卓鍇化

內(nèi)容提要：當前，部分地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支已經(jīng)出現(xiàn)當期缺口，個別省份甚至出現(xiàn)累計結(jié)余基金缺口。本文以A省為例分析得出結(jié)論：參保供養(yǎng)比高與基金支付能力沒有必然關(guān)系，如果基金收支管理不嚴格、省級統(tǒng)籌制度不完善，參保供養(yǎng)比高的地區(qū)也有可能出現(xiàn)養(yǎng)老金支付風險。筆者建議，在實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度時應統(tǒng)籌考慮均衡企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度之外老年人供養(yǎng)負擔問題。同時，各地要加快完善征繳管理制度，完善省級統(tǒng)籌制度，加強保障工作，努力實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險長期可持續(xù)，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

2017年中央經(jīng)濟工作會議提出要防范化解養(yǎng)老金潛在風險的要求。當前，部分地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支已經(jīng)出現(xiàn)當期缺口，個別省份甚至出現(xiàn)累計結(jié)余基金缺口。為此，很有必要分析企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支管理中存在的問題，積極采取措施防范支付風險，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。本文以A省為例，分析企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金運行中存在的問題，揭示產(chǎn)生養(yǎng)老金支付風險的原因，提出對策建議。

一、存在的問題

A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌（不含B市），B市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌。2011年到2017年，全省基金收入從188.93億元增加到499.53億元，支出從160.55億元增加到405.59億元，收入年均增長率為16.82%，比支出年均增長率15.96%高0.86個百分點，詳見表1。

全省基金收入增幅略高于基金支出增幅，基金收支結(jié)余逐年增加，但省級統(tǒng)籌企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金運行處于緊平衡狀態(tài)，基金累計結(jié)余支付月數(shù)不足4個月，已經(jīng)低于6至9個月國際上通行的基金支撐能力安全警戒線標準，可能出現(xiàn)養(yǎng)老金支付風險，詳見表2。

二、原因分析

A省省級統(tǒng)籌地區(qū)參保供養(yǎng)比高，正常情況下企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金抗風險能力應該相應較高。但卻出現(xiàn)了養(yǎng)老金支付風險，主要是兩個原因：一是基金收支管理不嚴格，二是尚未實現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌。由于未取得各省2017年社會保險相關(guān)數(shù)據(jù)，暫以2016年數(shù)據(jù)說明。

表1 2011-2017年A省企業(yè)職工養(yǎng)老保險收支表 單位：億元

表2 2011-2017年省級統(tǒng)籌地區(qū)企業(yè)職工養(yǎng)老保險收支表 單位：億元

（一）基金收支管理不嚴格

1.人員參保率低，但參保供養(yǎng)比高

（1）在職人員參保率低。2016年，A省參保職工占在職應參保人數(shù)的64.03%，比全國平均水平67.17%低3.14個百分點。原因在于：一是A省個私經(jīng)濟比重高，就業(yè)人口流動性強，應保盡保難度大。二是B市虹吸效應強。以2016年為例，B市企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位繳費率12%比省級統(tǒng)籌地區(qū)的18%低6個百分點。同時，B市加大對其他社會保險的降費力度。職工醫(yī)保單位繳費費率由8%降低到6%，外來從業(yè)人員單位繳費費率由4%調(diào)整為3%。工傷保險企業(yè)繳費費率在全省降費率基礎(chǔ)上減半征收。為此，企業(yè)紛紛選擇在B市參保，省級統(tǒng)籌地區(qū)擴大保險覆蓋面越發(fā)困難，導致全省收入減少。

（2）老年人參保率低。2016年，全省60周歲以上老年人532萬人，僅129.23萬名老年人納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，占全體老年人的24.3%，比全國平均占比43.76%低19.46個百分點。原因在于：一是由于A省國有經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，國有企業(yè)職工少。1980年，全民所有制企業(yè)從業(yè)人員148.49萬人，占全省人口數(shù)的6.07%，比全國平均7.64%低1.57個百分點。二是1997全國建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度時，A省城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工沒有執(zhí)行工齡視同繳費政策直接納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。1996年A省城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工57.47萬人，僅約12萬人參保，其余職工由于繳費年限不足沒有納入。三是A省是全國為數(shù)不多的單建試點機關(guān)?；鹗》葜?，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度之外，自行負擔了轉(zhuǎn)企改制單位離退休人員養(yǎng)老金，截至2017年底共有2.1萬人。

