(guī)定的，是地方黨委在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用的應(yīng)有之義。例如，2015年12月25日修訂的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第10條，就明確規(guī)定了地方黨委常委會要對政法工作履行職責。《政法工作條例》對地方黨委職責的規(guī)定，基本上是圍繞政法工作四大任務(wù)，即“維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)”作出的細化規(guī)定，同時要求地方黨委給予制度、政策、人員、經(jīng)費、裝備等保障。另一方面，作為政法單位的審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)以及司法行政機關(guān)其上下之間的隸屬關(guān)系、職權(quán)履行方式等也較為特殊。在當代中國的政治形態(tài)中，“條塊”關(guān)系錯綜復雜，政法單位既要處理好與上級政法單位之間“條”的關(guān)系（或領(lǐng)導或指導），又要協(xié)調(diào)好與地方黨委“塊”的關(guān)系（或領(lǐng)導或雙重領(lǐng)導）?！皸l塊”關(guān)系是一種微妙的政治生態(tài)平衡，15例如，有學者認為，在中國的地方治理中最重要的是條塊關(guān)系。所謂的“條條”指的是從中央到地方縱向的、工作性質(zhì)一致的部門體系，如最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層人民法院之間所形成的體系；“塊塊”指的是中共中央、省、市、縣/區(qū)地方黨委對政法單位之間的橫向領(lǐng)導、指導，具有區(qū)域性、地區(qū)性特點。參見劉忠：《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生》，載《環(huán)球法律評論》2012年第1期。因此《政法工作條例》沒有打破，也不必打破。

（三）黨委政法委員會

黨委政法委員會是黨委領(lǐng)導和管理政法工作的職能部門，是實現(xiàn)黨對政法工作領(lǐng)導的重要組織形式，其日常辦事機構(gòu)是黨委政法委機關(guān)。黨委政法委員會的設(shè)立是當代中國不同于西方司法體制的主要特征之一。學界關(guān)于“政法”、“政法口”以及“政法戰(zhàn)線”等也有不少論述。16參見劉忠：《政法委的構(gòu)成與運作》，載《環(huán)球法律評論》2017年第3期。需要特別指出的是，要全面準確理解黨委政法委的職能，必須清晰界定黨委與黨委政法委、黨委政法委與政法委機關(guān)、黨委政法委與政法單位等之間的關(guān)系。17參見段瑞群：《黨委領(lǐng)導政法工作法治化的路徑選擇——以黨委政法委功能定位為視角》，載《法學雜志》2016年第3期。政法委員會的最高決策形式是政法委員會全體工作會議，重大事項由全體委員表決通過，其基本的議事決策原則是民主集中制。黨委政法委機關(guān)是各級黨委政法委員會的辦事機構(gòu)。黨委政法委機關(guān)一般實行書記負責制或秘書長負責制，也就是由政法委分管日常工作副書記或秘書長牽頭負責機關(guān)日常工作（目前，除中央政法委機關(guān)外，省級及以下黨委政法委機關(guān)已取消“秘書長”設(shè)置）。黨委政法委機關(guān)議事決策，采取首長負責制和集體決策制相混合的模式。具體而言，重大事項要“上會”，即通過委務(wù)會、書記辦公會集體表決，具體工作則由各位副書記、政治部主任等分工負責，并向政法委書記匯報工作。黨委政法委作為黨委職能部門，與黨委組織部、黨委宣傳部等其他黨委部門，無論是組織形式、人員構(gòu)成，還是履職方式、工作模式等都有明顯區(qū)別，理應(yīng)把黨委政法委員會與黨委政法委機關(guān)的職權(quán)區(qū)別開來，畢竟關(guān)于“政法委”的誤解或偏見，往往就是混淆了二者之間的重大區(qū)別。遺憾的是，《政法工作條例》并未對“黨委政法委員會”與通常語境中的“政法委（機關(guān)）”進行規(guī)范化表述。例如，《政法工作條例》第11條關(guān)于“職能配置”的表述，既可能涉及黨委政法委員會，也可能涉及黨委政法委機關(guān)；“內(nèi)設(shè)機構(gòu)”“人員編制”則一般僅涉及政法委機關(guān)。

《政法工作條例》賦予了黨委政法委員會十項職責任務(wù)，主要包括以政治輪訓、政治督察等形式落實黨對政法工作的政治思想領(lǐng)導；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及政法工作的“條塊”關(guān)系；重大決策部署和改革的調(diào)研、建議和落實；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維穩(wěn)、社會治安（平安建設(shè)）、反邪教、反暴恐等工作；負責對政法工作的督查；加強黨委執(zhí)法監(jiān)督；政法隊伍建設(shè)；統(tǒng)籌落實國家安全領(lǐng)導機構(gòu)、全面依法治國領(lǐng)導機構(gòu)的決策部署；政法輿情引導處置以及黨委和上級黨委政法委交辦的任務(wù)等。例如，根據(jù)2018年中央政法工作會部署，全國開展了為期三年的“掃黑除惡”專項斗爭，就是由各級黨委政法委牽頭協(xié)調(diào)?？傮w而言，將黨委政法委員會職權(quán)予以明確，具有十分重要的意義。一方面，《政法工作條例》并未賦予黨委政法委員會“案件”協(xié)調(diào)權(quán)，“協(xié)調(diào)權(quán)”主要是涉及政法工作的重大事項、重大突發(fā)事件（并非“案件”）、化解社會矛盾與風險等。在黨委政法委員會全部職權(quán)中，可能涉及執(zhí)法司法個案協(xié)調(diào)的是第六項，即黨委的“執(zhí)法監(jiān)督”工作。該項職權(quán)的基本立場和出發(fā)點，是支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，推進嚴格執(zhí)法和公正司法，并非通常外界所說的“干預司法”。另一方面，《政法工作條例》從加強政法機關(guān)黨的建設(shè)以及加強對政法單位依法履職的指導、支持和督促等角度，創(chuàng)新或明確了部分新的職權(quán)。例如，政治輪訓與政治督察制度，與紀檢監(jiān)察機關(guān)的銜接協(xié)作機制，協(xié)助考察政法單位班子以及政法“三同步”工作18政法工作“依法處置，輿論引導和社會面管控”三同步。等。

（四）政法單位黨組（黨委）

根據(jù)2019年4月6日起施行的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》相關(guān)規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導機關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導機構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導作用，是黨對非黨組織實施領(lǐng)導的重要組織形式。一般而言，法院和檢察院設(shè)置黨組，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)等政府組成部門設(shè)置黨委。政法單位黨組（黨委）在本單位中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，負責貫徹黨中央關(guān)于政法工作的大政方針，執(zhí)行黨中央和上級黨組織關(guān)于政法工作的決定、決策部署和指示等。由于“政法單位”既涉及行政機關(guān)，又涉及司法機關(guān)，且政法單位之間的性質(zhì)與職權(quán)也存在較大差異，《政法工作條例》對政法單位黨組（黨委）職責任務(wù)的表述較為宏觀，體現(xiàn)了“把方向、管大局、保落實”的定位。

