■文／房連泉

在建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度過程中，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成了一定的歷史債務(wù)，隨著人口老齡化的加快，養(yǎng)老金的支付壓力增大。2000年全國社會(huì)保障基金作為社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金正式成立，多年來國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社?；鹑〉昧艘欢ㄟM(jìn)展，尤其是黨的十九大以來，各項(xiàng)改革措施密集出臺(tái)，這項(xiàng)工作得到大力推進(jìn)。在當(dāng)前新的形勢下，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)正面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)：人口結(jié)構(gòu)趨向老齡化，勞動(dòng)力增速下降；供給側(cè)改革大力推進(jìn)，企業(yè)社保降費(fèi)正在落實(shí)；養(yǎng)老基金收支壓力增大，部分地區(qū)當(dāng)期收不抵支；國有企業(yè)改革加速，股權(quán)結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化；養(yǎng)老基金入市啟動(dòng)，資本市場與社保基金加快互動(dòng)。在此背景下，亟須加快推進(jìn)劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)全國社?；鸬倪M(jìn)程。

“劃轉(zhuǎn)”的現(xiàn)實(shí)意義

為社保降費(fèi)提供支持保障。我國企業(yè)社保負(fù)擔(dān)較重，名義費(fèi)率為28%，如果采用新的全社會(huì)加權(quán)平均工資口徑，制度內(nèi)繳費(fèi)人口實(shí)際負(fù)擔(dān)率也達(dá)到20%以上。從今年5月1日開始，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“雙降”政策，即降低企業(yè)繳費(fèi)率4個(gè)百分點(diǎn)，并且在繳費(fèi)基數(shù)上采用新的全社會(huì)加權(quán)平均工資口徑。降費(fèi)必然對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入產(chǎn)生影響，在此背景下，通過劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社?；?，用于彌補(bǔ)降費(fèi)帶來的支付缺口十分必要。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國國有凈資產(chǎn)規(guī)模超過50萬億元，如果按10%的比例劃轉(zhuǎn)，社?；鸬墓杀疽?guī)模將增加5萬億元左右；2018年央企利潤總額達(dá)到3.3萬億元，按10%的分紅計(jì)算，當(dāng)年度社?；鹂色@得的收益為3300億元，可用于支持4個(gè)百分點(diǎn)左右的費(fèi)率下降。

為資本市場發(fā)展注入長期資金。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，包括全國社?；?、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金和職業(yè)年金以及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等養(yǎng)老金融體系參與者，可以提供大量資本積累，為我國宏觀經(jīng)濟(jì)增長提供重要助力。特別是全國社?；鹳Y金體量大，秉持長期投資、責(zé)任投資、價(jià)值投資的理念，不但能夠極大推動(dòng)我國養(yǎng)老金融業(yè)事業(yè)發(fā)展，還有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，壯大資本市場上的長期投資規(guī)模，減少市場波動(dòng)。

“劃轉(zhuǎn)”的國際經(jīng)驗(yàn)

全球有30個(gè)國家建立了用于養(yǎng)老目的的社保儲(chǔ)備基金。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)，2015年末全球公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的資產(chǎn)為5.6萬億美元，其中美國聯(lián)邦社保信托基金規(guī)模最大，為2.8萬億美元，其次為日本的1.1萬億美元。韓國、加拿大和瑞典等國家都建立了較大規(guī)模的社保儲(chǔ)備基金。從性質(zhì)上劃分，社保儲(chǔ)備基金可劃分為繳費(fèi)型儲(chǔ)備基金（資金來源于強(qiáng)制性社保繳費(fèi)）和非繳費(fèi)型儲(chǔ)備基金，其中非繳費(fèi)型儲(chǔ)備基金是國家利用各類公共資源專門建立的儲(chǔ)備基金，資產(chǎn)來源渠道包括財(cái)政注資、國有資產(chǎn)劃撥和各類自然資源等。例如，挪威的“全球政府養(yǎng)老基金”和俄羅斯的“國家福利金”的資產(chǎn)都來源于石油收入；智利的“養(yǎng)老儲(chǔ)備金”的資金來自銅出口的外匯收入。也有不少國家通過財(cái)政注資或劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)建立社保儲(chǔ)備基金。例如，澳大利亞的“未來基金”是專門的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，其資金主要來源于政府財(cái)政撥款和國有企業(yè)的股份，政府根據(jù)每年的實(shí)際財(cái)政盈余情況對(duì)該基金進(jìn)行注資，并劃撥國家電信公司的股份進(jìn)入該基金。截至2017年6月，澳大利亞“未來基金”的資產(chǎn)已達(dá)1335億美元，其中政府注資和資產(chǎn)劃撥為605億美元，其余730億美元來自近10年的投資收益。法國的“養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”（ FRR）建立于1999年。2001年頒布的《法國社會(huì)保障法案》對(duì)FRR的來源作出了界定，主要包括4個(gè)方面：一是稅率為2%的社會(huì)稅，征自房產(chǎn)和資本收益；二是FRR的贏余；三是變賣部分國有資產(chǎn)的收入，包括來自儲(chǔ)蓄銀行的撥入資金以及出售移動(dòng)電話經(jīng)營許可證的收入等；四是社會(huì)贈(zèng)與和基金收益。

