鄭 磊 趙計(jì)義

在黨的十九大“推進(jìn)合憲性審查工作”的“集結(jié)號(hào)”下，全國(guó)人大常委會(huì)在每年12月聽取和審議全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告，至今已持續(xù)兩年，1已有的兩份備審年報(bào)分別是：沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》（2017年12月24日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上）；沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》（2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上）。以下使用“備案審查年度報(bào)告”“備審年報(bào)”“年報(bào)”等相關(guān)簡(jiǎn)稱。本評(píng)述中雙引號(hào)引用2018年備審年報(bào)之處，為節(jié)省篇幅，不再一一注釋，在此統(tǒng)一注明。伴隨著“未來將繼續(xù)堅(jiān)持下去”的決心與部署，已有“形成慣例和制度”之勢(shì)。2梁鷹指出，備審年報(bào)的第二次出場(chǎng)，“標(biāo)志著全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議年度備案審查工作情況報(bào)告已經(jīng)形成慣例和制度，未來將繼續(xù)堅(jiān)持下去”。梁鷹：《全國(guó)人大常委會(huì)2018 年備案審查工作報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期。各份年報(bào)，不僅是報(bào)告已展開之工作的既往之舉，而且承載著“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”建制思路的開來之思。

如果說2017年首份備案審查年度工作報(bào)告以“審查建議反饋破冰”為焦點(diǎn)呈現(xiàn)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作在公眾視野中“浮出水面”的情狀與趨勢(shì)，3參見筆者關(guān)于“首份備案審查年度報(bào)告”的評(píng)述，鄭磊：《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審查建議反饋實(shí)踐：軌跡勾勒與宏觀評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。那么在此基礎(chǔ)之上，2018年備案審查年度報(bào)告則以更飽滿的信息量呈現(xiàn)出備案審查制度建設(shè)更為全面、系統(tǒng)的工作路徑：圍繞“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的十八屆四中全會(huì)要求，將多系統(tǒng)的備案審查機(jī)制在人大主導(dǎo)下予以體系化。“全覆蓋”“體系化”“人大主導(dǎo)”，構(gòu)成了解讀2018年備審年報(bào)的相互關(guān)聯(lián)的三個(gè)關(guān)鍵詞，本評(píng)述報(bào)告按照此三條典型線索逐層展開評(píng)析。

一、“全覆蓋”：以備案審查對(duì)象為線索布局備案審查機(jī)制體系

實(shí)現(xiàn)“備案審查全覆蓋”的努力，在2017年首份備案審查年度報(bào)告中已經(jīng)從兩個(gè)方面明確地呈現(xiàn)出來：一方面，2017年報(bào)告在“加強(qiáng)備案審查制度和能力的建設(shè)情況”的“健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”方面，列舉式地提到“在審查建議移交、研究意見溝通、信息共享、培訓(xùn)研討等方面形成了常態(tài)化的工作聯(lián)系機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋提供了制度保障”。另一方面，2017年報(bào)告在“下一步工作考慮”中列出了“備案全覆蓋”的要求。然而，首份工作報(bào)告中披露的全覆蓋意圖，尚未體現(xiàn)為體系化的制度建設(shè)思路。

在2018年備案審查年度報(bào)告中，“全覆蓋”是最為明顯的標(biāo)志性關(guān)鍵詞，成為貫穿整個(gè)報(bào)告的邏輯線索。這首先明顯地體現(xiàn)在重申式強(qiáng)調(diào)與高詞頻兩個(gè)方面。

第一，“全覆蓋”的重申式宣示。報(bào)告以“按照法治原則”的名義擲地有聲地重申首份工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)的強(qiáng)調(diào)內(nèi)容：“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍?！?首份工作報(bào)告中也出現(xiàn)幾乎相同的表述，該報(bào)告在“下一步工作考慮”的“加強(qiáng)備案工作”部分有如下闡述：進(jìn)一步明確備案范圍、規(guī)范備案行為，督促制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)報(bào)送備案，做到應(yīng)備盡備，落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)提出的“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”和“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋”的要求。

第二，“全覆蓋”的高詞頻出現(xiàn)。近9000字的2018年年度報(bào)告中，“全覆蓋”一詞出現(xiàn)頻率達(dá)6次。其一，在五部分的報(bào)告結(jié)構(gòu)中，該詞覆蓋“有件必備”“有錯(cuò)必糾”“銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”三大部分；其二，其中4次集中出現(xiàn)在關(guān)于“有件必備”的第一部分，以“備案全覆蓋”為起點(diǎn)，層遞性連接“審查全覆蓋”“監(jiān)督全覆蓋”；其三，該詞出現(xiàn)形式，既有概括式的“備案審查全覆蓋”要求，又有“備案全覆蓋”“審查全覆蓋”“監(jiān)督全覆蓋”的分項(xiàng)環(huán)節(jié)。（詳見表1）

表1 報(bào)告中的“全覆蓋”詞頻

不僅僅限于語詞式的形式性強(qiáng)調(diào)，“全覆蓋”的邏輯線索作用，更體現(xiàn)在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上的實(shí)質(zhì)性線索功能：既以“備案全覆蓋”為邏輯起點(diǎn)，又圍繞審查主體、備審程序雙重推進(jìn)體系化的“全覆蓋”，正如備審年報(bào)關(guān)于“全覆蓋”的結(jié)構(gòu)與進(jìn)路所作的明確強(qiáng)調(diào)：“以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋?！?/p>

（一）以備案對(duì)象類型全覆蓋為前提

承繼了2017年備案審查年度報(bào)告將“備案全覆蓋”放在“加強(qiáng)備案工作”的思路，2018年備案審查年度報(bào)告也將“備案審查全覆蓋”的主要內(nèi)容放在“有件必備”這一部分，突出了備案全覆蓋在“備案審查全覆蓋”中的基礎(chǔ)性作用。在多種備案類型的規(guī)范性文件中，2018年年度報(bào)告重點(diǎn)列舉了兩類規(guī)范性文件：地方政府規(guī)章、地方“兩院”規(guī)范性文件。