（3）參保供養(yǎng)比高。盡管A省在職人員參保率較低，但參保老年人比率更低。為此，2016年A省參保職工供養(yǎng)比高達 5.5∶1，其中：省級統(tǒng)籌地區(qū) 4.9∶1，B 市 8.05∶1，均高于全國同期水平 2.8∶1。

2.繳費職工比例低，但繳費供養(yǎng)比高

2016年，A省繳費職工占參保職工的比例為79.28%，比同期全國繳費職工占參保職工的比例79.7%低0.42個百分點。其中：B市繳費職工比例長期穩(wěn)定在98%，省級統(tǒng)籌地區(qū)從2011年的87.61%降到2016年的71.8%。主要原因：B市已實現(xiàn)“五險合一、一票征收”，省級統(tǒng)籌地區(qū)尚未實現(xiàn)“五險統(tǒng)征”，企業(yè)、個人選擇性參?？臻g較大，導致征收不足。盡管A省繳費職工比例持續(xù)下降，但2016年繳費職工供養(yǎng)比依然高達4.35∶1。

3.繳費基數(shù)低，但名義繳費費率高

2016年，A省人均繳費基數(shù)為2578元，全國最低。其中：省級統(tǒng)籌地區(qū)2608元，B市2550元。原因在于：A省企業(yè)、個人供養(yǎng)制度外老年人負擔較重，抑制了企業(yè)、個人提高繳費基數(shù)的可能。為此，A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位實際繳費費率低于名義繳費費率。

4.繳費工資養(yǎng)老金替代率高，但社平工資養(yǎng)老金替代率低

2016年，A省繳費工資養(yǎng)老金替代率為90.4%，比全國平均替代率65.5%高24.9個百分點。但由于繳費基數(shù)水平偏低，A省社平工資養(yǎng)老金替代率僅為44.3%。

（二）省級統(tǒng)籌制度不完善

1.省級調(diào)劑余缺能力低

A省授權(quán)B市實行地區(qū)統(tǒng)籌，但長期沒有理順關(guān)系，B市在制定基金收支政策、基金管理使用中自主權(quán)過大，可自行制定、調(diào)整相關(guān)政策。為此，盡管B市外來流入人口多、供養(yǎng)比高、結(jié)余資金量大，但省級無法調(diào)劑使用B市結(jié)余基金平衡省內(nèi)各地基金余缺。同時，由于結(jié)余資金量大，B市有條件降低社會保險費。在降低企業(yè)負擔的背景下，2011年以來，B市逐年下調(diào)繳費費率，不斷降低繳費基數(shù)，減少了全省基金總收入，降低了全省基金抗風險能力。

2.征收組織能力低

從縱向看，各級政府間考核激勵獎懲機制和基金缺口責任分擔機制不健全，各地征收積極性不高。從橫向看，部門間協(xié)作機制不完善，尚未形成合力。

（1）沒能調(diào)動各地積極性。A省省級統(tǒng)籌地區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支，各地基金收入全額上繳省級，各地支出由省級據(jù)實全額撥付。社?；鹬С鲐熑蚊黠@上移到省級，但由于缺乏考核激勵獎懲機制，基金缺口責任分擔機制不健全，未能有效調(diào)動各地征收積極性。

A省建立了基金缺口分擔機制，實行統(tǒng)籌收支、全額繳交、據(jù)實撥付、超收分成、短收不補的省對地市基金財務管理體制。其運行機制為：每年年初將收入數(shù)下達各設(shè)區(qū)市。各地超額完成年初收入預算數(shù)時，超額部分由省、市按7∶3比例分成。各地未完成年初收入預算數(shù)時，由當?shù)卣ㄟ^財政安排資金或動用當?shù)亓舸娴睦塾嫿Y(jié)余資金補齊。這一分擔機制調(diào)動了各地征收積極性，但也存在明顯弊端。一是不利于應收盡收。由于人口流動性強，省級以基數(shù)加成法下達的年初預算收入數(shù)，難免在不同程度上背離各地實際情況。各地普遍以完成預算收入數(shù)替代依法組織收入、應收盡收。二是不利于均衡地區(qū)間養(yǎng)老負擔。人口凈流入的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，容易組織收入，為減輕企業(yè)負擔，往往采取壓低繳費基數(shù)、放松稽查等手段，“藏富于民”“讓利于企”，征收不足。然而，人口凈流出的經(jīng)濟較落后的山區(qū)，組織收入困難較多，為完成年初預算，不得不提高繳費基數(shù)，加重企業(yè)負擔。三是不利于傳導責任。社?；鸷怂悴扇∈崭秾崿F(xiàn)制，沿海地區(qū)臨時組織收入能力強，山區(qū)臨時組織收入難。同時，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)留存的基金結(jié)余資金多，山區(qū)少。沿海地區(qū)動用結(jié)余資金彌補年初預算完成缺口能力強，山區(qū)直接動用一般公共預算彌補年初預算完成缺口壓力大。為此，A省基金缺口分擔機制未能有效傳導責任。

