■編譯／郭靈鳳

透明性原則是審查、監(jiān)督和評(píng)估績(jī)效等活動(dòng)的關(guān)鍵因素。因?yàn)橄嘈懦绦虻臉?biāo)準(zhǔn)化和審計(jì)對(duì)象的可比較、可控制，出現(xiàn)了客戶評(píng)價(jià)越來(lái)越趨向標(biāo)準(zhǔn)化的勢(shì)頭。關(guān)注問責(zé)而非專業(yè)判斷，組織的專業(yè)化取代了工作的專業(yè)化，甚至出現(xiàn)了“沒有專業(yè)的專業(yè)人員”的現(xiàn)象。這些問題都引起了學(xué)界的關(guān)注和討論。本文以瑞典的工作激勵(lì)政策，尤其是減少疾病保險(xiǎn)方面為研究對(duì)象，具體考察了瑞典社保署2個(gè)地區(qū)的5個(gè)地方辦事處的日常工作，包括工作小組會(huì)議、員工培訓(xùn)、管理培訓(xùn)、合作者協(xié)調(diào)會(huì)議、質(zhì)量控制和午間餐廳的交流等環(huán)節(jié)，同時(shí)在瑞典社保署官方網(wǎng)站上獲得了大量資料。

工作激勵(lì)政策與瑞典社保署

要想理解組織治理和組織控制，必須首先了解組織想要達(dá)成的目標(biāo)。大多數(shù)西方福利國(guó)家近幾十年的疾病保險(xiǎn)政策的主要目標(biāo)，就是減少因病假缺勤對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)造成的經(jīng)濟(jì)損失，從而加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率。這項(xiàng)工作激勵(lì)政策得到了經(jīng)合組織等國(guó)際組織和各成員國(guó)政府的支持。工作激勵(lì)政策關(guān)注的重點(diǎn)是“盡早重返工作崗位”，因?yàn)楣ぷ鞅徽J(rèn)為對(duì)個(gè)人健康和幸福有積極作用。

由于這種政策趨勢(shì)，瑞典疾病保險(xiǎn)的審查越來(lái)越趨于嚴(yán)格。從2000年開始，社保政策中所謂的“工作策略”不斷被強(qiáng)調(diào)，社保署開始實(shí)行控制疾病保險(xiǎn)支出的措施。2008年，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的中右政府引進(jìn)了“康復(fù)計(jì)劃”，這是一套通過立法要求社保署工作人員執(zhí)行的工作方法。這套工作方法在評(píng)價(jià)個(gè)人工作能力和是否有權(quán)利獲得疾病保險(xiǎn)過程中，引進(jìn)一個(gè)固定的時(shí)間表。這項(xiàng)改革最有爭(zhēng)議的一點(diǎn)就是限制獲得福利津貼的時(shí)間長(zhǎng)度，而不管參保人實(shí)際上是否康復(fù)。起初，領(lǐng)取疾病津貼的時(shí)間被限制在365天內(nèi)，后來(lái)規(guī)定，根據(jù)病情嚴(yán)重情況和診斷預(yù)測(cè)，可以延長(zhǎng)至915天。

迫于公眾對(duì)社保機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈批評(píng)，2011年瑞典社保署開始又一輪改革，目標(biāo)是減少對(duì)工作人員過于詳細(xì)的工作指導(dǎo)規(guī)定。在精益生產(chǎn)概念的影響下，2012年瑞典社保署引進(jìn)了工作小組法，社保署工作人員可以組成自我管理的工作小組，共同執(zhí)行任務(wù)、負(fù)責(zé)工作計(jì)劃和管理工作流程。各位工作人員的工作目標(biāo)、結(jié)果和業(yè)績(jī)對(duì)于所有小組成員和上級(jí)管理者來(lái)說(shuō)都是可見的。由于可視化，社保署工作人員的工作業(yè)績(jī)有可能獲得反饋，進(jìn)而改進(jìn)工作進(jìn)程、提高效率。

2016年，中左政府廢除了瑞典疾病保險(xiǎn)中限制領(lǐng)取津貼時(shí)間這個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)，但是工作激勵(lì)這個(gè)改革總體導(dǎo)向仍然保留了下來(lái)，并引進(jìn)了因病缺勤率數(shù)字目標(biāo)，提出到2020年每人每年帶薪缺勤病假不超過9天；進(jìn)而提出2016—2020年間，每年新增領(lǐng)取殘疾年金的人數(shù)不超過1.8萬(wàn)個(gè)。