政府規(guī)章是地方政府規(guī)范性文件的重要表現(xiàn)形式，依法加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)章的備案審查，是地方人大開展備案審查工作的重要內(nèi)容。為推進(jìn)政府規(guī)章備案審查工作，2018年2月，法制工作委員會(huì)向北京、天津、上海、重慶等四個(gè)直轄市和深圳、珠海、汕頭、廈門等四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市人大常委會(huì)發(fā)函，要求發(fā)揮先行先試作用，督促梳理全部現(xiàn)行有效的政府規(guī)章，并探索形成切實(shí)可行的備案工作機(jī)制……

……地方人民法院、地方人民檢察院無權(quán)制定司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件。實(shí)踐中地方“兩院”制定了許多規(guī)范性文件，其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內(nèi)容，直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)。有的地方人大常委會(huì)已將這些文件納入備案審查范圍，有的則尚未納入。法制工作委員會(huì)就此開展調(diào)研，與有關(guān)方面進(jìn)行溝通。

這兩類規(guī)范性文件，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的備審范圍來說，具有兩個(gè)特征：第一，地方性，兩者都主要屬于地方人大常委會(huì)的備案審查范圍，以之為例強(qiáng)調(diào)，顯現(xiàn)出加強(qiáng)地方各級(jí)人大備案活動(dòng)的人大整體備審結(jié)構(gòu)布局。第二，非典型性，兩者并不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件，獲得如此重點(diǎn)列舉，以此來凸顯備案全覆蓋的明確思路。

（二）雙重體系化的“全覆蓋”

以“黨的十八屆四中全會(huì)提出，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”為政策起點(diǎn)，2018年備案審查年度報(bào)告設(shè)置了推進(jìn)“全覆蓋”體系化的雙重路經(jīng)。

一方面，審查主體體系化，“擬從明年開始，逐步推動(dòng)將地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方‘兩院’制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍”，從而將地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查納入整體“全覆蓋”備審工作進(jìn)行體系化統(tǒng)籌。

另一方面，程序體系化，明確強(qiáng)調(diào)“以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋”，這意味著“備案審查全覆蓋”至少包含三個(gè)遞進(jìn)的層次：一是備案全覆蓋，包括屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案范圍的典型備案審查對(duì)象以及不屬于其備案范圍的備案審查對(duì)象；二是審查全覆蓋，2018年備案審查年度報(bào)告中“有備必審”部分專門圍繞于此；三是監(jiān)督全覆蓋，即糾錯(cuò)全覆蓋，報(bào)告中“有錯(cuò)必糾”部分專門與此對(duì)應(yīng)。由此，“全覆蓋”的這三個(gè)層次，與備案審查程序中“備案—審查—糾正”三個(gè)環(huán)節(jié)一一對(duì)應(yīng)，備案全覆蓋是程序前提，審查全覆蓋、監(jiān)督全覆蓋則是程序的主體板塊、核心機(jī)制，后兩者在2018年備審年度報(bào)告中也是所占篇幅最大的兩塊內(nèi)容。

二、“體系化”：四字訣備案審查程序結(jié)構(gòu)

2018年備案審查年度報(bào)告直接以“有件必備”“有備必審”“有錯(cuò)必糾”三大備案審查要求為綱，并連同“備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”作為年度報(bào)告的主體結(jié)構(gòu)，提綱挈領(lǐng)地勾勒了機(jī)制與程序的框架結(jié)構(gòu)，為此后備審年度報(bào)告提供了一個(gè)結(jié)構(gòu)范本。換言之，其所彰顯的體系化思路，首先呈現(xiàn)在層層緊扣的四大板塊結(jié)構(gòu)上，即“備”“審”“糾”“聯(lián)”四字訣。

“有件必備、有備必審”較早已經(jīng)成為各類規(guī)范性文件備案審查要求的重點(diǎn)，與之對(duì)應(yīng)，此前對(duì)于備案審查實(shí)踐的批評(píng)主要是“制而不備”“備而不審”，5例如，參見胡建淼、高春燕：《法規(guī)的合憲性審查在中國(guó)——問題與對(duì)策》，載《法治論叢》（上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)）2005年第6期。此前筆者曾指出“審而無果”同樣是需要突出關(guān)注并應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象。6鄭磊：《憲法審查的啟動(dòng)要件》，法律出版社2009年版，第252頁。2004年，國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確要求對(duì)報(bào)備的規(guī)章等規(guī)范性文件做到“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。7加強(qiáng)對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督。規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送備案。對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件提出異議的，制定機(jī)關(guān)或者實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)研究處理。2007年時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰在接受記者采訪時(shí)就提到“目前，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人民政府已建立起規(guī)范性文件備案審查制度，其中有27個(gè)省級(jí)政府專門制定了政府規(guī)章，處理‘紅頭文件’‘走形’、‘打架’問題。實(shí)現(xiàn)了‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾’”。8《我國(guó)將全面清理紅頭文件 行政法規(guī)備案審查》，載http://www.ahjjjc.gov.cn/p/22884.html，2019年3月8日訪問。而地方人大常委會(huì)也從自身實(shí)踐出發(fā)提出要對(duì)規(guī)章等規(guī)范性文件做到“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，9紀(jì)馨芳：《地方人大在行政許可法實(shí)施中要發(fā)揮重要作用》，載http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2004-07/27/content_331594.htm，2019年3月8日訪問。也有地方人大常委會(huì)通過制度化“規(guī)范性文件備案審查辦法”明確該三層原則。10例如，《紫陽縣人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》（2009年9月28日紫陽縣第十六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過）第3條規(guī)定“規(guī)范性文件備案審查工作應(yīng)堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則”。對(duì)于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》而言，《立法法》2015年修改之后的2016年工作報(bào)告中首次以“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”三層要求形式提及，并在2018年、2019年的工作報(bào)告中均有提及。盡管全國(guó)人大常委會(huì)強(qiáng)調(diào)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”三層要求固定搭配未必是最早的，但其最快地自覺將此三層要求作為備案審查體系和能力的體系化結(jié)構(gòu)，2018年備審年度報(bào)告因而以此為綱考察備審體系化努力。