（2）沒有形成部門合力。A省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保登記、待遇審核發(fā)放按屬地原則由各地經(jīng)辦機構(gòu)辦理，社會保險費征收由稅務部門負責。社會保險行政管理部門認為征收職責已委托稅務部門，不大關(guān)注收入情況。稅務部門認為《社會保險法》未授予其檢查、處罰等權(quán)利，有責無權(quán)，無法實質(zhì)性審核繳費情況。同時，稅務部門屬垂直管理部門，社會保險行政管理部門屬地管理，當?shù)卣畢f(xié)調(diào)難。實際執(zhí)行中，一些地方政府為降低企業(yè)負擔，更好招商引資，反而采取各種手段制約稅務部門應收盡收，默許用人單位不參保、中斷繳費、壓低基數(shù)繳費。

3.制度設(shè)計缺陷被擴大

現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計存在一些缺陷，主要有：激勵約束機制缺失、保險功能設(shè)置不科學、精算平衡不足。由于省級統(tǒng)籌制度不完善，各地、各部門沒有形成合力積極采取措施彌補這些缺陷，直接影響了基金收入，降低了基金共濟能力。

（1）約束機制缺失放大了激勵機制的不足。企業(yè)職工養(yǎng)老保險激勵功能不強，表現(xiàn)為：用人單位繳費和個人待遇計發(fā)沒有直接對應關(guān)系，是為統(tǒng)籌基金做貢獻，對員工沒有直接激勵作用，無助于提高生產(chǎn)效益，但少繳費降成本的效果立竿見影。為此，職工不關(guān)注單位繳費情況，甚至于情愿以靈活就業(yè)人員身份參保，贏得單位的信任增加當期收入。由于省級統(tǒng)籌制度不完善，各地征收積極性不高，部門合力不強，未形成有效的約束機制，對于用人單位不按規(guī)定少繳費的行為沒有有效手段及時制止，變相鼓勵了用人單位不按規(guī)定足額繳費。

（2）征收機制的不完善放大了社會保險功能設(shè)置碎片化的不足。養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等人生風險具有不同特點。比如，養(yǎng)老風險的特點是一維不可逆，無法提前體驗，養(yǎng)老保險利益要到退休時才能享受。但醫(yī)療、工傷風險屬不可預測，隨時隨地可能降臨，人們可能重復體驗，所需費用難以估計，醫(yī)療、工傷保險可以及時轉(zhuǎn)化為當期利益。因此，人們參加醫(yī)療、工傷保險的意愿很高，但參加養(yǎng)老保險的意愿較低。按不同風險類別設(shè)置保險，導致現(xiàn)行社會保險功能設(shè)置碎片化，沒有充分考慮各種生活風險的差異，未能有效防范人生中因生育、工傷、失業(yè)引發(fā)的養(yǎng)老風險。由于沒有實現(xiàn)“五險統(tǒng)征”，給人們選擇性參保留了空間，放大了社會保險功能設(shè)置碎片化的不足。

（3）地方法規(guī)不科學放大了精算平衡不足。當前，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度精算不足，主要體現(xiàn)在繳費年限偏短、退休年齡偏早等方面。A省《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》規(guī)定，企業(yè)、職工以及城鎮(zhèn)個體勞動者繳費基數(shù)不得低于當?shù)芈毠ぷ畹凸べY，基本養(yǎng)老金低于當?shù)芈毠ぷ畹凸べY標準60%的，按60%發(fā)給，導致繳費基數(shù)偏低、養(yǎng)老金相對較高，進一步放大了制度精算平衡的不足。

三、政策建議

為實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金長期可持續(xù)發(fā)展，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，需要中央做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進養(yǎng)老保險改革。更需要各地落實好中央改革措施，完善征繳管理制度，完善省級統(tǒng)籌制度，做好各項保障工作。