以法院為例，法院內(nèi)部一般由黨組會、院長辦公會、審判委員會構(gòu)成基本的權(quán)力框架，三者分別負責管干部、管財務(wù)、管業(yè)務(wù)。相應(yīng)地，法院管理工作也可以分為隊伍管理、行政管理和審判管理。院長辦公會、審委會可以根據(jù)不同情形較為靈活地擴大參會人員范圍，以便更好地落實工作或研討案件。由于“三重一大”19重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用。必須通過黨組（黨委）集體研究審議，因此參加黨組（黨委）會的人員就較為有限，除了黨組成員（黨委委員）外，組織人事、辦公室、紀檢監(jiān)察部門以及其他業(yè)務(wù)部門負責人等通常僅參加涉及本部門議題的部分會議，或者根據(jù)其他黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定全程參加會議。其實，早在1949年11月9日，中共中央就作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，政務(wù)院黨組、最高人民法院及最高人民檢察署聯(lián)合黨組隨之成立。20中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史第二卷（1949—1978）》（上冊），中共黨史出版社2011 年版，第23頁。自此，在政法單位等國家機關(guān)中設(shè)置黨組一直延續(xù)至今。政法單位黨組（黨委）是政黨權(quán)威的制度載體，扮演著將政黨話語體系與權(quán)力意志嵌入司法場域的角色。21參見張文波：《功能、身份與政治——人民法院黨組的治理機制》，載《交大法學》2018年第3期。

盡管政法單位黨組（黨委）在本單位扮演領(lǐng)導者角色，但其核心功能則是落實黨的政治、思想、組織領(lǐng)導，而不是對具體執(zhí)法、司法業(yè)務(wù)的領(lǐng)導，即黨組（黨委）會一般不討論執(zhí)法、司法個案的處置，其與審委會、檢委會等專業(yè)組織保持著適當距離?！墩üぷ鳁l例》第16條規(guī)定健全執(zhí)法辦案中發(fā)揮黨組（黨委）領(lǐng)導作用、黨組（黨委）成員依照工作程序參與重要業(yè)務(wù)和重要決策等制度。對照第15條第3款的規(guī)定，似乎可以得出的結(jié)論是政法單位黨組（黨委）討論研究的執(zhí)法司法個案僅限于“影響國家政治安全和社會穩(wěn)定的重大案件”，并非一般意義上的“重大疑難復雜敏感案件”。從另外一個角度解釋，即使黨組（黨委）會研究討論涉及國家政治安全和社會穩(wěn)定的重大案件，也是從確保法律效果、政治效果、社會效果相統(tǒng)一的高度負責政治審核把關(guān)或支持依法辦案，并非對案件事實、證據(jù)、程序、法律適用等進行實質(zhì)審查。

三、“黨管政法”的規(guī)范化：《政法工作條例》運行機制分析

所謂“黨管政法”通常理解就是執(zhí)政黨領(lǐng)導政法工作活動的總和?！包h管政法”具體是通過一定的組織機制和運作技術(shù)，在黨政關(guān)系和黨法關(guān)系以及其他關(guān)系的均衡互動中實現(xiàn)的。22參見周尚君：《黨管政法：黨與政法關(guān)系的演進》，載《法學研究》2017年第1期。從《政法工作條例》體例與內(nèi)容來看，主要圍繞“誰來領(lǐng)導”“領(lǐng)導什么”“如何領(lǐng)導”“如何保障領(lǐng)導”的邏輯展開，用一種“清單式”的模式搭建了黨領(lǐng)導政法工作的框架結(jié)構(gòu)。這種“清單”，既包括“權(quán)力清單”“職責清單”，也包括“責任清單”“負面清單”。

治療之前,兩組的血清ET-1、TXB2、丙氨酸氨基轉(zhuǎn)移酶、肌酸激酶水平對比不存在統(tǒng)計學差異性(P>0.05)。治療后,觀察組患者的血清ET-1、TXB2水平比對照組低,結(jié)果存在統(tǒng)計學差異性(P<0.05)。兩組在治療期間沒有出現(xiàn)橫紋肌溶解及藥物性肝炎情況發(fā)生,不良反應(yīng)率對比不存在統(tǒng)計學差異性(P>0.05)。

（一）請示報告制度

所謂政法工作的請示報告制度，主要是指中央政法委員會及中央政法單位（黨組）黨委，縣級以上地方黨委、黨委政法委員會、政法單位黨組（黨委）根據(jù)《政法機關(guān)黨組織向黨委請示報告重大事項規(guī)定》、23參見《錦州政法系統(tǒng)集中學習貫徹〈政法機關(guān)黨組織向黨委請示報告重大事項規(guī)定〉》，載錦州長安網(wǎng)：http://www.jzpa.cn/html/content_13882.htm，2019年1月20日訪問；參見《區(qū)司法局黨委組織學習 〈政法機關(guān)黨組織向黨委請示報告重大事項規(guī)定〉》，載上海金山區(qū)政法綜治網(wǎng)：http://www.shzgh.org/node2/jinshan/node2654/node2657/u1ai1198875.html，2019年1月14日訪問?！墩üぷ鳁l例》及相關(guān)配套規(guī)范，就重大事項分別向中共中央、中央政法委員會、地方黨委及政法委員會、上級政法單位黨組（黨委）請示報告重大事項的制度。請示報告制度是《政法工作條例》中關(guān)于“如何領(lǐng)導”著墨最多的部分；從另外一個角度來講，請示報告也是黨委領(lǐng)導政法工作最為主要的方式方法和手段途徑?！墩üぷ鳁l例》規(guī)定的請示報告制度，與其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的請示報告制度并無本質(zhì)差異。目前，在中央層面，已制定出臺的多部黨內(nèi)法規(guī)均涉及向中央的請示報告規(guī)定。24例如，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨機關(guān)條例（試行）》《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的若干規(guī)定》等。參見中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社2018年版，第79—80頁。2019年1月31日，中央又專門制定了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》。25參見《中共中央印發(fā)〈中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例〉》，載《人民日報》2019年3月1日；《加強請示報告工作保證全黨團結(jié)統(tǒng)一和行動一致——中央辦公廳負責人就〈中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例〉答記者問》，載《人民日報》2019年3月1日。