（一）備：有件必備

在報(bào)告的“有備必審”部分，主要是通過如前所引的文字抽象強(qiáng)調(diào)兩類非典型備審對(duì)象，來凸顯備案對(duì)象類型上的全覆蓋，而未提及具體事例。事例主要列舉在報(bào)告的“有備必審”“有錯(cuò)必糾”兩個(gè)部分，分別提及5項(xiàng)、12項(xiàng)事例（或議題）。而這些事例均以備案工作為前提，因此，可從17項(xiàng)事例所涉規(guī)范性文件類型的梳理中觀察“有件必備”的覆蓋類型。如表2所分析，17項(xiàng)事例中，涉及地方性法規(guī)的事例6項(xiàng)，占比35%，較之2017年首份備審年報(bào)中提及的6項(xiàng)事例中有4項(xiàng)涉及地方性法規(guī)，11鄭磊：《省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查權(quán)：制度需求與規(guī)范空間》，載《政治與法律》2019年第2期。兩份備審年報(bào)地方性法規(guī)事例的數(shù)量比例變化表明：一方面，地方性法規(guī)一直是全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作的第一重點(diǎn)對(duì)象，在兩份年報(bào)中數(shù)量和占比均是最高的審查對(duì)象類型；另一方面，其所占比例的下降表明，審查工作的重點(diǎn)對(duì)象顯現(xiàn)出多元化格局，不再為一種審查對(duì)象所壟斷。僅略次于之的恰恰是不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件，占比29%，5項(xiàng)事例（或議題）既有統(tǒng)稱各類規(guī)范性文件，又有專指“有關(guān)方面”規(guī)范性文件、“一些地方”規(guī)范性文件、政府規(guī)范性文件、地方“兩院”規(guī)范性文件，全面系統(tǒng)地涵蓋規(guī)章以及“一府兩院”的各類規(guī)范性文件類型。而后，是4例“兩高”司法解釋，占比24%。至于行政法規(guī)，明確列舉1例。根據(jù)事例占比，17項(xiàng)事例所涉審查對(duì)象類型占比高低依次為：地方性法規(guī)—規(guī)范性文件—司法解釋—規(guī)章—行政法規(guī)，這一順序，是否結(jié)構(gòu)性地示意全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于審查對(duì)象類型的重點(diǎn)排布以及備案審查資源的配置比例，可作為觀察其備案審查工作的一個(gè)參照。

表2 報(bào)告17項(xiàng)事例（或議題）所涉規(guī)范性文件類型

在前述17個(gè)事例中，可分別簡(jiǎn)稱為典型備審對(duì)象與非典型備審對(duì)象，二者所占比例接近，這是考察2018年備審年度報(bào)告“全覆蓋”思路的一項(xiàng)重要的類型線索。所謂典型備審對(duì)象，是指根據(jù)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等規(guī)定，屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件類型，是其直接備審對(duì)象，主要是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋。與之對(duì)應(yīng)，不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍但已列入人大系統(tǒng)備審范圍的規(guī)范性文件，可概稱為非典型備審對(duì)象。12不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件，是否可能成為其合憲性審查的對(duì)象，也在這意義上這些規(guī)范性文件間接成為全國(guó)人大常委會(huì)的審查對(duì)象，是一個(gè)值得討論的問題。從這個(gè)分類考察比較2018年和2017年的兩份備審年報(bào)，一個(gè)明顯變化是：非典型性審查對(duì)象的出現(xiàn)和凸顯。2017年首份年度報(bào)告提及的6例事件并不涉及非典型性審查對(duì)象，當(dāng)時(shí)可從媒體獲悉的“請(qǐng)求依法撤銷司法部新頒《律師事務(wù)所管理辦法》建議書”并未在年度報(bào)告中提及。13參見鄭磊：《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審查建議反饋實(shí)踐：軌跡勾勒與宏觀評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。在2018年年度報(bào)告中，非典型性審查對(duì)象則出現(xiàn)5例，占比為29%。由此可見，審查范圍上向非典型備審對(duì)象擴(kuò)容，并以之為結(jié)構(gòu)性布局基礎(chǔ)，是2018年備審年報(bào)明顯區(qū)別于2017年年報(bào)的典型之處，筆者也將這一分類作為本評(píng)述各處行文布局的結(jié)構(gòu)要素。

續(xù)表

（二）審：有備必審

“有備必審”部分解讀重點(diǎn)有三個(gè)方面：一是“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，保護(hù)公民法人合法權(quán)利”三項(xiàng)基本功能；二是依職權(quán)審查（即主動(dòng)審查）、依申請(qǐng)審查和專項(xiàng)審查三大審查方式；三是合憲性、合法性、適當(dāng)性三項(xiàng)審查基準(zhǔn)。本評(píng)述主要從前兩者來考察報(bào)告的有備必審部分。

1.備案審查制度基本功能：語詞展開

關(guān)于備案審查制度基本功能的認(rèn)識(shí)與表述，以歷年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告以及兩份備案審查工作報(bào)告為主要線索梳理文件文獻(xiàn)，其語詞表述可以大致劃分出三個(gè)階段的脈絡(luò)：以《立法法》起草討論為典型的“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”階段（2000—2017年），以首份備案審查工作報(bào)告為標(biāo)志的“一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實(shí)施”階段（2017—2018年），三是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步突出重點(diǎn)而以2018年備案審查年度報(bào)告為標(biāo)志的“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，保護(hù)公民法人合法權(quán)利”階段（2018年—）。迄今的兩份備案審查年度工作報(bào)告正居于兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。參閱各國(guó)不同時(shí)期憲法審查比較法資料所呈現(xiàn)的功能類型模式，前述這些關(guān)于備案審查功能定位的文件風(fēng)格式特色性語詞表達(dá)可如圖1所示進(jìn)行結(jié)構(gòu)性理解。

圖1 備案審查基本功能結(jié)構(gòu)

其中，2017年首份備案審查年度報(bào)告將“保證中央令行禁止”單列并置于首位，成為當(dāng)前考察備案審查制度的標(biāo)志性表達(dá)，直觀地強(qiáng)調(diào)了中央的權(quán)威，同時(shí)，其作為法制統(tǒng)合之組成部分，客觀上有重點(diǎn)地促進(jìn)“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”的功能目的。

