◎徐敏寧

打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，是黨的十九大對新時代加強和創(chuàng)新社會治理作出的新部署。在城市社會治理聯(lián)動機制建設的基礎上，蘇州市吳江區(qū)升級建設網絡化社會治理聯(lián)動機制，走出了一條以城市綜合治理、社會綜合治理、基層集成治理為各階段特征的改革之路。

當前，地方網格化建設多強調剛性管控、財政兜底、全要素建設等，在重點難點問題化解、網格文化建設、市場化運行、協(xié)商共治、多元參與、聯(lián)動協(xié)作、預警預測等方面依然存在系列棘手的問題。蘇州市吳江區(qū)網格化建設緊扣黨的十九大提出的“社會治理社會化、法治化、智能化與專業(yè)化”目標，創(chuàng)建了現代網格化精準社會治理模式。它包括“241”總體框架、“721”工作目標、“六個一”工作機制、大數據誠信體系，以及“兩縱四橫”組織結構體系、“智慧大腦”空間感知體系、“集成聯(lián)動”服務功能體系、“數字政府”制度考核體系與“人民為中心”價值評估體系等五大治理體系，具有較強的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、科學性，為全國各地網格化建設提供了有益借鑒與深刻啟示。

一、“兩縱四橫”組織結構體系驅動系統(tǒng)治理

吳江網格化建設的“241”總體框架的“24”，指的是“兩縱四橫”的組織結構體系?！皟煽v”即巡查與執(zhí)法兩條縱線；“四橫”即區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、基層網格四條橫線。“兩縱四橫”組織結構的作用在于破解條塊分割、部門分治、專群分割等組織結構上的體制性弊端。在縱向上，驅動組織結構扁平化、去科層化，實現縱向到底，最大限度地推動社會治理重心向基層下移，向前端延伸；在橫向上，實現橫向到邊，深入驅動系統(tǒng)治理，實現治理地域無縫化、服務內容無縫化、服務時間無縫化、部門銜接無縫化，最大限度地整合基層服務管理資源。

（一）構建精準科學的基層網格巡查體系

按照“界限清晰、便于管理、責任明確”的原則，全區(qū)網格劃分成“1+8+356+N”的架構。即1個區(qū)+8個區(qū)鎮(zhèn)+356個村（社區(qū)）+899個基層網格+160個專業(yè)網格，構建起對自然人、法人全覆蓋的大巡查體系，實現服務管理網絡全面覆蓋?；鶎泳W格以“一格一員”配置組建，共有網格巡查員899名；專業(yè)網格按照“一格兩員”標準，共有 320個專業(yè)網格巡查人員。實行“巡辦分離”的基層網格建設機制，促使管理力量分布到社會基本單位，筑起基層治理第一道防線。

（二）構建區(qū)、鎮(zhèn)兩級架構的綜合執(zhí)法體系

2017年吳江區(qū)開展鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法體制改革。各區(qū)鎮(zhèn)全部成立綜合執(zhí)法局，首批5部門485項行政處罰權下放至各區(qū)鎮(zhèn)。按“人隨事走”的原則，區(qū)城管局的部分執(zhí)法人員連同區(qū)國土、水利、安監(jiān)等部門22名專項執(zhí)法人員劃轉至區(qū)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法改革打通了鎮(zhèn)域執(zhí)法瓶頸，使職權和隊伍實現“雙下沉”，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權與職權不等的局面，推動執(zhí)法職能從“分散運行”向“相對集中”轉變，執(zhí)法力量從“分散弱小”向“集中加強”轉變，增強了基層服務能力、解決問題的能力。

（三）構建權責清晰的“四橫”網格管理體系

全區(qū)從上向下依次成立區(qū)級工作領導小組、鎮(zhèn)級工作領導小組、村（社區(qū)）社會綜合治理聯(lián)動機制建設工作組、基層網格的“4+N”管理隊伍。其中“4”是指網格長、網格巡查員、網格警務員、網格督導員，“N”是兩代表一委員、村民組長、樓道長等網格內其他社會力量。各層級職責清楚、邊界明晰。