在中共黨內(nèi)的話語體系中“請示”與“報告”的核心區(qū)別在于重大事項的決定權(quán)：即“事前要請示”，相關(guān)事項必須經(jīng)由上級黨組織批準后方可實施；“事后要報告”，相關(guān)事項僅需事后報告上級黨組織備案審查即可，無須先行請求批準或授權(quán)。根據(jù)《政法工作條例》規(guī)定，應(yīng)當向中共中央請示的主要是涉及政法工作、政治安全、社會穩(wěn)定、政法改革、政法隊伍等方面的重大事項、重大政策、重大問題、重大立法建議，即“決策”層面；應(yīng)當向中共中央報告的主要是重大事項貫徹落實情況、重大調(diào)研、重大突發(fā)案事件進展與結(jié)果、政法隊伍建設(shè)、工作情況總結(jié)等，即政法工作“落實”與“建議”層面。參照向中央的請示報告事項，《政法工作條例》以清單化的方式分別明確了中央政法單位黨組（黨委）、省級黨委政法委員會等各層級黨組織的請示報告事項。其中，尤為值得關(guān)注的是，《政法工作條例》明確賦予中央政法委員會對有關(guān)地區(qū)或部門發(fā)生重大分歧時的居中協(xié)調(diào)權(quán)，以及重要司法政策文件、司法解釋、重大立法建議的審核把關(guān)權(quán)。

請示報告是科層制度建構(gòu)的重要體現(xiàn)，也是中共政治紀律和組織紀律的要求，主要目的是維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。近些年來，請示報告制度貫徹執(zhí)行出現(xiàn)了不少問題。26例如，“有的干部目無組織，干了什么、人跑到哪里去了，組織上都不知道，泥牛入海無消息；有的領(lǐng)導干部不知哪來的神通，辦了好幾個身份證，違規(guī)辦了因私護照甚至持有外國綠卡，有的有幾本港澳通行證，有的把老婆孩子都送到國外去了，根本沒給組織上說一聲，沒把組織當回事！”參見中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第41—42頁。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上明確要求，全黨要嚴格執(zhí)行請示報告制度，切實執(zhí)行組織紀律，各級黨組織都要向黨委負責、報告工作，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下開展工作。27參見《認真學習習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上重要講話精神》，人民出版社2014年版，第6頁。從加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、推進全面從嚴治黨方面的角度來講，嚴格執(zhí)行請示報告制度具有十分重要的意義。28參見沈春耀：《全黨必須研究執(zhí)行重大問題請示報告制度》，載《〈關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則〉〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉輔導讀本》，人民出版社2016年版，第53頁。從推進全面依法治國的角度來講，如何避免政法工作的請示報告制度成為“黨委批案”的變異，如何避免地方黨委，特別領(lǐng)導干部假借請示報告之名，行干預司法審判之實，值得特別警惕。這對政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、機制運行、體系完善都要求極高。

（二）決策與執(zhí)行制度

《政法工作條例》關(guān)于決策與執(zhí)行制度的規(guī)定比較宏觀。決策是把黨對政法工作的領(lǐng)導貫徹到具體工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基本原則是集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀和會議決定。無論是相關(guān)會議的組成，還是會議程序或議題，均由相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件規(guī)定，故此《政法工作條例》未作重復性規(guī)定?！墩üぷ鳁l例》中比較有創(chuàng)設(shè)性或具有政法特色的規(guī)定是作為決策前置程序的調(diào)查研究、風險評估和合法合規(guī)性審查。調(diào)查研究和風險評估，主要目的是確保科學決策和民主決策，即涉及相關(guān)政法工作的重要決定、部署或指示要求，應(yīng)當充分論證研究，廣泛征求意見；所謂合法合規(guī)性審查，主要是確保依法決策，避免政法工作與憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)等相沖突或抵觸。其中，風險評估，起源于社會穩(wěn)定風險評估，通常是指對于涉及民眾利益，關(guān)涉社會安定團結(jié)的重大決策、政策、項目、活動等在制定出臺、組織實施或?qū)徍藢徟埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素開展調(diào)查、分析、評估，研究制定對策和預案的過程?！墩üぷ鳁l例》規(guī)定的風險評估，應(yīng)當是針對政法單位在創(chuàng)造安全的政治環(huán)境、穩(wěn)定的社會環(huán)境、公正的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境以及人民群眾獲得感、幸福感、安全感等方面的綜合性風險評估。

執(zhí)行制度主要包括三項基本原則，即堅決貫徹執(zhí)行上級命令，“誰決策，誰審批”以及下級黨組織的意見保留權(quán)、反映權(quán)。所謂“堅決貫徹執(zhí)行”，主要是指地方各級黨委、黨委政法委員會和政法單位（黨委）對黨中央和上級黨組織的決定、決策部署和指示等，必須毫無保留落實；所謂“誰決策，誰審批”，主要是指下級黨組織認為原請示報告事項應(yīng)當作出調(diào)整，則應(yīng)當再次報請原決策上級單位再次審批，否則應(yīng)堅決執(zhí)行；所謂意見保留權(quán)和反映權(quán)，主要是指各級黨組織的組成人員不同意集體決策，有意見保留權(quán)或向上級黨組織反映建議的權(quán)利。以上執(zhí)行制度的相關(guān)規(guī)定，均是黨內(nèi)組織生活民主集中制的要求和體現(xiàn)。

（三）監(jiān)督與責任制度

《政法工作條例》在監(jiān)督和責任制度方面建立了監(jiān)督制約、督促檢查、考評考核、督導整改和責任追究的支撐保障體系。第一，監(jiān)督制約，主要包括各級黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）三個層級，黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督兩大領(lǐng)域。其中，各級黨委主要是推動把政法工作納入黨內(nèi)監(jiān)督體系，黨委政法委推動政法單位完善與執(zhí)法司法權(quán)運行機制相適應(yīng)的監(jiān)督制約體系和責任體系。政法單位黨組（黨委）一方面要依法依規(guī)落實黨務(wù)公開、司法公開、政務(wù)公開，另一方面要完善政法單位之間的監(jiān)督制約機制。第二，督促檢查，主要包括黨委對黨委政法委、政法單位黨組（黨委）和下級黨委開展政法工作情況的督促檢查、巡視巡察；黨委政法委通過政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀律作風督查巡查等方式對政法單位黨組（黨委）工作情況進行督促檢查；政法單位黨組（黨委）通過向批準其設(shè)立的黨委全面述職以及重大決策執(zhí)行情況的督查反饋機制等方式主動接受督促檢查。第三，考評考核，主要是黨委以領(lǐng)導班子年度考核、民主生活會、“一把手”述職等形式對黨委政法委、政法單位黨組（黨委）和下級黨委的領(lǐng)導班子、班子成員履職情況的評價。其中，一項創(chuàng)設(shè)性制度就是政法委員向黨委政法委述職制度。第四，督導整改，主要是指黨委政法委通過常態(tài)化執(zhí)法司法規(guī)范化檢查，對政法單位黨組（黨委）班子及其成員不履職或不正確履職，政法干警執(zhí)法司法工作中的突出問題，予以督促整改。第五，責任追究，主要是對違反《政法工作條例》以及有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的，給予組織處理、黨紀政紀處分或追究法律責任。