瑞典社保署大約有1.4萬(wàn)名員工，他們的職責(zé)是維持整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其中負(fù)責(zé)管理公民疾病相關(guān)的保險(xiǎn)，比如病兒殘疾兒看護(hù)津貼、殘疾人津貼、疾病津貼等。本文的研究集中在負(fù)責(zé)疾病保險(xiǎn)的行政機(jī)構(gòu)，大約有4000名員工，分散在55處地方社保辦公室。在社保署工作人員處理病假案時(shí)，醫(yī)療保險(xiǎn)顧問（醫(yī)生）和保險(xiǎn)專家等“支持機(jī)構(gòu)”也在地方辦公室工作。通常情況下，社保署工作人員對(duì)申請(qǐng)人作出判斷，是否有權(quán)利獲得疾病津貼、是否需要納入康復(fù)計(jì)劃、是否與相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，比如醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、雇主以及公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。對(duì)于申請(qǐng)人是否有權(quán)獲得疾病津貼的判斷一般基于醫(yī)生開具的疾病診斷證明。

社保署工作人員處理的各種案例被搜集到了一個(gè)被稱為?HS的電子案例管理系統(tǒng)。辦案人員的文件編制、日志登錄和通信往來(lái)都記錄在這個(gè)系統(tǒng)中。比如一份新的文件（例如醫(yī)學(xué)證明）被提交到社保署，工作人員會(huì)及時(shí)把它掃描入檔，這樣辦案人員都能看到這份文件。 工作小組接到案件，在小組內(nèi)部分配，分到案件的小組成員就是辦事專員。辦事專員負(fù)責(zé)調(diào)查案件并作出決定，他們的工作必須符合社保署總辦的工作原則，在調(diào)查過程中也會(huì)獲得社保署總辦的行政支持。因此，案件調(diào)查和最后的處理結(jié)果可以被看作是一個(gè)正規(guī)化管理的過程，由辦事專員全權(quán)負(fù)責(zé)（如果需要，上級(jí)也會(huì)介入）。然而，在現(xiàn)實(shí)中，案件處理的過程是一個(gè)集體協(xié)商的過程，在此過程中透明化原則以各種方式體現(xiàn)出來(lái)。

日常工作中的對(duì)外封閉和對(duì)內(nèi)公開

“透明化”原則不能僅僅被理解為工作流程可視化，還有另一方面，也就是組織需要隱藏的部分。下面要討論的就是瑞典社保署在面對(duì)外部世界時(shí)，把什么內(nèi)容隱藏了起來(lái)。處理對(duì)外關(guān)系時(shí)自我遏制，組織內(nèi)部工作時(shí)公開透明，這兩種趨勢(shì)形成了鮮明的對(duì)比。

對(duì)外的自我約束表現(xiàn)在與公眾交流工具的單一上，也表現(xiàn)在限制辦案人員與客戶面對(duì)面接觸的規(guī)定上。瑞典社保署的官方網(wǎng)站是為公眾提供信息、與公眾交流的主要渠道。在官網(wǎng)網(wǎng)頁(yè)上會(huì)提供各類服務(wù)信息，客戶可以通過注冊(cè)的個(gè)人賬戶登記案件?？梢哉f(shuō)，官方網(wǎng)站就是社保署聯(lián)系外部世界的門面，社保署技巧性地引導(dǎo)客戶在獲取信息和申請(qǐng)服務(wù)時(shí)，通過網(wǎng)頁(yè)來(lái)尋求解決。網(wǎng)站提供各種規(guī)章制度信息、申請(qǐng)表格、各部門主要職責(zé)簡(jiǎn)介。但是，在網(wǎng)站上看到的其實(shí)只是社保署整個(gè)組織的有選擇的一部分。關(guān)于社保署內(nèi)部工作的信息很大程度被隱藏起來(lái)了，比如網(wǎng)站不提供具體辦公室地點(diǎn)，沒有地方負(fù)責(zé)人或者工作人員的信息和詳細(xì)聯(lián)系方式，沒有直接的電話號(hào)碼或郵箱地址。瑞典社保署的中心工作，比如與案件相關(guān)的規(guī)章制度、為社保署工作人員提供支持的專業(yè)文件、辦案人員負(fù)責(zé)的不同專業(yè)領(lǐng)域等，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)更是無(wú)從知道。社保署的內(nèi)部生活隱藏在官方網(wǎng)站和眾所周知的標(biāo)準(zhǔn)描述之下，透明性原則不適用于這里。