二、“智慧大腦”空間感知體系驅動精準治理

“智慧大腦”空間感知體系建立在“兩縱四橫”的網格化組織結構基礎之上，充分利用大數據、云計算、物聯(lián)網等現代化的信息技術手段，積極推動網格化社會治理與信息化深度融合。按照政務信息系統(tǒng)整合共享的要求，統(tǒng)籌整合各有關方面涉及社會治理的數據信息，將整個城市的人、地、事、物都轉化成數據，都匯聚到全區(qū)社會綜合治理網格化聯(lián)動指揮平臺的“智慧大腦”上，實現了“人在干，云在算，數在轉，全覆蓋”的運行模式。它能破解信息孤島，打通最后一公里梗阻，精準地進行預測預警預防，推動社會治理模式從單向管理向雙向互動轉變，從線下管理向線上線下融合轉變，從“經驗主義”的模糊治理，向“數據驅動”的精準治理轉變。

（一）建立全區(qū)統(tǒng)一的社會治理基礎信息資源池

構筑“全要素網格”，用編碼實現網格地理信息數字化，開展“一標多實”基礎信息采集專項工程，全面采集網格內人口、建筑、物業(yè)、學校、公共設施、企業(yè)工廠等信息；運用GIS地理信息、GPS全球定位、視頻監(jiān)控、綜合執(zhí)法子系統(tǒng)等現代信息技術手段，形成全區(qū)網格感知體系。感知安全、交通、環(huán)境等，感知物理空間、虛擬空間和社會運行走勢，逐步形成人、地、事、物、組織等數據全覆蓋的全區(qū)統(tǒng)一的社會治理信息資源池。

（二）建立網格信息采集與共享機制

信息來源不僅是技術感知，還包括人工采集信息。信息采集與共享機制包括采集主體、信息標準、核心信息、采集渠道、信息更新、信息處理方法等，保證信息的全面、及時、準確。按照“一個終端”原則，開發(fā)建設以APP為入口的網格化社會治理工作平臺，實現一個終端采集應用的目標，切實增強社會治理預測預警預防支撐能力。網格工作人員與普通市民都可通過相應的APP移動終端上傳報送信息。信息采集的重點集中在特殊領域、特殊矛盾的動態(tài)信息。

（三）建立可監(jiān)測、可預測的“智慧大腦”平臺

全區(qū)社會綜合治理網格化聯(lián)動指揮平臺是“241”中的“1”，是全區(qū)網格化社會治理的大腦。它融合了技術感知的基礎信息、人工采集信息、全區(qū)各部門工作信息、“12345”政務熱線等形成了全區(qū)大數據中心，將復雜無序的社會治理工作內容、工作環(huán)節(jié)細化為可監(jiān)測、可預測、可評估的信息化數據。不僅推動了多部門數據實時共享，打破“信息孤島”，而且提升安全穩(wěn)定的預測預警預防能力，讓基層治理“看得見、摸得著、抓得住”，確保第一時間了解響應群眾需求、第一時間發(fā)現處置矛盾問題、第一時間感知防范社會風險，實現服務管理網絡全面覆蓋、服務管理能力全面提高、基層基礎工作全面夯實、群眾認同滿意全面提升的目標。例如在“331”專項整治行動中，太湖新城（松陵鎮(zhèn)）通過分析居民用水量異常情況，精準發(fā)現群租房50余處，在智能研判方面取得了新突破。

三、“集成聯(lián)動”服務功能體系驅動協(xié)同治理

傳統(tǒng)正金字塔官僚組織結構與自上而下逐級遞減的倒金字塔資源配置結構，形成的條塊分割、權責不等、資源不足是地方難以對一些熱點難點問題有效治理的根源。“兩縱四橫”主要從組織結構上進行化解，“集成聯(lián)動”主要從治理過程進行化解。

