應(yīng)虎

突發(fā)事件過(guò)程中的應(yīng)急管理，主要是為了減少突發(fā)事件的危害，達(dá)到科學(xué)決策的目的，也是針對(duì)突發(fā)事件分析原因、過(guò)程和后果，對(duì)社會(huì)各部門相關(guān)資源進(jìn)行有效調(diào)度，有效預(yù)警、控制和處理突發(fā)事件的過(guò)程。應(yīng)急管理流程包括預(yù)警、預(yù)案管理、應(yīng)急前處理和應(yīng)急后處理。在這些過(guò)程中，預(yù)警是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。所謂預(yù)警，就是對(duì)一些突發(fā)事件的相關(guān)信息進(jìn)行收集、整理、分析，并根據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行預(yù)警。預(yù)警的目的是及早發(fā)現(xiàn)和處理可能發(fā)生的事件，以避免其發(fā)生。

我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

事前的預(yù)警機(jī)制薄弱

我國(guó)目前針對(duì)突發(fā)公共事件主要著眼于危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急處理。針對(duì)發(fā)生的問(wèn)題解決問(wèn)題，是一種被動(dòng)消極的傳統(tǒng)管理方式。而危機(jī)事件事前的預(yù)警機(jī)制、事中的應(yīng)急機(jī)制、事后的責(zé)任機(jī)制實(shí)際上是個(gè)連續(xù)的環(huán)節(jié)，每一階段都很重要。另外，隨著70年代開始的、由西方國(guó)家發(fā)起的政府改造浪潮，目前各國(guó)政府幾乎都在改革，不斷完善其管理理念。預(yù)防導(dǎo)向?qū)τ谕话l(fā)事件尤為重要。政府要積極主動(dòng)地、有意識(shí)地針對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)行事前、事中和事后的、具有計(jì)劃性和連續(xù)性的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程。我國(guó)政府在預(yù)警機(jī)制建設(shè)方面還相當(dāng)薄弱，對(duì)可能發(fā)生危機(jī)事件的預(yù)測(cè)與控制還不夠成熟，公眾也缺乏預(yù)防意識(shí)。

應(yīng)急資金和資源管理不夠合理

應(yīng)急資金主要來(lái)自公共財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)以及社會(huì)捐贈(zèng)等。近幾年發(fā)生的汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流、盈江地震等，收到了來(lái)自世界各國(guó)以及國(guó)內(nèi)同胞的大量捐贈(zèng)。然而，對(duì)于這些捐贈(zèng)的管理還不夠透明公開，使用還有不合理之處，一些真正困難的群眾并未得到合理補(bǔ)貼，有些時(shí)候也沒(méi)有針對(duì)不同的情況給予差別對(duì)待。資源管理則涉及應(yīng)急資源選址與配置、調(diào)度與分派、存儲(chǔ)與補(bǔ)充等，目前這些方面的研究與管理都存在一定的問(wèn)題。

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的專業(yè)人才缺乏

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件需要有專門的人才在事前進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測(cè)、分析、統(tǒng)計(jì)、匯總，事中準(zhǔn)確的判斷現(xiàn)場(chǎng)情況，分析危機(jī)程度，事后對(duì)善后處理工作提出合理的意見和評(píng)價(jià)。專業(yè)人才提供的信息將為應(yīng)急管理帶來(lái)極大便利，能夠使工作更有針對(duì)性，更加迅速及時(shí)。然而，我國(guó)的專業(yè)應(yīng)急人員還很匱乏。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，專業(yè)的搜索和救援人才缺乏，主要來(lái)自于消防人員、武警部隊(duì)和民眾，而日本擁有技術(shù)先進(jìn)、訓(xùn)練有素的專業(yè)人才。第二，專業(yè)的應(yīng)急研究人員缺乏。2019年以來(lái)，我國(guó)雖然在科研方面加大了投入的力度，但是資金和人力方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還很匱乏。

社會(huì)整體預(yù)防危機(jī)意識(shí)淡薄

雖然，現(xiàn)代社會(huì)局部時(shí)有動(dòng)蕩、沖突、危機(jī)發(fā)生，但是總體仍處于和平的環(huán)境下。一般來(lái)說(shuō)，在和平、穩(wěn)定的環(huán)境下，公眾的危機(jī)意識(shí)往往比較淡薄。近年來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)突發(fā)公共事件頻發(fā)，我國(guó)公民危機(jī)意識(shí)有所增強(qiáng)，但整體的防范意識(shí)仍然薄弱。比如，如何預(yù)防地震、火災(zāi)發(fā)生，如何快速逃生等，很多人還不是很了解。另外，政府在應(yīng)急管理中也缺乏相關(guān)教育，比如培訓(xùn)、演習(xí)等相對(duì)缺乏。在對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)教育方面，日本政府做的很到位。日本政府組織編寫有關(guān)教材，一些政府官員還親自著書，傳播自己的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)。日本政府還將每年的9月1日定為國(guó)民“防災(zāi)日”，每年這一天都要進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)。