四、“黨管政法”的體系化：政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)“四梁八柱”的建構(gòu)

黨的十八大以來，中共中央先后圍繞全面推進依法治國，領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究，政法隊伍建設(shè)，重大事項請示報告等出臺了相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在實踐中發(fā)揮了巨大作用。但是，當前政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，無論是主體規(guī)范、行為規(guī)范，還是監(jiān)督保障規(guī)范，都一定程度上存在規(guī)則結(jié)構(gòu)不完整、體系邏輯不嚴謹、規(guī)范內(nèi)容有遺漏、效力層級待梳理等不足，更不用說建構(gòu)科學完備的政法工作黨內(nèi)法規(guī)基本理論了?！墩üぷ鳁l例》附則明確規(guī)定，中央政法委、中央政法單位黨組（黨委）以及省級黨委可以結(jié)合實際，制定出臺相關(guān)配套規(guī)定。當前，圍繞學習貫徹習近平總書記關(guān)于新時代政法工作的重要思想，圍繞2019年中央政法工作會議精神和《政法工作條例》，結(jié)合深化黨和國家機構(gòu)改革，搭建政法工作黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”，制定實踐亟需、條件成熟、務(wù)實管用的配套規(guī)范，迫在眉睫。

（一）黨領(lǐng)導政法工作總體格局的配套規(guī)范

《政法工作條例》建構(gòu)了以黨中央為核心中樞，各級黨委總攬全局，黨委政法委歸口管理，政法單位黨組（黨委）主管主抓的黨領(lǐng)導政法工作總體格局與運行體系。黨對政法工作的絕對和全面領(lǐng)導主要是通過政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導等實現(xiàn)的。第一，政治領(lǐng)導。2019年1月31日，中共中央出臺《關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》，要求把黨的政治建設(shè)擺在首位，在堅定政治信仰、堅持黨的政治領(lǐng)導、提高政治能力、凈化政治生態(tài)等方面持續(xù)加強建設(shè)。29參見《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見（2019年1月31日）》，載《人民日報》2019年2月28日。具體到政法領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)《政法工作條例》規(guī)定，重點制定政治輪訓和政治督察的配套規(guī)定。所謂政治輪訓，是黨內(nèi)政治教育和黨員領(lǐng)導干部教育培訓的一種特殊形式，主要針對擔任一定級別的領(lǐng)導干部、新任職領(lǐng)導干部、優(yōu)秀后備干部、新入職政法干警等特定群體，開展習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平總書記關(guān)于新時代政法工作的重要思想的脫產(chǎn)全員培訓。所謂政治督察，是黨委巡視巡察制度的重要補充和黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，一般由黨委政法委牽頭組織，可以邀請紀委監(jiān)委、組織人事等部門派員參加，主要針對同級政法單位或下級黨委政法委貫徹落實黨中央、上級黨委及黨委政法委重大決策部署，特別是執(zhí)行黨的政治紀律、政治規(guī)矩，落實黨建主體責任、請示報告等工作情況的專項督察。實踐中，政治輪訓業(yè)已廣泛推行，制定其配套規(guī)定主要應(yīng)立足長遠規(guī)劃，進一步明確政治輪訓的內(nèi)容與形式。政治督察制度敏感又十分重要，尚缺乏成熟的制度指引，有必要依據(jù)《黨章》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《問責條例》等黨內(nèi)基本法規(guī)，適時研究政法系統(tǒng)政治督察規(guī)范性文件，明確相關(guān)人員構(gòu)成、督察范圍、工作方式、工作程序、紀律責任等，以提高各級黨組織和黨員領(lǐng)導干部“法治思維能力”和“依法執(zhí)政能力”。30參見張文顯：《新思想引領(lǐng)法治新征程——習近平新時代中國特色社會主義思想對依法治國和法治建設(shè)的指導意義》，載《法學研究》2017年第6期。第二，思想領(lǐng)導。主要是圍繞學習領(lǐng)會習近平總書記關(guān)于新時代政法工作重要思想，制定學習教育培訓相關(guān)規(guī)范性文件，推動學習宣傳貫徹持續(xù)深入；圍繞做好政法領(lǐng)域意識形態(tài)工作，制定貫徹落實黨組（黨委）意識形態(tài)工作責任制和黨組（黨委）網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)工作責任制的相關(guān)配套規(guī)范文件，確保牢牢掌握意識形態(tài)工作的話語權(quán)、主導權(quán)；圍繞貫徹習近平總書記關(guān)于宣傳思想工作的重要講話精神，特別是中央關(guān)于加強和改進黨的新聞輿論工作的意見，制定新形勢下政法宣傳輿論工作的實施意見等。第三，組織領(lǐng)導。重點是結(jié)合政法工作屬性推進黨的建設(shè)、政法單位領(lǐng)導班子建設(shè)和政法隊伍建設(shè)。從全國政法干警人員構(gòu)成來講，大多數(shù)甚至絕大多數(shù)是中共黨員，各級黨的組織健全完善。但是，目前卻缺乏一部提綱挈領(lǐng)、指導實踐的政法機關(guān)黨的建設(shè)規(guī)范性文件，特別是隨著新型執(zhí)法司法組織的成立或組建、政法系統(tǒng)機構(gòu)改革、政法單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等政法領(lǐng)域全面深化改革的推進，及時調(diào)整健全政法單位黨的組織，進一步加強政法系統(tǒng)黨的建設(shè)十分必要。此外，《政法工作條例》的一項重要突破就是將實踐中部分地方黨委政法委“協(xié)管”干部的做法予以明確規(guī)定，即協(xié)助黨委組織部門考核、管理、配備政法單位的領(lǐng)導班子。雖然這項權(quán)力被定為“協(xié)助”，但鑒于黨委政法委具有熟悉了解系統(tǒng)內(nèi)干部的優(yōu)勢，其在干部任免配備上的話語權(quán)、影響力不可低估。因此，有必要通過黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件完善上級黨委政法委對下級黨委政法委書記及其班子成員，同級以及上級黨委政法委對本級政法單位主要負責人及其班子成員，以及法院檢察院人財物統(tǒng)一管理后，省級黨委政法委對市縣級別政法單位主要負責人及其班子成員的推薦、考察、任免、輪崗、交流等相關(guān)權(quán)限和程序。