中國多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)尚處于初級(jí)階段，總體看養(yǎng)老基金積累規(guī)模較小，儲(chǔ)備十分有限，基金籌資缺乏穩(wěn)定的來源。全國社保基金成立于2000年，資金來源于中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集渠道，至2017年底資產(chǎn)總額為2.2萬億元，僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2.5%, 明顯低于國際水平。例如，截至2015年底，加拿大全國養(yǎng)老金資產(chǎn)總計(jì)3.5萬億加元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP 1.99萬億加元的176%；美國2017年三支柱養(yǎng)老基金總計(jì)高達(dá)31萬億美元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的160%。由于我國人口總量大、人口老齡化程度不斷加深，并且由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌等原因，未來養(yǎng)老金支付面臨巨大壓力，當(dāng)前形勢下發(fā)展壯大社?；鸬娜蝿?wù)十分迫切。

加快“劃轉(zhuǎn)”的主要建議

加強(qiáng)立法明確全國社會(huì)保障基金的發(fā)展規(guī)劃。2011年我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施，首次以法律形式明確了國家設(shè)立全國社會(huì)保障基金的制度安排。2016年國務(wù)院發(fā)布《全國社會(huì)保障基金條例》，這是首部關(guān)于全面規(guī)范基金來源、性質(zhì)、使用、管理運(yùn)營、監(jiān)督等內(nèi)容的行政法規(guī)。上述法律與行政法規(guī)為全國社保基金依法開展投資運(yùn)營提供了重要政策基礎(chǔ)。在具體的投資規(guī)范方面，當(dāng)前全國社?；痖_展投資的主要依據(jù)仍然是2001年和2006年先后頒布實(shí)施的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》。上述規(guī)章隨著時(shí)間的推移,原有部分規(guī)定內(nèi)容已不能適應(yīng)全國社?；鸬陌l(fā)展以及相應(yīng)投資環(huán)境的變化，迫切需要盡快修訂完善。為確保全國社會(huì)保障基金的健康持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該盡快出臺(tái)統(tǒng)一的立法，整合完善目前各個(gè)單獨(dú)的相關(guān)規(guī)定。

全國社會(huì)保障基金目標(biāo)規(guī)模的確定，應(yīng)該以未來養(yǎng)老金缺口的發(fā)生時(shí)間和規(guī)模測算為依據(jù)。從其他國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的發(fā)展來看，許多國家都設(shè)定了較多并且相對(duì)穩(wěn)定的資金來源渠道，例如愛爾蘭“國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”年度劃入規(guī)模與GDP掛鉤，挪威“政府全球養(yǎng)老基金”的來源除預(yù)算撥付之外還包括石油業(yè)務(wù)稅收收入和二氧化碳排放稅收收入等。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)當(dāng)以立法形式明確全國社?；鸬姆傻匚弧⒛繕?biāo)規(guī)模、使用條件和投資策略等內(nèi)容，為基金的長期發(fā)展提供法律保障。