政府主導(dǎo)的應(yīng)急模式單一

在我國(guó)，政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府幾乎會(huì)包攬一切，從公共財(cái)政撥款、整體調(diào)度人員、集中配備物資，并未體現(xiàn)“掌舵而非劃槳”的政府再造理念。這會(huì)帶來(lái)以下一些問(wèn)題：第一，政府負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。由于政府的能力也是有限的，不能將社會(huì)的每個(gè)方面都考慮在內(nèi)，長(zhǎng)此下去將引起一些民眾的不滿，影響社會(huì)穩(wěn)定。第二，公民參與意識(shí)被扼殺，只留政府在艱難地唱“獨(dú)角戲”?，F(xiàn)代公共治理理念是多中心行動(dòng)主體合作治理。政府主導(dǎo)過(guò)多，勢(shì)必扼殺其他行動(dòng)主體參與治理的積極性，這些行動(dòng)主體包括：第三部門、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、公益組織、利益集團(tuán)、公民個(gè)人等。然而，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件不是光靠政府就能做好的，這是全社會(huì)乃至世界各國(guó)聯(lián)合應(yīng)對(duì)的事。第三 ，通常講市場(chǎng)會(huì)失靈，需要政府作出適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控。然而，政府也不是完美的，政府也可能失靈，政府失靈帶來(lái)的損失可能更大。政府沒(méi)有成本意識(shí)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，或者不能兼顧，會(huì)浪費(fèi)大量的社會(huì)資源和財(cái)富。

突發(fā)公共事件應(yīng)急法制不健全

法制是社會(huì)管理過(guò)程中不可或缺的保障，法制建設(shè)是危機(jī)管理體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害時(shí)制定了《消防法》《防震減災(zāi)法》《公共衛(wèi)生傳染病防治法》等一系列相關(guān)的危機(jī)管理法律法規(guī)。但是，這些法律法規(guī)非常豐富，對(duì)突發(fā)公共事件也做出了相應(yīng)的反應(yīng)。雖然有規(guī)定，但其他合作部門的行為尚不清楚。此外，《價(jià)格法》《保險(xiǎn)法》等我國(guó)已實(shí)施的其他一些法律、法規(guī)對(duì)緊急狀態(tài)的特殊情況沒(méi)有作出具體規(guī)定，導(dǎo)致政府在行政過(guò)程中出現(xiàn)不能依靠的情況。有時(shí)，在一定程度上影響政府行政的規(guī)范和穩(wěn)定。

完善我國(guó)應(yīng)急管理的思路與建議

統(tǒng)籌兼顧，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)

在全球化的背景下，危機(jī)已經(jīng)是我們生活中的常態(tài)，而不是存在于我們生活之外的事情。如今很多人都會(huì)有一種感覺(jué)：身邊的危機(jī)越來(lái)越多。那么在這種情況下，政府應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)危機(jī)前的預(yù)警機(jī)制，及時(shí)組織預(yù)測(cè)控制，監(jiān)督檢查社會(huì)可能存在危機(jī)的方方面面，未雨綢繆。危機(jī)發(fā)生時(shí)，迅速及時(shí)作出部署，時(shí)間就是生命，要在“第一時(shí)間”爭(zhēng)取救援，以人為本。危機(jī)后妥善進(jìn)行善后處理，資金、資源合理分配，兼顧公平。加強(qiáng)民眾的危機(jī)教育，增加學(xué)校相關(guān)的教育科目，定期組織演習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)防范意識(shí)。

合作治理，形成多中心的應(yīng)急模式

現(xiàn)代社會(huì)已不再是政府主導(dǎo)的單一應(yīng)急模式。一方面，政府不可能獨(dú)自將所有的突發(fā)公共事件處理的完美，必須依靠社會(huì)力量，共享資源，合作治理。另一方面，多中心的行動(dòng)主體也有積極參與治理的熱情。他們想與政府分享權(quán)利，發(fā)揮自己的能力，實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。因此，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)做好宏觀調(diào)控，全面分配社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。