除此之外，完善黨領(lǐng)導政法工作的總體格局，還有必要制定以下兩個方面的配套規(guī)定。第一，政法隊伍建設(shè)。自2017年1月，中央印發(fā)《關(guān)于新形勢下加強政法隊伍建設(shè)的意見》以來，全國政法隊伍建設(shè)在“五個過硬”（政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬）和“三化”建設(shè)（正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化）等方面取得了顯著成效。習近平總書記在2019年中央政法工作會上提出推進政法隊伍“四化”建設(shè)（革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化），明確把“革命化”作為新時代過硬政法隊伍建設(shè)的第一位要求。同時，結(jié)合《政法工作條例》，明確要求黨委政法委員會建立健全協(xié)助黨委及其組織部門加強政法單位領(lǐng)導班子和干部隊伍建設(shè)工作機制，協(xié)助黨委和紀檢監(jiān)察機關(guān)做好監(jiān)督檢查、審查調(diào)查工作機制。因此，有必要制定新時代加強政法隊伍建設(shè)的專門黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，建立起符合政法職業(yè)特色的選人用人機制，以確保政法隊伍“政治過硬”和“本領(lǐng)高強”。第二，重大事項的請示報告。當前，部分政法單位黨組（黨委）在執(zhí)行請示報告制度方面，存在不全面、不準確、不及時等問題。中央政法委、中央政法單位和省級黨委，可以結(jié)合實際制定請示報告制度的實施細則，進一步明確請示報告的范圍、內(nèi)容、程序等，既要避免“先斬后奏”“邊斬邊奏”“斬而不奏”，更要避免將案件實體審理、程序處置等屬于司法權(quán)履職范圍的事項“一股腦”推向黨委或黨委政法委，不履職或不積極履職、不正確履職、不全面履職，而把“黨的領(lǐng)導”當成“擋箭牌”“替罪羊”“背鍋俠”。

（二）黨委政法委員會制度的配套規(guī)范

2018年2月，十九屆三中全會作出深化黨和國家機構(gòu)改革的重大決定，將綜治機構(gòu)職能以及維穩(wěn)、反邪教機構(gòu)的部分職能，交由黨委政法委承擔。與此同時，從中央到地方各級黨委政法委正在制訂實施“三定”方案，逐步推進機構(gòu)、職能、人員的融合整合。黨委政法委體系正在面臨著體制性、機制性提質(zhì)增效的契機，黨委政法委的組織形式、職責邊界、履職方式、工作模式亟待規(guī)范細化。當前，不少地方黨委政法委員會的會議制度存在形式不規(guī)范、功能不完善、作用不明顯等問題。特別是，將黨委政法委員會會議與黨委政法委機關(guān)委務(wù)會、書記辦公會、專題工作會等會議形式相混淆情況，不僅導致外界長期誤解誤讀黨委政法委員會的功能角色和運行機制，也在客觀上存在權(quán)力被濫用、不恰當使用等風險。

建議中央政法委修改完善《中共中央政法委員會工作規(guī)則》或指導省級黨委研究制定專門規(guī)范性文件。第一，應(yīng)當明確黨委政法委員會的組成人員。其中，政法委書記應(yīng)堅持“兩個原則上不允許”，即原則上黨委政法委書記由同級黨委常委專任，不應(yīng)當由同級黨委副書記或其他同級黨委常委兼任；原則上黨委政法委書記不應(yīng)兼任同級政法單位“一把手”。此外，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》規(guī)定，除中央政法委可設(shè)置機關(guān)秘書長之外，其他各級黨委政法委機關(guān)不設(shè)秘書長職務(wù)，那么就有必要明確黨委政法委機關(guān)的“副書記”（包括分管日常工作的副書記，即“常務(wù)副書記”、分管副書記、政治部主任等職務(wù)）與黨委政法委員會“副書記”（通常為公安局局長等政法單位“一把手”）的區(qū)別以及相應(yīng)任職資格。最后，關(guān)于黨委政法委員會委員，除相關(guān)政法單位主要負責人之外，還應(yīng)當包括哪些黨委和政府以及軍隊、武警相關(guān)部門的負責人，是否可以設(shè)置“專職委員”也應(yīng)明確。另外，全體黨委政法委員會組成人員應(yīng)具備一定履職資格，特別是法學專業(yè)知識或相關(guān)政法履職經(jīng)歷，并探索政法委員會委員述職的配套規(guī)定。第二，應(yīng)規(guī)范黨委政法委員會會議的決策機制，即在《政法工作條例》賦予黨委政法委員會十項職責任務(wù)基礎(chǔ)上，進一步細化明確哪些事項必須通過黨委政法委員會會議以民主集中制的形式審議通過，哪些事項可以經(jīng)由政法委機關(guān)相關(guān)會議形式或?qū)ｎ}會形式審議決策。同時，黨委政法委員會會議的發(fā)起、會期、決策、執(zhí)行等相關(guān)程序性規(guī)范也應(yīng)當一并完善。第三，應(yīng)規(guī)范黨委政法委員會會議決策事項執(zhí)行監(jiān)督機制，主要是建立完善政法系統(tǒng)巡視巡察、綜治督導、執(zhí)法監(jiān)督、紀律作風督查巡查等配套規(guī)范制度，使用好約談、通報、掛牌督辦以及建議給予組織、紀律處分等責任追究的方式方法，切實落實好相關(guān)決策部署。第四，有必要針對“政法委員”制定專門黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。一方面，明確政法委員的人選任職資格、職責任務(wù)、權(quán)限邊界等；另一方面，明確政法委員與基層綜治中心、調(diào)解組織、群眾自治組織等關(guān)系，發(fā)揮其在推動基層社會治理現(xiàn)代化中的作用；最后，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置了派出所、人民法庭等政法單位，特別是人民法庭作為基層法院的派出機構(gòu)和組成部分，履行的司法審判權(quán)屬于中央事權(quán)，要通過制度“防火墻”避免政法委員以“黨的領(lǐng)導”或“維穩(wěn)”之名不當干預司法個案。

