無論是從出租車的歷史沿革，還是從現(xiàn)行巡游出租車運營模式來看，網(wǎng)絡預約出租車都沒有超出出租車預約模式的經(jīng)營方式，其本身實質并沒有超出出租車的定義范疇。

網(wǎng)絡預約出租汽車法律規(guī)制評析

網(wǎng)絡預約出租車從本質上仍然是出租車，因此我們認為將網(wǎng)絡預約出租車納入出租車規(guī)制管理是合理的、合法的。那么如何將網(wǎng)絡預約出租車進行管制是一個現(xiàn)實的命題。實施許可？進行數(shù)量管制？亦或直接參照傳統(tǒng)出租車模式進行管理？目前，交通運輸部等七部委已經(jīng)出臺《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》，部分省市自治區(qū)及較大的城市也出臺了相應的暫行辦法或者實施細則。從現(xiàn)行的暫行辦法來看，都無一例外地進行了許可，是否進行數(shù)量管制，各地不一。但無一例外都按照出租車的模式進行了管制。

那么《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》對網(wǎng)絡預約出租車設定了許可是否有依據(jù)啦？該許可也在理論界飽受批評，部分學者認為依照《行政許可法》的規(guī)定，部門規(guī)章不能設定長期許可。我們認為該許可的理論依據(jù)是國務院的第412號令，盡管理論界對412號令設定許可還有一些爭議，一種意見認為：《行政許可法》第14條規(guī)定，必要時國務院可以發(fā)布決定設定行政許可，實施后，出臨時性行政許可事項外，國務院應當計時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。但是自2004年至今已過10多年，全國人大及其常委會并未就出租車經(jīng)營許可制定法律，國務院亦未制定行政法規(guī)。出租車經(jīng)營行政許可的法律基礎迄今仍具有臨時性，在權威性、嚴肅性上有欠缺的。但是從法律層級上來說或者從理論上說，該許可并非部門規(guī)章設定的行政許可，其法律依據(jù)是充足的。問題是國務院通過412號令第112項對出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)設定了許可，那么部門規(guī)章、地方規(guī)章能否細化許可事項變相增設許可。

尤其我們看到《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》第十二條第二款規(guī)定：車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門，按照高品質服務、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結合本地實際情況確定。這一條文為地方政府制定暫行辦法或者實施細則是廣開大門，大部分地方政府規(guī)章都規(guī)定，網(wǎng)絡預約車輛必須高于傳統(tǒng)巡游出租車要求。網(wǎng)絡預約出租車駕駛員要求都高于傳統(tǒng)巡游出租車駕駛員。如重慶市《重慶市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》、濟南市《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理實施細則（試行）》、廣州市《廣州市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》等。那么基于同一國務院令設定的行政許可，將網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車、網(wǎng)約車駕駛員和傳統(tǒng)出租車駕駛員分開，細化。

人為的增設更為苛刻的條件，是否合理，是否合法？我們認為，通過地方政府規(guī)章細化行政許可不僅不合理，更有違法之嫌。《行政許可法》第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件”。對于何為“違反上位法的其他條件”，最高人民法院強調：“上位法規(guī)定的適用條件一般就行政事項的范圍進行了規(guī)定，如果下位法對適用條件進行增高或者限縮，顯然目的在于擴大自己的權限或者縮小自己的行政義務，此時可以判斷為與上位法相抵觸”。我國學術界也普遍認為：“在設定與規(guī)定關系中，只要規(guī)定內容超越設定內容的主體、行為、對象范圍和幅度的，都屬于抵觸。”由此可見，如果下位法縮小了上位法規(guī)定的權利主體范圍或者限制或剝奪上位法規(guī)定的權利，就是下位法不符合上位法。人民法院在面對此類情形時，就要依據(jù)上位法判斷具體行政行為的合法性。對比《重慶市道路運輸管理條例》、《濟南市城市客運出租汽車管理條例》、《廣州市出租汽車客運管理條例》和重慶市《重慶市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》、濟南市《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理實施細則（試行）》、廣州市《廣州市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》，我們不難看出端倪。一方面是依據(jù)國務院令同等地將網(wǎng)絡預約出租車納入出租車管制，另一方面又通過暫行辦法、實施細則等將網(wǎng)絡預約出租車區(qū)別對待。這是不符合行政法的基本原則的，是顯失公平的。類似的情形還有：《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》及部分地方暫行辦法及實施細則中不允許網(wǎng)絡預約出租車從事巡游攬客，但是允許巡游車從事網(wǎng)絡預約經(jīng)營；對網(wǎng)絡預約出租車與巡游出租車同種違法行為設定不同的法律責任；等等。