在2018年備案審查年度報(bào)告中，首項(xiàng)基本功能表述進(jìn)一步聚焦于“保證黨中央令行禁止”，一字之增，其意義可以從兩方面考察。一方面，進(jìn)一步明確了2017年年報(bào)中“保證中央令行禁止”的重點(diǎn)，并豐富了其內(nèi)涵，這是2018年憲法修改中增列入《憲法》第1條第2款的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款在備案審查制度建設(shè)中的體現(xiàn)。從實(shí)踐來看，2017年修正的《行政法規(guī)制定程序條例》已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，列入國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃的行政法規(guī)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)“貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署”，部分地方也把“不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀”作為“不適當(dāng)情形”的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。14例如，《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2018年修改）第9條規(guī)定，對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件，主要審查是否存在的情形包括“不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀等其他應(yīng)當(dāng)予以修改或者撤銷的不適當(dāng)情形”。又如，《湖北省人大常委會(huì)法規(guī)工作室關(guān)于2018年度規(guī)范性文件備案審查工作情況的報(bào)告》中指出，“在具體審查工作中，法規(guī)工作室堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合，不僅審查規(guī)范性文件是否與上位法相一致，還審查其立法目的、實(shí)施效果是否與黨中央決策部署和有關(guān)文件精神、社會(huì)主義核心價(jià)值觀和改革發(fā)展穩(wěn)定大局相符合”。內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作情況的報(bào)告》（2019年1月14日在內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上）也指出，“審查的重點(diǎn)是規(guī)范性文件的制定權(quán)限和程序、公民的權(quán)利義務(wù)、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施以及社會(huì)主義核心價(jià)值觀等內(nèi)容”。另一方面，這也在客觀上進(jìn)一步突出了黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制建設(shè)與體系建構(gòu)的議題，及其在備審制度整體建設(shè)中的話題。

不容忽視的是，“保護(hù)公民法人合法權(quán)利”雖然沒有自一開始就單列為備審基本功能，但其始終是“保障憲法法律實(shí)施”這項(xiàng)總括性功能的重點(diǎn)板塊。

2.審查工作布局結(jié)構(gòu)：審查方式與審查對(duì)象綜合考慮

在審查工作布局結(jié)構(gòu)方面，可以從2018年年度報(bào)告“有備必審”部分行文結(jié)構(gòu)上分析出其綜合考慮審查方式與審查對(duì)象的特點(diǎn)，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（1）三類審查方式的結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)度降低

延續(xù)2017年年度報(bào)告，2018年年度報(bào)告繼續(xù)列舉三類審查方式并列舉相關(guān)事例：依職權(quán)審查（即主動(dòng)審查）、依申請(qǐng)審查、專項(xiàng)審查。三者之間并非完全出于同一邏輯層次的分類：依職權(quán)審查和依申請(qǐng)審查，相互對(duì)應(yīng)，亦即主動(dòng)審查和被動(dòng)審查，兩者屬于“一件一審”的情形；與此不同，專項(xiàng)審查則是可綜合采用依職權(quán)、依申請(qǐng)審查的“主題型集中審查”。

2018年年度報(bào)告在沿用三類審查方式的同時(shí)，也體現(xiàn)出不同于2017年年報(bào)的兩個(gè)特點(diǎn)：第一，三類審查方式在年報(bào)結(jié)構(gòu)中的對(duì)應(yīng)性降低；第二，依職權(quán)審查的結(jié)構(gòu)性淡化。2017年年報(bào)的“審查工作情況”部分直接以“依申請(qǐng)進(jìn)行審查的情況”“依職權(quán)進(jìn)行審查的情況”“有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查情況”為小標(biāo)題完全對(duì)應(yīng)三類審查方式依次展開平行式介紹；2018年年報(bào)的“有備必審”部分，則按照“貫徹全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決議精神，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面規(guī)范性文件全面清理工作”“通過備案審查工作，積極推動(dòng)解決社會(huì)關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題”“通過備案審查工作，對(duì)一些有不同認(rèn)識(shí)的問題加強(qiáng)研究和跟蹤”三部分展開，而不是以三類審查方式為結(jié)構(gòu)一一展開。如果說第一部分對(duì)應(yīng)提到專項(xiàng)審查事例，第二部分事例以依申請(qǐng)審查為主，那么第三部分的事例并沒有明確審查方式；而且，三者中，2018年備審年報(bào)沒有突出提及“一件一審”式的依職權(quán)審查情況，這是2018年年報(bào)在審查部分行文結(jié)構(gòu)上的變化。然而，一方面，主動(dòng)審查活動(dòng)豐富地存在于年報(bào)列舉的專項(xiàng)審查事例中；另一方面，在備審實(shí)踐中，如梁鷹在備審年報(bào)評(píng)述中也提到，對(duì)法規(guī)、司法解釋“逐件進(jìn)行主動(dòng)審查研究”，“尤其是對(duì)設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)加大主動(dòng)審查力度”，“是報(bào)告中沒有體現(xiàn)的”。15梁鷹：《全國(guó)人大常委會(huì)2018年備案審查工作報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期。

（2）各類型審查對(duì)象事例多元呈現(xiàn)

從審查對(duì)象的角度看，根據(jù)梳理全篇報(bào)告“有備必審”“有錯(cuò)必糾”兩大部分各處提及的事例（如前表2所概括羅列），包括典型備審對(duì)象中專項(xiàng)審查事例與依申請(qǐng)審查事例，以及非典型備審對(duì)象審查事例，此三類情形的具體事例情況可分述如下。

其一，典型備審對(duì)象中的專項(xiàng)審查事例。2017年備案審查年度報(bào)告中披露，“2017年6月，在黨中央通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)存在的突出問題及其深刻教訓(xùn)后，對(duì)專門規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項(xiàng)審查研究”，同時(shí)法工委發(fā)函時(shí)要求各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)等的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理。而在2018年備案審查年度報(bào)告中，為落實(shí)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》，由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)函要求地方清理生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件。與2017年備案審查年度報(bào)告不同的是，除了規(guī)范性文件的清理工作外，法工委進(jìn)一步通過發(fā)函督促抓緊制定完善大氣污染防治方面的地方性法規(guī)，對(duì)地方立法滯后乃至地方立法怠惰的情況進(jìn)行了關(guān)注。此外，對(duì)交通管理地方性法規(guī)、部門規(guī)章開展審查研究也可視為專項(xiàng)審查，涉及對(duì)車輛采取限行、限號(hào)措施以及將處理違章作為機(jī)動(dòng)車年檢前提條件等方面社會(huì)關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題，以有關(guān)道路交通管理措施和行政處罰、行政強(qiáng)制規(guī)定為重點(diǎn)，審查研究是否符合上位法，是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)。