（三）新時代政法工作職能任務(wù)的配套規(guī)范

《政法工作條例》第3條首次明確新時代政法工作的三大基本職能是“專政”、“管理”和“服務(wù)”。所謂政法工作的“管理”職能，主要是指政法工作作為黨和國家工作的重要組成部分，在國家治理體系建設(shè)中扮演著社會管理的重要角色，履行著加強和創(chuàng)新社會治理的職責任務(wù)。所謂“服務(wù)”職能，主要是政法工作必須堅持以“人民為中心”，這是“人民公安”“人民檢察”“人民法院”等全心全意為人民服務(wù)權(quán)力屬性的體現(xiàn)，是中國特色社會主義法治國家政法機關(guān)本質(zhì)的要求?！皩Ｕ甭毮艿奶岢?，特別是列寧曾經(jīng)關(guān)于專政的定義則可能在現(xiàn)代中國“引起不安”。但是，從理論的層面來講，法治與專政的關(guān)系并非絕對對立，特別是在過渡性的專政體制下，專政可能成為法治的“助產(chǎn)士”和“必要的惡”，成為開辟真法治之路的手段與方式。31“列寧對‘專政’的定義：專政就是直接憑借暴力而不受法律限制（又譯‘約束’）的政權(quán)，無產(chǎn)階級專政是由無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級采用暴力手段來獲得和維持的不受任何法律限制的政權(quán)?！眳⒁娻嵆闪迹骸秾Ｕ脑戳骷捌渑c法治國家的關(guān)系》，載《交大法學》2014年第4期。在筆者看來，《政法工作條例》之所以明確“專政”是政法機關(guān)的首要基本職能，首先是因為政法單位，特別是公安機關(guān)和國家安全機關(guān)，擔負著維護國家政治安全特別是政權(quán)安全、制度安全的重要職責使命，也就是“刀把子”，其核心職能就是“專政”。這一點毋庸置疑，但需明確的是，“專政”并非階級斗爭，而是捍衛(wèi)黨的領(lǐng)導和社會主義制度。其次，“專政”系以“斗爭精神”防范化解重大風險，32參見《習近平在省部級主要領(lǐng)導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，提高防控能力著力防范化解重大風險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展社會大局穩(wěn)定》，載《人民日報》2019年1月22日。一以貫之地繼續(xù)推動新時代中國特色社會主義“偉大社會革命”、一以貫之進行黨的“自我革命”33參見《習近平在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，以時不我待只爭朝夕的精神投入工作，開創(chuàng)新時代中國特色社會主義事業(yè)新局面》，載《人民日報》2018年1月6日。等中央重要決策論斷的政法話語轉(zhuǎn)換。最后，“專政”“管理”“服務(wù)”三大基本職能不宜也不應(yīng)割裂片面解讀，理應(yīng)作為系統(tǒng)整體理解，且其背后蘊含著政法工作政治性、人民性、法治性相統(tǒng)一的理論邏輯和制度邏輯。

與新時代政法單位“三大基本職能”對應(yīng)的是政法工作的“四大任務(wù)”，即維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)。結(jié)合謀劃推進政法領(lǐng)域全面深化改革，健全完善新時代政法工作職能任務(wù)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)體系，應(yīng)以新時代政法工作推進“平安中國”“法治中國”的兩大戰(zhàn)略目標展開。第一，圍繞新形勢下綜治、維穩(wěn)、反邪教等職能，抓緊研究制定相對應(yīng)的配套制度規(guī)范。1991年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》，隨后第七屆全國人大常委會第十八次會議通過《全國人大常委會關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》。2000年5月，中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導小組成立，維穩(wěn)與綜治體系建立。無論是維穩(wěn)，還是綜治都是以“成員單位+辦公室”的形式存在，本質(zhì)上是一種資源或權(quán)力動員統(tǒng)籌機制，各地機構(gòu)設(shè)置多與黨委政法委合署辦公或“一個機構(gòu)、兩個牌子”。特別是，綜治體系經(jīng)歷了從“社會治安”到“社會治理”再到“社會治安”以及撤銷合并等多次改革。此外，1999年成立的各級防范和處理邪教問題領(lǐng)導小組辦公室也是較為特殊的機構(gòu)設(shè)置。綜治、維穩(wěn)、反邪教等職能與機構(gòu)改革推進，一方面需要及時清理修改相關(guān)規(guī)范性文件，另一方面需要把行之有效的經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇偨Y(jié)提煉為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件。例如，制定出臺政法機關(guān)維護國家政治安全的專門黨內(nèi)規(guī)范性文件。第二，圍繞社會治理現(xiàn)代化制定專門黨內(nèi)法規(guī)，并推動黨規(guī)與國家立法銜接。中央高度重視推進社會治理現(xiàn)代化，要求提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，推動建設(shè)更高水平的“平安中國”。一方面，要深入研究社會治理理念、體制、方式、能力現(xiàn)代化問題，建立相關(guān)體制機制和工作機構(gòu)。例如，北京市已成立市委“平安北京”建設(shè)領(lǐng)導小組及其辦公室，并制定了相關(guān)工作規(guī)則。34參見《市委平安北京建設(shè)領(lǐng)導小組召開第一次全體（擴大）會議 蔡奇主持 陳吉寧出席》，載《北京日報》2019年3月2日。另一方面，要推動相關(guān)國家立法，例如推動有立法權(quán)限的地方政府開展市域社會治理現(xiàn)代化的立法工作，推動反有組織犯罪立法，完善辦理危害食品安全刑事案件司法解釋，推動新時代見義勇為立法等。第三，在統(tǒng)籌維權(quán)與維穩(wěn)、活力與秩序、民主與專政的辯證關(guān)系基礎(chǔ)上，主動適應(yīng)新形勢、滿足人民新需求、積極利用新技術(shù)、供給優(yōu)質(zhì)執(zhí)法司法產(chǎn)品等方面制定或完善相關(guān)規(guī)范性文件，提升人民獲得感、幸福感、安全感。

（四）權(quán)力運行監(jiān)督制約機制的配套規(guī)范

2019年2月22日，針對輿論嘩然的“凱奇萊案”（陜西榆林凱奇萊能源投資有限公司訴西安地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)院合作勘查合同糾紛案）、“山西王見剛與王永安糾紛案”（山西王見剛與王永安、嵐縣大源采礦廠侵犯出資人權(quán)益糾紛案）相關(guān)舉報，由中央政法委牽頭，中紀委、最高人民檢察院、公安部等多部門參加的聯(lián)合調(diào)查組正式對外公布了調(diào)查結(jié)論。該聯(lián)合調(diào)查組不僅對所謂“卷宗丟失”進行了調(diào)查，還針對最高人民法院相關(guān)“終審判決”的實體審判、司法程序以及審判管理、行政管理、違法違紀，甚至輿論關(guān)注的員額制改革、司法責任制等相關(guān)事項也作出了“最終認定”和權(quán)威回應(yīng)解讀。35參見《中央政法委牽頭的聯(lián)合調(diào)查組公布“凱奇萊案”卷宗丟失等問題調(diào)查結(jié)果》，載《法制日報》2019年2月23日。對于相關(guān)案件的調(diào)查內(nèi)容本文不做評價，如果僅僅從聯(lián)合調(diào)查組的構(gòu)成與工作模式來講，應(yīng)屬于黨委政法委“執(zhí)法監(jiān)督”職能范疇。