建立良好的信息管理和發(fā)布系統(tǒng)

在企業(yè)管理中，信息是一個(gè)企業(yè)成功的關(guān)鍵，誰(shuí)能掌握第一手的信息資料，誰(shuí)就可能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。那么，對(duì)于政府治理同樣如此。一個(gè)成熟的政府應(yīng)該建立良好的信息系統(tǒng)，對(duì)于收集到的信息進(jìn)行合理的管理?！半娮诱笔俏覈?guó)目前的發(fā)展趨勢(shì)，也顯示出了一定成效。最近不少政府開通“政府博客”進(jìn)行政府信息管理，接受民眾的監(jiān)督，聽取民眾的意見。遇有突發(fā)公共事件發(fā)生，能夠及時(shí)告知公眾進(jìn)行防范。另外，政府也不能忽視信息的發(fā)布，一個(gè)公開透明的政務(wù)系統(tǒng)更有可能在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)顯示其優(yōu)勢(shì)。

進(jìn)一步完善突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)

為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)是：第一，統(tǒng)一應(yīng)急法制。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了包括《戒嚴(yán)法》《國(guó)防法》《防洪法》《防震減災(zāi)法》和《傳染病防治法》在內(nèi)的緊急狀態(tài)法，但每一項(xiàng)法律只能適用于緊急狀態(tài)。《憲法》沒(méi)有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒(méi)有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。一旦突發(fā)事件原因復(fù)雜，就很難在緊急情況下建立統(tǒng)一的指揮機(jī)制。第二，明確政府在緊急狀態(tài)法下采取緊急措施的必要行政程序，以免給政府隨意擴(kuò)大行政應(yīng)急權(quán)力留下法律漏洞。第三，要有保護(hù)公民權(quán)利的底線，對(duì)公民在緊急狀態(tài)下遭受的損害，要獲得有效的法律救濟(jì)。同時(shí)，政府要不斷健全和完善各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部處理危機(jī)和突發(fā)事件的法律責(zé)任。

增強(qiáng)公民應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急技能

公民是政府實(shí)施應(yīng)急管理主要依靠的對(duì)象。從各國(guó)在處理突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，處理和事后恢復(fù)能力的高低與公民的危機(jī)意識(shí)、參與程度存在很大聯(lián)系。加大應(yīng)急管理知識(shí)宣傳力度，有重點(diǎn)實(shí)施應(yīng)急技能培訓(xùn)，如培訓(xùn)青少年的生存技能和應(yīng)急急救知識(shí)等，都是有效可行的方法。

積極參與國(guó)際應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)交流

從全球范圍來(lái)看，目前世界各國(guó)普遍都面臨著包括恐怖主義、戰(zhàn)爭(zhēng)和自然災(zāi)害、新型傳染病、網(wǎng)絡(luò)攻擊等各種突發(fā)事件，盡管國(guó)家與國(guó)家之間、區(qū)域與區(qū)域之間有著明顯的邊界，但很多突發(fā)事件，比如新型傳染病、網(wǎng)絡(luò)攻擊等并沒(méi)有邊界的局限。面對(duì)共同的挑戰(zhàn)和威脅，各國(guó)政府、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)急條約締結(jié)、應(yīng)急技術(shù)研發(fā)應(yīng)用等方面的交流和合作，發(fā)揮國(guó)際的力量，提高共同抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，維護(hù)世界的和平和發(fā)展。

總之，當(dāng)今世界突發(fā)事件頻發(fā)，影響公共安全的事件越來(lái)越多，對(duì)人類的危害也越來(lái)越嚴(yán)重。從美國(guó)“9·11”恐怖襲擊到莫斯科集體人質(zhì)“危機(jī)”，再到“非典”公共衛(wèi)生危機(jī)事件以及日本“核泄漏”危機(jī)，都暴露了人類缺乏對(duì)突發(fā)公共安全事件的認(rèn)識(shí)和防范，政府缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的機(jī)制和政策。所以，政府應(yīng)努力提高各方面的應(yīng)急管理能力，以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)。

結(jié)語(yǔ)

今后，我國(guó)政府將面臨突發(fā)事件帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)和突發(fā)事件、保障人民安居樂(lè)業(yè)，是各級(jí)政府不可或缺的責(zé)任。因此，當(dāng)前政府要居安思危，未雨綢繆，從完善和創(chuàng)新突發(fā)事件應(yīng)急管理體制著手，以提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的整體效能，從而提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理能力。