其二，典型備審對(duì)象中的依申請(qǐng)審查事例。2018年備審年報(bào)列舉了七項(xiàng)事例，“三、有錯(cuò)必糾”中“（一）對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件中存在的問題及時(shí)予以督促糾正和妥善處理”部分的六個(gè)事例均屬此類，包括對(duì)司法解釋——《婚姻法司法解釋（二）》第24條、《破壞野生動(dòng)物資源刑事案件的解釋》、《公司法司法解釋（二）》、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的審查，以及對(duì)地方性法規(guī)——河北省人大常委會(huì)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》、上海市人大常委會(huì)《上海市道路交通管理?xiàng)l例》的審查。此外，根據(jù)全國(guó)政協(xié)委員朱征夫關(guān)于收容教育制度的合憲性審查建議，法工委通過展開調(diào)研論證并“建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案”來推動(dòng)相關(guān)審查，也屬此類。

其三，非典型備審對(duì)象的審查情況。在備審年報(bào)的“二、有備必審”“三、有錯(cuò)必糾”中，均出現(xiàn)或通過“備案審查工作”或通過“轉(zhuǎn)送有關(guān)方面審查”來“推動(dòng)各有關(guān)方面加大備案審查工作力度”的專門結(jié)構(gòu)板塊，非典型備審對(duì)象事例正好均出現(xiàn)于這些板塊。諸如：

第一，對(duì)于信用懲戒制度的規(guī)范性文件開展審查研究。有關(guān)方面通過出臺(tái)規(guī)范性文件，建立信用懲戒制度，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)；同時(shí)也引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權(quán)和其他合法權(quán)益的擔(dān)憂。

第二，對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行研究。根據(jù)公民審查建議對(duì)《江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》有關(guān)問題進(jìn)行研究。

第三，對(duì)地方政府部門規(guī)范性文件開展審查研究。根據(jù)公民審查建議，對(duì)湖南省司法廳《關(guān)于“四大類”涉外司法鑒定事項(xiàng)管理有關(guān)問題的通知》有關(guān)問題進(jìn)行研究，認(rèn)為該通知關(guān)于“四大類”涉外司法鑒定事項(xiàng)登記管理有關(guān)規(guī)定，與《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》相抵觸。

第四，對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行審查研究。根據(jù)公民審查建議，對(duì)浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的意見》中有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別一定條件下構(gòu)成非法行醫(yī)罪的規(guī)定，以及浙江省人民檢察院、浙江省高級(jí)人民法院、浙江省公安廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》進(jìn)行研究。

（三）糾：有錯(cuò)必糾

“有錯(cuò)必糾”是備案審查制度邏輯上的最后一個(gè)階段，也是具有特色的決定性階段。

言其決定性，因?yàn)橄禒?zhēng)規(guī)范性文件是否違憲違法或者不適當(dāng)，在此當(dāng)作出一定形式的判斷，根據(jù)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等法律規(guī)定，對(duì)于瑕疵規(guī)范性文件，此類判斷可以分為備案審查機(jī)關(guān)行使改變或撤銷權(quán)的糾正以及制定機(jī)關(guān)自行修改和廢止兩大類型。

言其特色性，可從兩大類判斷類型的實(shí)踐中看到，尚未見到前一種類型即典型的否定型判斷的制度實(shí)踐，實(shí)踐活動(dòng)幾乎均以后一種類型，即變形的否定型判斷的方式出現(xiàn)。

1.典型備案審查對(duì)象的督促糾正

2018年備審年報(bào)關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)典型備案審查對(duì)象“有錯(cuò)必糾”情況主要涉及地方性法規(guī)和司法解釋兩類，并在報(bào)告結(jié)構(gòu)上區(qū)分2018年推動(dòng)解決的問題、2017年法規(guī)糾正情況跟蹤督促兩塊來介紹。

2018年推動(dòng)解決的“有錯(cuò)必糾”事例。根據(jù)梁鷹關(guān)于此備審年報(bào)的解讀，此處六項(xiàng)事例有兩個(gè)共同的特點(diǎn)。其一，均來自公民審查建議，這體現(xiàn)了公民、組織審查建議這一啟動(dòng)渠道的重要性以及法工委對(duì)其的重視。其二，六項(xiàng)事例“都是經(jīng)過與制定機(jī)關(guān)溝通，制定機(jī)關(guān)主動(dòng)表示將進(jìn)行修改完善的”，法工委事例選擇的這一口徑，旨在示范性展現(xiàn)“制定機(jī)關(guān)從善如流，主動(dòng)完善相關(guān)法規(guī)、司法解釋，提高立法質(zhì)量的自覺意識(shí)”，16梁鷹：《全國(guó)人大常委會(huì)2018年備案審查工作報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期。然而，這類得到妥善解決的事例，在該年度所有應(yīng)進(jìn)行督促糾正或已展開督促糾正事例中所占的比例，以及獲得妥善解決的所耗時(shí)長(zhǎng)及重要環(huán)節(jié)等方面的信息，則是對(duì)制定主體自行糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行實(shí)效評(píng)估以及制度勾勒的關(guān)鍵信息。

對(duì)2017年法規(guī)糾正情況跟蹤督促事例，2017年備案審查年度報(bào)告中“依申請(qǐng)進(jìn)行的審查”的三項(xiàng)涉及多省市地方性法規(guī)的事例，正好在2018年備審年報(bào)中作為三項(xiàng)例證進(jìn)行跟蹤，督促有關(guān)方面加快工作進(jìn)度，及時(shí)完成（見表3）。梁鷹將這項(xiàng)“回頭看”工作的意義闡述為“突出強(qiáng)化了法工委審查研究意見對(duì)制定機(jī)關(guān)的約束力”。17梁鷹：《全國(guó)人大常委會(huì)2018年備案審查工作報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期?！盎仡^看”式督辦，是在法工委收到審查建議之初“發(fā)出書面研究意見”活動(dòng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的再次督促，同樣以《立法法》第100條第2款“向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見”為法律依據(jù)，也屬于同制定機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通的柔性機(jī)制。因此，“回頭看”既不能必然促成經(jīng)由制定機(jī)關(guān)修改而“審查終止”，也不是“向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議”之前的必經(jīng)程序。但所列三項(xiàng)“回頭看”事例則在客觀上發(fā)揮了這兩方面的功能。2018年備審年報(bào)將“回頭看”三事例予以專門單列，也表明法工委對(duì)這兩項(xiàng)功能的主觀期待。