（一）“集成聯(lián)動”服務功能體系在集成上的體現

通過改革舉措的進一步系統(tǒng)集成，把基層網格作為城鄉(xiāng)社會治理的基本單元和工作載體，把全區(qū)社會綜合治理網格化聯(lián)動指揮平臺作為指揮大腦，借助互聯(lián)網、云計算、人工智能等現代信息技術手段，實現力量下沉、數據驅動、集成作戰(zhàn)，將安監(jiān)、國土、環(huán)保、消防、公安、環(huán)衛(wèi)、市政等職能部門融入基層網格，構建“集中高效審批、分類監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法”的網格化智能化現代基層政府的集成治理架構。將基層政府行政資源、公共服務資源、社會資源與市場資源等服務管理資源最大限度地融合到基層網格內；將黨政組織、網格管理員專業(yè)隊伍、志愿者團隊、社會組織、群訪群治等各種力量在網格內進行集成，既形成多元共治格局和無縫化全方位的服務功能體系，又能瞬間集成各種力量化解大氣污染、違章建筑、噪音污染、公交服務與消費者權益等熱點、難點問題。過去一年平臺受理各類社會治理事項7 萬余件，日均受理3455 件，辦結率達99.5%，其中網格巡查上報25 萬余件，各區(qū)鎮(zhèn)主動巡查上報數同比增長6.25%。社會治安環(huán)境明顯改善，公眾安全感和法治建設滿意度分別達到97%、98.5%，實現三年三連升。

（二）“集成聯(lián)動”服務功能體系在聯(lián)動上的體現

吳江“集成聯(lián)動”服務功能體系圍繞“釋放活力、增強動力、提高效率、更好服務”的總目標，著力破解條塊分割、權責不等體制機制弊端，堅持以網格治理、聯(lián)動指揮、綜合執(zhí)法“三位一體”集成改革為推動引擎，以網格化治理聯(lián)動指揮平臺為神經中樞，開發(fā)了區(qū)級網格化聯(lián)動指揮母平臺、綜合執(zhí)法子平臺、專業(yè)網格巡查監(jiān)督管理子平臺。由于平臺實現了跨部門、多主體業(yè)務的互聯(lián)互通，任務派發(fā)、考核監(jiān)督等項目可全部按工單標準化處置程序智能化運行，程序信息環(huán)環(huán)相扣，縱橫數據貫通交互，形成了完整的業(yè)務流閉環(huán)和信息流回路，徹底打破了傳統(tǒng)部門分治、條塊分割、專群分割的格局。

四、“數字政府”管理制度體系驅動量化治理

“數字政府”管理制度體系是以科學精準的網格劃分為基礎，以信息化為支撐而建立起來的線上化、清單化、數據化、定量化、高效化制度體系。它不僅能預測矛盾走勢，及時感知防范社會風險、回應民眾訴求，有力地化解系列棘手問題，而且能將社會治理模式從粗放治理模式，轉變?yōu)椤皵祿寗印钡牧炕卫砟Ｊ?，破解邊界不清、權責不明、推諉扯皮等體制性頑疾，驅動治理體系與治理能力現代化。它主要聚焦在以下幾點。

（一）“巡辦分離”制度

巡查與執(zhí)法“兩縱”是網格化社會治理組織結構的重要骨架。為避免“巡辦一體”、兼職巡查可能產生的“巡辦”權責不清、事項漏報虛報等弊端，吳江制定“巡辦分離”制度?！把厕k分離”制度就是巡查與執(zhí)法分離制度?！把病庇删W格巡查員專職落實，“辦”由網格長協(xié)調解決，解決問題的層級越低，考核得分越高，所有流程依托平臺完成，全程留痕、智能考核。“巡辦分離”制度為“數字政府”管理制度體系奠定了基礎。