通說認為，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力來源于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)，其法律依據(jù)是《憲法》賦予黨委的權(quán)力和義務(wù)，是對直接從事政法工作的各級黨員領(lǐng)導干部在執(zhí)法和司法活動中的違法違紀行為的監(jiān)督，是對政法部門在適用法律、執(zhí)行法律過程中存在的偏差、錯誤和不公，可能造成嚴重社會后果的現(xiàn)象及行為進行的監(jiān)督。1998年4月，中央政法委印發(fā)《關(guān)于加強黨委政法委員會執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，執(zhí)法監(jiān)督成為各級黨委政法委一項基本職能。2005年，中央印發(fā)《關(guān)于加強和改進黨對政法工作領(lǐng)導的意見》，要求推動執(zhí)法監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)。2011年9月，中央政法委、中紀委、中組部以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全局、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于黨委政法委員會對政法部門執(zhí)法活動進行監(jiān)督的規(guī)定》，明確黨委政法委對本區(qū)域內(nèi)的審判、檢察、公安、國家安全、司法行政（包括監(jiān)獄、矯治）等機關(guān)全部執(zhí)法活動，具有案件督辦、政策協(xié)調(diào)、案件評查、執(zhí)法檢查等權(quán)力。但是，執(zhí)政權(quán)是否當然派生出“執(zhí)法監(jiān)督權(quán)”，黨委領(lǐng)導權(quán)是否必然賦予黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)，公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的行政權(quán)屬性與審判機關(guān)、檢察機關(guān)的司法權(quán)屬性是否應(yīng)當概述為“執(zhí)法監(jiān)督”，特別是司法權(quán)獨立行使的規(guī)定，是否與黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督權(quán)存在沖突？上述問題，理論上并未清晰闡述，現(xiàn)實中爭議頗多。黨的十八大以來，相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件并未及時修訂。

目前，司法體制改革、監(jiān)察體制改革等重點領(lǐng)域改革交叉展開。以司法責任制為核心的四項基礎(chǔ)性改革，以審判為中心的訴訟制度改革；國家監(jiān)察體制改革中涉及的檢察職能調(diào)整，黨紀與國法的銜接等重大改革，關(guān)涉黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能調(diào)整。當前，迫切需要以《政法工作條例》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，以修訂完善黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能為核心，健全政法工作監(jiān)督制約體系和執(zhí)法司法責任體系。第一，明確黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的功能定位。應(yīng)堅持黨委政法委是黨委主管政法工作的職能部門，不是具體的執(zhí)法辦案部門，絕不能代替和包辦政法機關(guān)具體辦案，絕不能干預政法機關(guān)正常的執(zhí)法活動，應(yīng)當把主要精力放在幫助政法部門排除各種非法干擾，排除地方保護主義和部門保護主義，推動解決司法不公、司法腐敗等問題，支持監(jiān)督政法機關(guān)更好地依法公正獨立行使職權(quán)。概述之，既不能以西方式“司法獨立”等理由，拒絕或排斥黨委政法委開展正常執(zhí)法監(jiān)督，也不能“以黨自居”違規(guī)違法干預司法活動或插手具體案件處理，而應(yīng)堅持黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，最終確保體現(xiàn)黨和人民意志的憲法和法律得以貫徹落實。36參見劉子陽：《完善監(jiān)督制約體系提升執(zhí)法司法公信力——〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉解讀之三》，載《法制日報》2019年2月1日。第二，明確黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的運行機制。目前，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的工作內(nèi)容主要包括個案監(jiān)督和涉法涉訴信訪、宏觀執(zhí)法司法政策制定、專項執(zhí)法檢查、大要案協(xié)調(diào)等，監(jiān)督方式主要是執(zhí)法檢查、執(zhí)法巡查、案件評查、案件督辦、案件協(xié)調(diào)、報告?zhèn)浒?、綜合考評等。從各地實踐情況來看，各級黨委政法委在推進執(zhí)法司法公開，涉法涉訴信訪案件清積，破解執(zhí)法難，加強文明執(zhí)法、執(zhí)法能力建設(shè)、工作作風建設(shè)以及探索簡易案件快速審理、輕微刑事案件和解、刑事被害人特困救助等方面取得了不少成績。但是，問題與不足也十分明顯。例如，執(zhí)法監(jiān)督定位不清，監(jiān)督依據(jù)不足；執(zhí)法監(jiān)督關(guān)系不順暢；監(jiān)督方式和法律文書缺乏；執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等。今后，要按照《政法工作條例》相關(guān)規(guī)定，完善黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力清單、責任清單和負面清單，按照行政權(quán)特征、遵循司法權(quán)規(guī)律，保證依法公正行使執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，防止執(zhí)法不作為、執(zhí)法亂作為、隨意執(zhí)法，粗放執(zhí)法、變通執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、利益驅(qū)動執(zhí)法，克服和消除辦關(guān)系案、人情案、金錢案等司法不公、司法腐敗現(xiàn)象。第三，建構(gòu)執(zhí)法司法權(quán)的監(jiān)督制約和責任體系。黨委監(jiān)督是憲法和黨章賦予中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對政法機關(guān)及其工作人員實施的監(jiān)督，以保證黨的路線、方針、政策的貫徹實施。具體而言，中央地方黨委主要負責政法工作的大政方針，宏觀監(jiān)督政法系統(tǒng)領(lǐng)導干部貫徹黨的路線、方針、政策情況；紀委監(jiān)督政法系統(tǒng)黨組織和黨員干部遵紀守法情況，查辦違紀案件；黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督，主要監(jiān)督執(zhí)法司法的規(guī)范化，既包括事后監(jiān)督，也包括事前和事中監(jiān)督；政法機關(guān)的黨委黨組主要通過內(nèi)設(shè)的監(jiān)察機構(gòu)或通過法定審判組織，從內(nèi)部監(jiān)督干警的執(zhí)法司法活動。目前，隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督與其他外部監(jiān)督銜接問題出現(xiàn)了很多新情況、新問題。例如，政法委執(zhí)法監(jiān)督部門與紀檢監(jiān)察派駐組的銜接，紀檢監(jiān)察派駐組與政法機關(guān)內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門的銜接，紀檢監(jiān)察與具有中立性、外部性的法官檢察官懲戒委員會的銜接等，以及黨委政法委與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督體系的銜接配合，均是急切需要研究的現(xiàn)實問題。按照《政法工作條例》相關(guān)規(guī)定，各級黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）要推動健全與執(zhí)法司法權(quán)運行機制相適應(yīng)的監(jiān)督制約體系，以及權(quán)責清晰的執(zhí)法司法責任體系，確保政法單位在依法有效監(jiān)督和約束環(huán)境中履職。

（五）政法工作運行體制機制的配套規(guī)范

2019年1月23日，習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實施意見》。37參見《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議強調(diào)對標重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革繼續(xù)啃硬骨頭確保干一件成一件，李克強王滬寧出席》，載《人民日報》2019年1月24日。從全面深化司法體制改革到全面深化政法領(lǐng)域改革，這不僅僅是名稱改變，也是改革內(nèi)涵、外延的重大變化。38參見陳一新：《勇攀新時代政法領(lǐng)域全面深化改革新高峰》，載《人民日報》2019年1月24日。7月5日，習近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上要求，加強黨政機構(gòu)職能統(tǒng)籌，發(fā)揮黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能。39參見《習近平在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上強調(diào)，鞏固黨和國家機構(gòu)改革成果 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《人民日報》2019年7月6日。當前，以全面深化政法領(lǐng)域的改革為契機，加快構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的政法機構(gòu)職能體系，優(yōu)化政法機關(guān)職權(quán)配置，完善權(quán)力運行監(jiān)督和制約機制，并以此加強與國家法律銜接，為修改完善相關(guān)法律奠定理論和實踐基礎(chǔ)。