表3 2017年備審年報(bào)六事例在2018年報(bào)告中的“回頭看”事例中的分布

反觀2018年“督促糾正和妥善處理”的六項(xiàng)依申請(qǐng)審查的事例中，只有《婚姻法司法解釋（二）》第24條以及《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》相關(guān)問題兩項(xiàng)，備審年報(bào)明確載明“有關(guān)問題得到妥善解決”或者“已停止執(zhí)行該規(guī)定”，其余四項(xiàng)事例中，制定機(jī)關(guān)均只是表態(tài)將進(jìn)行修改，并沒有介紹最終的處理結(jié)果。由于法工委糾正督促活動(dòng)并非具有剛性效力，從備審年報(bào)結(jié)構(gòu)完整性與內(nèi)容對(duì)應(yīng)性來講“有錯(cuò)必糾”部分應(yīng)當(dāng)重在介紹相關(guān)規(guī)范性文件已經(jīng)完成或者確定修改或廢止的妥善處理結(jié)果，而不僅僅是羅列督促糾正的舉措，從而使修改或廢止尚停留在計(jì)劃上。

2.非典型備案審查對(duì)象的“轉(zhuǎn)送”推動(dòng)加強(qiáng)備審

典型與非典型備審對(duì)象這一分類進(jìn)一步運(yùn)用在“有錯(cuò)必糾”部分，這部分專列介紹了非典型備審對(duì)象的有錯(cuò)必糾。所不同的是，關(guān)于非典型備審對(duì)象，全國(guó)人大常委會(huì)法工委著手工作主要是“推動(dòng)各有關(guān)方面”加大備案審查工作力度。申言之，法工委并非直接對(duì)制定主體進(jìn)行督促糾正，18從邏輯上說，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)于非典型備審對(duì)象的糾正，可以分為直接和間接兩種方式。直接與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通并不多見，但在2018年備案審查年度報(bào)告中也有提及，其例是關(guān)于針對(duì)道路交通管理的規(guī)章有關(guān)規(guī)定的審查建議，法工委著手的工作是與“公安部、生態(tài)環(huán)境部作了溝通。下一步，將針對(duì)審查研究中發(fā)現(xiàn)的問題，與制定機(jī)關(guān)深入溝通并督促解決”。參見2018年備審年報(bào)。而是推動(dòng)該類規(guī)范性文件的常規(guī)備案審查主體加強(qiáng)審查工作力度。法工委著手的工作主要是“轉(zhuǎn)送”常規(guī)備案審查主體等有關(guān)方面審查研究并推動(dòng)及時(shí)作出處理。

2018年備案審查年度報(bào)告此處列舉的三個(gè)事例，分別涉及地方政府的規(guī)章、規(guī)范性文件以及地方“兩院”的規(guī)范性文件，作為其常規(guī)備審主體的“有關(guān)方面”均涉及相應(yīng)的各級(jí)地方人大常委會(huì)。第一例是關(guān)于地方政府規(guī)章，其例是《江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》涉及地方政府規(guī)章與國(guó)務(wù)院部門規(guī)章不一致的問題，將審查建議轉(zhuǎn)交司法部研究處理，并由司法部進(jìn)行反饋；第二例是關(guān)于地方政府工作部門規(guī)范性文件，其例是湖南省司法廳規(guī)范性文件與全國(guó)人大常委會(huì)決議相抵觸的問題，督促省人大常委會(huì)依法予以糾正，并建議司法部督促地方司法行政部門開展清理工作，并進(jìn)行反饋；第三例是地方“兩院”規(guī)范性文件，其例是對(duì)浙江省高級(jí)法院、浙江省檢察院帶有司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件，督促最高人民法院、最高人民檢察院、省人大常委會(huì)及時(shí)予以糾正，并反饋結(jié)果?？梢钥闯觯鞣N具體的非典型的備案審查對(duì)象的糾正最終都將通過進(jìn)行反饋的方式置于全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督之下。

三、“人大主導(dǎo)”：多系統(tǒng)備案審查結(jié)構(gòu)的組織樞機(jī)

實(shí)現(xiàn)“規(guī)范性文件備案審查全覆蓋”，自然需要應(yīng)對(duì)多類型的規(guī)范性文件的審查主體。多系統(tǒng)格局，即“審出多門”給備案審查的統(tǒng)一性帶來隱憂，這需要在多系統(tǒng)格局上形成備案審查的統(tǒng)一性與體系性。除了前述“備”“審”“糾”三階段的備案審查程序的體系化之外，通過“聯(lián)”來實(shí)現(xiàn)審查主體的位階格局型體系化，是備審體系化的關(guān)鍵問題。申言之，在多板塊備案審查結(jié)構(gòu)中發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的主導(dǎo)地位。根據(jù)2018年備審年報(bào)顯示，對(duì)于非典型審查對(duì)象而言，全國(guó)人大常委會(huì)的這一主導(dǎo)地位主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)：向規(guī)范性文件的審查主體轉(zhuǎn)送、督促相關(guān)審查主體進(jìn)行審查。

（一）“轉(zhuǎn)”

隨著備案審查制度“浮出水面”，公民、組織提出審查建議的熱情被極大地激發(fā)，這尤其集中體現(xiàn)在對(duì)非典型備案審查對(duì)象提出的審查建議上。大量的審查建議并沒有被提交法定備案審查機(jī)關(guān)，而是涌向全國(guó)人大常委會(huì)，這在已有的兩份備審年報(bào)中，都有明確提及。