瑞典社保署處理外部關(guān)系時(shí)的自我約束還表現(xiàn)在限制工作人員與客戶以及其他機(jī)構(gòu)過多接觸。社保署工作人員的工作場(chǎng)所一般只有社保署雇員才可以進(jìn)入。與客戶會(huì)談不會(huì)選擇辦公地點(diǎn)，也不鼓勵(lì)工作人員與客戶面對(duì)面接觸，更多時(shí)候是通過信件、郵件和電話來(lái)保持聯(lián)系。正式的處理結(jié)果一般經(jīng)由書面信件通知，客戶對(duì)此的反饋主要是通過電話和電子郵件聯(lián)系辦案專員。只有在非常必要的情況下，雇主、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和病假當(dāng)事人確實(shí)需要密切協(xié)商時(shí)，才會(huì)在社保署之外的地點(diǎn)（比如康復(fù)中心、當(dāng)事人的工作地點(diǎn)或者其他機(jī)構(gòu)的小會(huì)議室等）舉行面對(duì)面會(huì)議。這樣的工作流程意味著辦案專員不需要直接面對(duì)客戶，不了解客戶對(duì)案件的反應(yīng)和他們的生活境遇?？蛻魧?duì)辦案專員的了解也僅限于名字，他們可以通過一個(gè)電子郵件和電話號(hào)碼聯(lián)系到自己的辦案專員。除此之外，客戶對(duì)辦案專員一無(wú)所知。從辦案專員的角度，客戶也是隱藏在日常工作中的。辦案專員對(duì)客戶的健康狀況十分了解，他們讀了客戶的醫(yī)學(xué)證明文件，并根據(jù)醫(yī)生提供的信息對(duì)客戶的工作能力作出判斷。除此之外，辦案專員對(duì)于客戶生活的其他方面知之甚少。事實(shí)上，客戶匿名化倒是經(jīng)常得到贊揚(yáng)的。瑞典社保署工作人員和客戶的“不可見”或者匿名化，是理解社保署治理的一個(gè)重要方面。與其他人力服務(wù)部門和客戶更為密切的關(guān)系相比，社保署工作人員與客戶的關(guān)系完全不同。

辦案過程中的橫向透明和縱向透明

社保署一個(gè)工作小組一般由8到10個(gè)辦案專員組成。 一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)幾個(gè)小組。小組工作的一個(gè)主要原則是小組成員彼此有義務(wù)互相幫助。小組內(nèi)所有成員都有權(quán)了解其他人的案件，根據(jù)情況接受相應(yīng)的工作任務(wù)。也就是說(shuō)，小組所有成員了解每一個(gè)案件的所有決定、溝通過程和相關(guān)文件，他們集體為案件負(fù)責(zé)。小組內(nèi)部如何讓辦案過程透明化，是小組工作的中心任務(wù)。為此，必須使工作流程符合組織規(guī)定目標(biāo)，如配合疾病保險(xiǎn)設(shè)置的時(shí)間限制、確?，F(xiàn)金津貼轉(zhuǎn)移支付符合規(guī)定等。另外一個(gè)內(nèi)部工作透明化的方法就是每周定期召開小組會(huì)議，討論案件。辦案專員把自己認(rèn)為復(fù)雜的案例帶到會(huì)上討論，同事們會(huì)給出建議意見。疾病保險(xiǎn)專家和醫(yī)療保險(xiǎn)顧問也會(huì)定期出席會(huì)議。會(huì)上討論的案件一般做了匿名處理。主治醫(yī)生開具的醫(yī)學(xué)證明文件會(huì)顯示在黑板上，所有小組成員可以閱讀討論。小組會(huì)議的最初目的是幫助辦案專員處理困難案件。然而，這樣的橫向透明流程導(dǎo)致了同儕壓力下的自我修正趨勢(shì)。在這種小組協(xié)商討論的情況下，處理案件的決策差異化越來(lái)越小。除了小組會(huì)，辦案專員之間在工作日相互討論案件也十分常見，他們不僅討論案件本身，也討論如何改進(jìn)工作流程、提高工作效率等。

社保署工作透明化的另一個(gè)方面是所謂的縱向透明，即管理層和專家對(duì)案件處理流程的監(jiān)督以及疾病保險(xiǎn)處理的質(zhì)量評(píng)估。專家審查是依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，管理層則更多關(guān)注工作小組和辦案專員的個(gè)人業(yè)績(jī)。在此過程中，同事之間、上下級(jí)之間加強(qiáng)了對(duì)話溝通，對(duì)于辦案專員個(gè)人及其工作小組來(lái)說(shuō)，他們的工作得到了反饋。因此，審計(jì)和評(píng)估工作對(duì)于辦案人員和管理者來(lái)說(shuō)也是一個(gè)學(xué)習(xí)過程。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》（Katarina Hollertz、 Kerstin Jacobsson and Ida Seing,“Organizational governance of activation policy:Transparency as an organizational ideal in a Swedish welfare agency”）■