第一，完善執(zhí)法司法職權(quán)配置的配套規(guī)范。2018年8月24日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議的講話中指出，造成冤假錯案深層次原因是司法職權(quán)配置和權(quán)力運行機制不科學，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約的體制機制尚未真正形成并有效發(fā)揮作用。40參見習近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導》（這是習近平總書記2018年8月24日在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話的一部分），載《求是》2019年第4期。我國的政法體制是在黨的領(lǐng)導下各政法機關(guān)分工負責、互相配合、互相制約。但是，在實踐中，一方面存在公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)制約不足、配合不夠、分工不清情形；另一方面政法單位之間無效掣肘、程序空轉(zhuǎn)、責任推脫的情況也屢見不鮮，導致部分案件捕不了、訴不出、判不下，影響司法公正與效率。如何發(fā)揮黨委特別是黨委政法委的職能作用，進一步優(yōu)化執(zhí)法司法職權(quán)配置，健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的相互配合、相互制約的體制機制，讓配合更有力、讓監(jiān)督更有效，既減少執(zhí)法司法效率無謂的損耗，又有效預防糾正執(zhí)法司法瑕疵錯誤，確保法律正確適用，是下一步努力方向。

第二，完善司法權(quán)運行體系的配套規(guī)范。隨著司法體制改革深入推進，權(quán)責統(tǒng)一、規(guī)范有序的司法權(quán)運行體系正在形成。但是，由于理論準備不足，缺乏法律、法理依據(jù)，在司法領(lǐng)域，這幾年甚至出現(xiàn)了“盲目改革”“亂改革”問題。41參見張文顯：《新時代法治改革再出發(fā)》，載《法制日報》2019年1月9日。在向辦案團隊和員額法官、檢察官“放權(quán)”“賦權(quán)”的同時，如何依法科學建構(gòu)完善的司法權(quán)力監(jiān)督體系，切實提升執(zhí)法司法質(zhì)效面臨著新的挑戰(zhàn)。實踐中，主要出現(xiàn)了以下新情況：一是辦案責任不實，例如執(zhí)法辦案走形式、走過場，甚至委托辦案、掛名辦案等；二是辦案尺度不一，“同案不同判”現(xiàn)象增多；三是監(jiān)督懲戒不力，符合司法責任制改革的新型監(jiān)管機制不健全，案件評查、司法懲戒等機制亟待細化。有學者認為，“黨管政法”系絕對性憲制原則，而司法改革則是執(zhí)政者在新形勢下對這一原則實現(xiàn)形式的探索，是對建設(shè)“優(yōu)良政體”的局部試驗，也是具體憲制結(jié)構(gòu)和運行模式的“自我優(yōu)化”。42參見馬驍：《行走的憲制 ：司法改革中的“黨管政法”原則》，載《中國政法大學學報》2018年第5期。那么，既然黨中央下大氣力推進新一輪司法體制改革目的是“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，那么在堅持“改革要于法有據(jù)”前提下，及時以黨內(nèi)法規(guī)或出臺相關(guān)綜合配套規(guī)范性文件等形式校正、微調(diào)重大改革舉措，也是應(yīng)有之義。

第三，黨和國家多元權(quán)力協(xié)同的配套規(guī)范。新一輪黨和國家機構(gòu)改革事實上擴充了傳統(tǒng)“政法單位”的內(nèi)涵與外延，“政法工作”不僅涉及執(zhí)法、司法、守法，也延伸至立法領(lǐng)域。因此，建構(gòu)現(xiàn)代化的政法工作運行體制機制，必然涉及黨的執(zhí)政權(quán)以及國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等多元權(quán)力之間的協(xié)調(diào)配合。如果以黨委政法委員會為中心，政法工作將要處理好至少以下五個方面的關(guān)系：一是處理好與本級黨委、上下級黨委之間的關(guān)系，協(xié)助好或督促好各級黨委履行好全面依法治國的職責；二是處理好與黨委組織、紀檢監(jiān)察等部門的關(guān)系，管好干部、建好隊伍；三是處理好與本級和上下級人大（常委會）、政協(xié)等權(quán)力機關(guān)、政治協(xié)商機關(guān)黨組的關(guān)系，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一；四是處理好與法院、檢察院黨組的關(guān)系，保障司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，做到總攬不包攬、協(xié)調(diào)不替代；五是處理好與全面依法治國（省、區(qū)、市）委員會、黨委國家安全機構(gòu)、深化改革領(lǐng)導小組等決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其常設(shè)辦事機關(guān)之間的關(guān)系，打造依法治國的合力。

五、結(jié)語

正確處理依法治國和依規(guī)治黨關(guān)系，事關(guān)黨政關(guān)系、政治與法治關(guān)系、黨的領(lǐng)導與法治建設(shè)關(guān)系，是我國社會主義民主政治建設(shè)的原創(chuàng)性主題，是中國特色社會主義法治建設(shè)的一個鮮明特色。43宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，載《中國法學》2018年第2期。建構(gòu)內(nèi)容科學、配套完備、運行有效的政法工作黨內(nèi)法規(guī)體系，必須科學把握和處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系。首先，要嚴格遵循黨章和憲法精神、定期清理規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)、及時修改完善法律，全面加強黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)黨政“共同立法”，黨規(guī)國法“互聯(lián)互通”。44參見張文顯：《習近平法治思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。2018年11月，中央啟動第二次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，并于今年4月發(fā)布廢止、宣布失效和修改部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定。45參見盛若蔚、孟祥夫：《2018年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部——黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果豐碩》，載《人民日報》2019年1月8日；新華社：《中共中央完成黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作》，載《人民日報》2019年4月12日。中央政法委也應(yīng)適時組織政法領(lǐng)域黨內(nèi)規(guī)范集中清理。其次，政法工作黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)也要遵循規(guī)范主義建構(gòu)路徑，運用體系化方法，實現(xiàn)目標任務(wù)的一致性、制度統(tǒng)籌的整體性、實質(zhì)內(nèi)容的統(tǒng)一性、形式結(jié)構(gòu)的層次性。46參見周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，載《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2017年第5期。最后，要注意保持黨規(guī)與國法的合理化邊界，也就是黨規(guī)的規(guī)范主體應(yīng)是各級黨組織和黨員，內(nèi)容應(yīng)該是以尊崇黨章為核心，以制度化為重點，不宜涉足國家法律規(guī)范領(lǐng)域，也不宜突破黨政合理而又必要的分工。