根據(jù)2017年首份備案審查年度報(bào)告，“十二屆全國(guó)人大以來，法制工作委員會(huì)共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件”，其中，“屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍”的，“有1206件，占79.0%”，而“不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的有321件，占21.0%”。192017年首份備審年報(bào)在附件2中則進(jìn)一步將十二屆全國(guó)人大歷年收到的各類備審對(duì)象的審查建議進(jìn)行明晰列表，具體參見2017年備審年報(bào)。對(duì)于這些非典型備審對(duì)象的審查建議，進(jìn)一步“通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2017年，法制工作委員會(huì)共向有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送規(guī)范性文件審查建議37件”，占五年非典型備審對(duì)象審查建議數(shù)321件的11.5%。

根據(jù)2018年備審年報(bào)披露，該年收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來信來函4578件中，可以明確為審查建議的有1229件，其中，僅有112件屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍，可見，其余1117件均屬于其他機(jī)關(guān)備案審查的范圍，占比高達(dá)90.9%。其中，“向有關(guān)方面轉(zhuǎn)送審查建議14件”，占該年非典型備審對(duì)象審查建議數(shù)1117件的1.3%。

兩份年報(bào)對(duì)比可見，關(guān)于非典型備審對(duì)象之審查建議的激增，并沒有帶來轉(zhuǎn)送審查建議數(shù)量的等比增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)送數(shù)量占這些審查建議總數(shù)的比例還有所降低，這表明轉(zhuǎn)送工作并非一轉(zhuǎn)了之的甩手工作，同樣需要投入諸多的工作精力與成本；但這并不表明對(duì)審查建議轉(zhuǎn)送工作不重視。對(duì)此，更為典型的數(shù)據(jù)變化是：備審年報(bào)所列舉事例中審查建議轉(zhuǎn)送事例所占的比例出現(xiàn)了從無到有的突破：2017年首份年報(bào)的6個(gè)事例中，并無轉(zhuǎn)送建議的事例；2018年年報(bào)則提到5件需轉(zhuǎn)送審查的事例，占17個(gè)事例的29%。

除了全國(guó)人大常委會(huì)“向有關(guān)方面轉(zhuǎn)送審查建議”外，2018年備案審查年度報(bào)告還披露了“司法部將備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的存在問題的43件地方性法規(guī)‘一攬子’轉(zhuǎn)送法制工作委員會(huì)研究處理”，呈現(xiàn)出法工委和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間雙向轉(zhuǎn)送的實(shí)踐。以全國(guó)人大常委會(huì)法工委為坐標(biāo)，轉(zhuǎn)送出去和轉(zhuǎn)送進(jìn)來兩個(gè)方向的轉(zhuǎn)送，均是銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行的重要方面，為規(guī)范性文件的有關(guān)審查主體提供審查線索的同時(shí)客觀上也帶來了審查動(dòng)力或?qū)彶閴毫ΑＨ欢?，法工委將審查建議向“有關(guān)方面”轉(zhuǎn)送活動(dòng)的法律屬性是什么，法律效力如何并且會(huì)不會(huì)因轉(zhuǎn)送對(duì)象而異，20同時(shí)，司法部等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)將存疑規(guī)范性文件向法工委轉(zhuǎn)送的屬性是什么，是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的一般性公文往來，從而作為全國(guó)人大常委會(huì)是否依職權(quán)進(jìn)行審查的參考線索；還是具有《立法法》第99條所規(guī)定的審查建議，乃至審查要求的效力。這些問題直接影響著法工委移送的銜接聯(lián)動(dòng)效果，是在實(shí)踐中與研究中均需進(jìn)一步探討的話題。

（二）“督”

法工委移送活動(dòng)的線索提供與動(dòng)力促進(jìn)效果，能否轉(zhuǎn)化為有效的有關(guān)備審主體的備案審查，取決于有關(guān)審查主體的實(shí)質(zhì)性審查。對(duì)于這一過程，根據(jù)2018年備審年報(bào)新增披露，全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)一步通過“督促”方式加強(qiáng)監(jiān)督。

在已有的兩份備審年報(bào)中，“督促”均是多次出現(xiàn)的高頻詞，21通過“督促”的詞頻統(tǒng)計(jì)，在2017年、2018年兩份備案審查年度報(bào)告中，分別出現(xiàn)11次、18次。并主要以兩種形式出現(xiàn)：一是“與制定機(jī)關(guān)深入溝通并督促解決”；二是“督促有關(guān)方面”去“加強(qiáng)對(duì)規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及地方‘兩院’規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋”。22沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》（2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上）。前者在2017年、2018年兩份備審年報(bào)中均有，后者則是2018年備審年報(bào)中新增的披露。兩種“督促”活動(dòng)因?qū)ο蟛煌哂胁煌男再|(zhì)，前者是就“屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍”督促“制定機(jī)關(guān)”來解決問題，屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查活動(dòng)的組成部分；后者則是就非典型性備案審查對(duì)象，督促作為該類規(guī)范性文件的備案審查主體的“有關(guān)方面”來進(jìn)行審查，這類督促并非審查主體自身的審查活動(dòng)。后一類督促活動(dòng)，有利于形成全國(guó)人大常委會(huì)在多系統(tǒng)備案審查結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位；借助此項(xiàng)主導(dǎo)地位，有利于全國(guó)人大常委會(huì)超越自身備案審查的直接對(duì)象，推動(dòng)各類備案審查主體銜接聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)對(duì)各類規(guī)范性文件的備案審查工作。2018年備審年報(bào)“有錯(cuò)必糾”板塊的“推動(dòng)各有關(guān)方面加大備案審查工作力度”部分所選取的三個(gè)事例，在轉(zhuǎn)交、督促有關(guān)審查主體審查之后，均披露有明確的“反饋情況”顯示，相關(guān)規(guī)范性文件的問題“已經(jīng)得到解決”“已經(jīng)停止執(zhí)行”。23這三個(gè)事例的備案審查對(duì)象分別為：《江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》、湖南省司法廳《關(guān)于“四大類”外司法鑒定事項(xiàng)管理有關(guān)問題的通知》、浙江省“兩院”等《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》。由此可見，全國(guó)人大常委會(huì)督促工作所跟進(jìn)之處，對(duì)于相關(guān)備案審查主體的審查活動(dòng)和糾正活動(dòng)顯現(xiàn)出明顯的促進(jìn)效果。