加速國有資本劃轉(zhuǎn)進(jìn)程。2001年6月，國務(wù)院頒布的《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》規(guī)定，含國有股的公司境內(nèi)外證券市場首發(fā)和增發(fā)時(shí)，均按融資額的10%出售國有股并全部上繳給全國社?；?。2009年6月，財(cái)政部、國資委、證監(jiān)會(huì)、社?；饡?huì)聯(lián)合發(fā)布的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》重啟了境內(nèi)國有股劃轉(zhuǎn)。該實(shí)施辦法規(guī)定，股權(quán)分置改革新老劃斷后在境內(nèi)證券市場首發(fā)的含國有股公司，須將發(fā)行量10%對(duì)應(yīng)的國有股劃轉(zhuǎn)給全國社?；鸪钟?。2017年11月，國務(wù)院出臺(tái)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，明確了路線圖和時(shí)間表。依據(jù)實(shí)施方案，劃轉(zhuǎn)國企10%的股權(quán)充實(shí)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，實(shí)行兩步走戰(zhàn)略。第一步，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點(diǎn)。中央企業(yè)包括國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3至5家、中央金融機(jī)構(gòu)2家。試點(diǎn)省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)?。▍^(qū)、市）人民政府具體組織實(shí)施。第二步，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)其他符合條件的中央管理企業(yè)、中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)以及中央金融機(jī)構(gòu)的國有股權(quán)，盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。

從公開信息來看，截至2019年1月底，第一批5家試點(diǎn)的劃轉(zhuǎn)已經(jīng)完成，第二批15—20家劃轉(zhuǎn)的名單已經(jīng)確定，絕大部分都是集團(tuán)公司層面的股權(quán)。但從總體上看，國有資本的劃轉(zhuǎn)進(jìn)程還相當(dāng)緩慢，社保降費(fèi)形勢進(jìn)一步將劃轉(zhuǎn)國有資本的工作提上了日程，應(yīng)結(jié)合降費(fèi)后養(yǎng)老基金缺口的測算情況，從中央和地方兩個(gè)層面出臺(tái)相應(yīng)的方案，明確分批劃轉(zhuǎn)的時(shí)間表和劃轉(zhuǎn)規(guī)則?？刹僮鞣桨甘?，盡快篩選盈利能力強(qiáng)和分紅水平高的劃轉(zhuǎn)對(duì)象，落實(shí)國有資本劃轉(zhuǎn)政策。

設(shè)立全國社?；鸬姆忾]期和支付期規(guī)劃。國際上許多國家都對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)備基金做出封閉期或支付期的規(guī)定。例如，愛爾蘭“國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”封閉期為2025年之前，支付期為2025—2055年；在封閉期期間國家每年按GDP的1%注資充實(shí)基金，在支付期期間，結(jié)合65歲以上人口預(yù)計(jì)增長情況，制定資金支付的規(guī)劃；新西蘭“超級(jí)年金基金”封閉期為2020年7月之前，每年劃入的資金與未來基金的支付需求相掛鉤；荷蘭“養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”的封閉期為2020年之前，并且每年撥入資金不少于1.1億歐元。

目前我國的全國社會(huì)保障基金尚未規(guī)定這方面的內(nèi)容，使得基金發(fā)展缺乏規(guī)劃，資產(chǎn)流動(dòng)性與支付需求之間不能協(xié)調(diào)匹配。結(jié)合我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的測算結(jié)果，可以將全國社會(huì)保障基金封閉期設(shè)定在未來10—20年期間，并據(jù)此確定每年撥入的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)進(jìn)度。具體的基金劃撥規(guī)模目標(biāo)可參考養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)、中央調(diào)劑基金比率以及延遲退休方案等一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)改革參數(shù)，將全國社?；鹋c基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革聯(lián)動(dòng)起來，實(shí)行一攬子的頂層改革設(shè)計(jì)方案。從投資策略來看，在封閉期初始階段社保基金應(yīng)堅(jiān)持長期投資理念，資產(chǎn)組合可以涉及基礎(chǔ)設(shè)施等長期資產(chǎn)，但隨著支付期臨近，要不斷提高資產(chǎn)的流動(dòng)性，以保證基金充足的支付能力?！?/p>