（一）統(tǒng)籌考慮均衡養(yǎng)老負擔

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度有利于均衡地區(qū)間負擔，增強基金抗風險能力。但由于全國還有大量老年人游離于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度之外，還需要統(tǒng)籌考慮均衡企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度之外老年人供養(yǎng)負擔。建議將制度外老年人供養(yǎng)負擔作為實施中央制度的重要參考因素。

（二）完善征繳管理制度

落實國稅地稅征管體制改革方案，完善征繳管理制度，解決基金運行中參保人數(shù)、繳費人數(shù)偏低、繳費基數(shù)偏低問題。

1.理順征收機制

將社會保險費統(tǒng)一移給稅務部門征收，加強社會保險費征收管理服務，推進“五險統(tǒng)征”，進一步強化社會保險費征收管理，強化基本養(yǎng)老保險費的征繳，提高參保職工占比，增加繳費職工數(shù)量。

2.夯實繳費基數(shù)

嚴格執(zhí)行中央規(guī)定，提高最低繳費低限。個人繳費工資基數(shù)達到本省上年度在崗職工平均工資300%以上的，按300%作為繳納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)；低于本省上年度在崗職工平均工資60%的，按60%作為繳納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)。

3.多渠道籌集資金

加快實施劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施辦法，為應對人口老齡化高峰儲備資金。盡快將基本養(yǎng)老保險基金委托全國社?；鹄硎聲_展投資運營，爭取獲得更高收益。

（三）完善省級統(tǒng)籌制度

完善省級統(tǒng)籌制度，合理均衡地區(qū)間基金負擔，有效增強基金支付能力。

1.統(tǒng)一收支業(yè)務

A省應盡快實行全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，由省級統(tǒng)籌管理，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度和使用，統(tǒng)一核算。B市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支全部納入省級財政專戶，實行收支兩條線管理。

2.統(tǒng)一收支政策

按中央要求，到2020年實現(xiàn)全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例統(tǒng)一。待中央統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例后，再按中央要求執(zhí)行。各地一律不得自行增設(shè)支付項目或自行提高支付標準。各地要嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的養(yǎng)老金計發(fā)標準，嚴格執(zhí)行省政府下發(fā)的基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法，不得自行提高基本養(yǎng)老金水平，到2020年全省統(tǒng)一待遇政策。參保人員在省內(nèi)流動時，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金。

3.加強累計結(jié)余資金管理

2018年7月1日前B市的累計結(jié)余基金屬省級所有，按中央規(guī)定用于本省范圍內(nèi)的基金余缺調(diào)劑。

4.強化基金預算管理

省級財政部門按照《社會保險基金財務制度》等規(guī)定牽頭組織編制企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險預算。省級社保經(jīng)辦機構(gòu)會同稅務部門編制預算草案，并分解到各設(shè)區(qū)市，報省級人社部門審核匯總，由省級財政部門審核后按程序報省人民政府審定，經(jīng)省人民代表大會審議通過后實施。同步編制企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金三年收支規(guī)劃，對未來三年收支情況進行分析預測，按程序報批。嚴格規(guī)范收支內(nèi)容、標準和范圍，進一步強化基金預算的嚴肅性和硬約束，進一步規(guī)范基金預算調(diào)整程序，除國家規(guī)定的政策調(diào)整等特殊情況外，不得隨意調(diào)整基金預算。年度終了，按規(guī)定做好決算工作。

5.落實基金缺口分擔責任

強化地方政府擴面征繳、落實省級統(tǒng)籌制度等工作主體責任，建立工作目標考核機制，將考核結(jié)果納入地方領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部綜合考核評價和地方政府工作目標責任制考核范圍，并根據(jù)不同情況給予獎懲。建立省、各設(shè)區(qū)市、縣級政府養(yǎng)老保險基金缺口分擔責任，推動各級政府切實承擔確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放的責任。

（四）加強保障工作

1.加強信息化建設(shè)

統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險收支業(yè)務規(guī)程，盡快實現(xiàn)社保、稅務信息系統(tǒng)全省聯(lián)網(wǎng)。發(fā)揮社會保險信息共享機制作用，運用大數(shù)據(jù)分析基金運行情況，并針對目前存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)提出解決方案。

2.建立健全風險預警機制

建立風險識別和預警機制，制定基金運行風險處置方案，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。