四、代結(jié)語：三個(gè)關(guān)鍵詞結(jié)構(gòu)中的進(jìn)階問題

綜上，本評(píng)述沿著“全覆蓋”“體系化”“人大主導(dǎo)”三條關(guān)鍵詞線索，以空間型結(jié)構(gòu)解讀了2018年備案審查年度報(bào)告“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”建制思路；24與本評(píng)述“全覆蓋”“體系化”“人大主導(dǎo)”的空間型結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的，是關(guān)于2017年首份備審年報(bào)評(píng)述采用的是時(shí)間型結(jié)構(gòu)：“‘鴨子浮水’：審查建議途徑的設(shè)定及其初期蟄伏”、“浮出水面：2015年《立法法》修改以來審查建議反饋實(shí)踐破冰”以及“出水之后：經(jīng)由備案審查達(dá)至合憲性審查的雙階審查結(jié)構(gòu)”。參見鄭磊：《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審查建議反饋實(shí)踐：軌跡勾勒與宏觀評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期（三個(gè)小標(biāo)題發(fā)表時(shí)在表述上有所縮減）。關(guān)于備案審查制度建設(shè)諸多需進(jìn)一步思考的基礎(chǔ)性問題和進(jìn)一步推進(jìn)的關(guān)鍵性工作，也可圍繞著三個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行結(jié)構(gòu)性思考，限于篇幅，三者分別簡(jiǎn)要舉例關(guān)鍵問題如下：

關(guān)于“全覆蓋”。2018年備審年報(bào)除了常規(guī)性披露關(guān)于法規(guī)、司法解釋等全國(guó)人大常委會(huì)典型的備案審查對(duì)象的備審工作的同時(shí)，以整個(gè)人大系統(tǒng)的備案審查范圍為口徑，強(qiáng)調(diào)了對(duì)規(guī)章以及“一府兩院”規(guī)范性文件等非典型備案審查對(duì)象的備案審查。然而，隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，調(diào)整國(guó)家社會(huì)生活之法律規(guī)范和社會(huì)規(guī)范日益呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性，從備案審查對(duì)象類型的進(jìn)一步展開來看，以黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)為重點(diǎn)的規(guī)范性文件群，雖然2017年首份備審年報(bào)已將之列入在“由黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系”的“基本框架”之中，卻仍未進(jìn)入前述典型、非典型雙重結(jié)構(gòu)的備案對(duì)象范圍之中。這些規(guī)范性文件與以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的互動(dòng)中，如何有效發(fā)揮備案審查平臺(tái)在其中的功能？25關(guān)于這些規(guī)范性文件，當(dāng)前尚未出現(xiàn)人大對(duì)之備案審查的直接法律依據(jù)，但在地方人大備案審查的制度建設(shè)實(shí)踐中，出現(xiàn)了一些零星的嘗試。以監(jiān)委會(huì)規(guī)范性文件為例，2018年8月修改的《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，明確將“縣級(jí)以上監(jiān)察委員會(huì)制定的指導(dǎo)、規(guī)范監(jiān)察工作的規(guī)范性文件”或“聯(lián)合發(fā)布的意見、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件”列入應(yīng)當(dāng)報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案的范圍。參見《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2018年8月24日黑龍江省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過）第3條、第4條、第6條、第13條、第15條。這是其一。其二，從縱深推進(jìn)來看，在“以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋”的時(shí)間進(jìn)路中，相對(duì)而言，備案全覆蓋易、審查全覆蓋難，備案全覆蓋只是全覆蓋的起點(diǎn)，審查全覆蓋才是全覆蓋的重點(diǎn)；備案全覆蓋不當(dāng)然導(dǎo)出審查全覆蓋。如何在“制度和能力建設(shè)”上保障從前者到后者的推進(jìn)，正是關(guān)鍵所在。

關(guān)于“體系化”。首先，2018年備審年報(bào)呈現(xiàn)了備案審查程序“備”“審”“糾”“聯(lián)”的體系化結(jié)構(gòu)，其中，“有錯(cuò)必糾”部分是備案審查制度剛性的主要體現(xiàn)，外觀形式上體系化的程序結(jié)構(gòu)是否發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵在此。因而，須聚焦“糾”推進(jìn)有重點(diǎn)的程序體系性，如栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)所強(qiáng)調(diào)，“該糾正的糾正”，26“栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)在第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話”，2018年9月15日。從而讓備案審查“長(zhǎng)出牙齒”，并且讓牙齒產(chǎn)生咬合力。27梁鷹：《全國(guó)人大常委會(huì)2018年備案審查工作報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期。其次，“全覆蓋”多類型規(guī)范性文件需多系統(tǒng)審查主體，不同審查主體之審查程序不盡相同，多系統(tǒng)審查程序之間的“體系化”是備案審查體系化的進(jìn)階，是程序性應(yīng)對(duì)“審出多門”的審查統(tǒng)一性隱憂的關(guān)鍵之處。

關(guān)于“人大主導(dǎo)”。第一，關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)在多系統(tǒng)審查主體中的主導(dǎo)地位，根據(jù)2018年備審年報(bào)披露信息，目前主要通過將關(guān)于非典型備案審查對(duì)象的審查建議或?qū)彶榫€索“轉(zhuǎn)送”“督促”有關(guān)審查主體來實(shí)現(xiàn)，這主要以全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于各類備案審查主體的監(jiān)督主體地位為主體規(guī)范依據(jù)，但其“轉(zhuǎn)送”、尤其是“督促”各類備案審查主體的具體職權(quán)依據(jù)何在，則進(jìn)一步需要細(xì)致的解釋學(xué)梳理，這是決定“轉(zhuǎn)送”“督促”活動(dòng)之效力的規(guī)范前提。第二，在“全覆蓋”的規(guī)范性文件多元類型與備案審查主體的多系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，合憲性審查是唯有全國(guó)人大及其常委會(huì)方有權(quán)行使之職權(quán)，如何發(fā)揮合憲性審查在整個(gè)備案審查中的核心樞紐作用，是全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查制度中的主導(dǎo)地位獲得結(jié)構(gòu)性體現(xiàn)而非數(shù)量式體現(xiàn)的核心問題，也是近年來“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”工作積累的基礎(chǔ)上，能否基于備案審查為展開事后的合憲性審查“踢好臨門一腳”而應(yīng)做好的制度儲(chǔ)備。