（二）“721”工作目標

社會治理“721” 工作目標：70%問題在網格內通過服務管理解決，20%問題通過上推至上級網格聯(lián)動解決，10%問題通過綜合執(zhí)法解決。為保證“721” 工作目標實現，每個網格建立網格巡查員、人民調解員、村（社區(qū)）法律顧問、掛村（社區(qū)）法官“四位一體”的矛盾糾紛化解聯(lián)動機制，切實做到“小事不出格、大事不出村，難事不出鎮(zhèn)”?！?21”工作目標是吳江網格化建設的重要特色。它通過數字量化分清不同管理層級的邊界，從源頭上杜絕扯皮推諉現象，讓小網格“網”住大量社會治理問題，推動末端治理向前段治理。

（三）“六個一”工作機制

“六個一”工作機制是指通過建立一張網格管治理、一個號碼管服務、一支隊伍管執(zhí)法、一個平臺管流程、一套機制管運行、一個辦法管考核的“六個一”工作機制。它讓社會治理領域的問題“第一時間發(fā)現、第一時間處置、第一時間解決”，全面提升了社會治理現代化水平。重點抓好“一張網”構建，著力密織“全時空布局、全要素匯集、全方位保障、全過程覆蓋”的基層社會治理一張大網，切實做到網格統(tǒng)一規(guī)劃、資源統(tǒng)一整合、人員統(tǒng)一配備、信息統(tǒng)一采集、服務統(tǒng)一標準。

五、“人民為中心”價值評估體系驅動善治生態(tài)建設

吳江智慧網格治理模式是以人民為中心，以“社會治理社會化、法治化、智能化與專業(yè)化”為理念，構建起來的黨委領導、政府負責、社會參與的多元化治理模式。整個治理理念、治理體系、治理結構與治理主體都凸顯人民的利益、意愿與需求，有效破解傳統(tǒng)治理模式“重管控、封閉化、重行政化”的體制弊端，推動了善治生態(tài)的形成。

（一）在戰(zhàn)略定位上，突出黨建引領，強化服務為民

堅持政治功能和社會治理功能統(tǒng)一原則，強調黨建引領，將黨的支部建到網格上。全區(qū)共設立3765個網格黨組織，發(fā)揮黨組織的堡壘作用和基層黨員的先鋒模范作用，發(fā)展緊密型網格志愿者3016名，創(chuàng)建網格化志愿服務品牌9個。

（二）在功能定位上，全要素網格與重難點工作并舉

既構建“信息采集、便民服務、矛盾化解、隱患排查、治安防范” 等九大類“全要素網格”服務體系，又突出生產安全、公共安全、信訪穩(wěn)定、環(huán)境治理等重點難點問題和民眾急需要解決的問題。制定扎實穩(wěn)妥的工作思路：首先化解重點難點問題，然后逐步做精做實民生服務問題，堅決反對形式主義與“做秀式”治理。

（三）在治理主體上，激發(fā)社會力量，推動多元共治

堅持“共建共治共享原則”，努力構建起黨委領導、政府負責、社會參與的多元化治理模式；統(tǒng)籌網格內各類資源，通過公建民營、民辦公助、社企合作等途徑，引導市場主體、社會組織參與網格化社會治理；探索建立社區(qū)“智庫”，把網格內有威望、有影響力、有專業(yè)技能的各類人才組織起來；將機構改革延伸到網格上，轉變政府職能，通過政府購買服務等方式整合和培育網格志愿者、矛盾調解員等自治組織，作為網格巡查的有力補充，形成“專職+兼職”優(yōu)勢互補的網格共治力量，逐步實現政府、市場、社會的良性互動，推動善治生態(tài)形成。

下一步，吳江將堅持網格化社會治理、聯(lián)動指揮平臺開發(fā)、綜合執(zhí)法體制改革集成推進，切實加強社會治理重點工作的項目化管理，狠抓聯(lián)動機制建設實施方案的貫徹落實，全力提升社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，打造社會治理共建共享、共治善治標桿。