如何將網(wǎng)絡預約出租車進行管制是一個現(xiàn)實的命題

網(wǎng)絡預約出租車規(guī)制分析

（一）行政許可的必要性分析

傳統(tǒng)巡游出租車多年以來一直是實施行政許可的，這已成既定事實。盡管近年來理論界多次有不同聲音，但是對傳統(tǒng)巡游出租車實施行政許可已成為各地共識和通行做法，從《行政許可法》設定行政許可的條件及國務院412號令來看，這既是依法設定的許可，也是符合當前社會發(fā)展的客觀實際的。縱觀世界各國出租車規(guī)制，大部分國家都采用行政許可制度?；诮?jīng)濟學理論，完全競爭的市場結構是資源配置的最佳方式，但完全競爭的市場結構只是理論上的假設前提，實際生活中很難實現(xiàn)?，F(xiàn)實中的市場不是萬能的，出于壟斷、外部性、信息不對稱和公共物品等原因，市場存在種種無法克服的缺陷，即市場失靈。當市場這只“看不見的手”在資源配置中失靈時，需要政府這只“看得見的手”進行調節(jié)，克服市場本身的自發(fā)性、盲目性、滯后性等缺陷，從維護社會公共利益、保障公平秩序的角度出發(fā)，通過在數(shù)量、價格以及質量等方面進行規(guī)制，對相關的經(jīng)濟活動進行引導與規(guī)范，從而實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

從《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》頒布以來，網(wǎng)約車的經(jīng)濟成本顯著上升，等待時間明顯增加，供求矛盾進一步凸顯

那么，既然傳統(tǒng)巡游出租車設置行政許可已經(jīng)不存在什么爭議，那么網(wǎng)絡預約出租車作為出租車的一種比照傳統(tǒng)巡游出租車設置行政許可為什么會有如此強烈的社會反響？傳統(tǒng)巡游出租車整體服務質量低，侵犯消費者權益現(xiàn)象較為普遍；利益扭曲引發(fā)相關主體矛盾尖銳，社會事件頻發(fā)。傳統(tǒng)巡游出租汽車還由于數(shù)量管制引起的供需矛盾突出，是公眾反應強烈的原因之一。對網(wǎng)絡預約出租汽車實施行政許可以后再走傳統(tǒng)巡游出租汽車的老路是公眾反應強烈的基本原因所在。從《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》頒布以來，網(wǎng)約車的經(jīng)濟成本顯著上升，等待時間明顯增加，供求矛盾進一步凸顯。來自網(wǎng)易客服端的一片文章《為什么打車越來越難，滴滴快車卻越來越少，背后的真實原因？》分析，規(guī)章的頒布規(guī)制是其一個不容忽視的原因。但是筆者認為，在當前及今后相當長的一段時間內，對網(wǎng)絡預約出租車實施行政許可是必要的，也是符合法律規(guī)定的，更是行政公平原則的一個體現(xiàn)。網(wǎng)絡預約出租車是出租車一個有效組成部分，對傳統(tǒng)巡游出租汽車實施行政許可，將網(wǎng)絡預約出租汽車游離于出租車體系之外，既不符合法律的相關規(guī)定，也是顯失公平的。

（二）數(shù)量管制的必要性分析

基于薛志遠等人的研究，網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟在出行領域的新應用，屬于“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的輕資產(chǎn)模式。與傳統(tǒng)出租車的運營方式相比，網(wǎng)約車借助約車軟件根據(jù)預約出車，占用道路資源少，負外部性小，較好地解決了司機與乘客信息不對稱的問題，有效地提高了出行安全的保障程度。網(wǎng)絡預約出租汽車應當逐步取消數(shù)量管制，循序漸進改革。綜合全國各地實踐來看，大部分地方還是對網(wǎng)絡預約出租汽車進行了數(shù)量管制，如北京、蘭州等地。也有部分地方對此持開放態(tài)度，尤其一些二三線城市。目前，對出租汽車總量實施數(shù)量管制的理由大概包含以下幾種：

緩解道路擁堵。供出租車行駛的城市道路是公共產(chǎn)品。盡管道路建設是政府投資最集中的領域，但交通擁堵仍是超大城市甚至是二三線城市最突出的問題。根據(jù)對北京市2006年度交通數(shù)據(jù)統(tǒng)計的分析，在占用路面資源方面，每輛出租車為平均數(shù)的17倍。

減少環(huán)境污染。汽車是污染物排放總量的重要“貢獻者”。出租汽車用得越多，尾氣污染越嚴重。為了改善城市空氣質量，有必要減少小汽車包括特別是出租車的使用，推廣公共交通、綠色出行。

優(yōu)化資源配置。多國學者通過研究發(fā)現(xiàn)，由市場決定的出租車數(shù)量并非最有效率的數(shù)量，政府適當?shù)母深A，合理投放運力，有助于減少無效行為，能夠提高出租車資源配置效率。而如果完全自由競爭，不說市場失靈，就是在市場不斷自我調節(jié)達到均衡的過程中也一直存在不穩(wěn)定性。這對服務行業(yè)并非好事。

遏制惡性競爭。如果沒有限制，出租車行業(yè)將是個進入壁壘低的行業(yè)。經(jīng)濟低谷期，會有大量失業(yè)人員盲目涌入出租車行業(yè)，而這部分人員很難在就業(yè)形勢未見好轉的情況下退出。需求未增長，而供給已經(jīng)過剩，這不僅會造成資源浪費，帶來惡性競爭，也會導致長期從業(yè)老司機的流失。這不利于行業(yè)穩(wěn)定和服務水平的提高。

保障服務質量。如果不再控制數(shù)量，出租車行業(yè)的過度競爭就將重演。在生存壓力下，經(jīng)營者不會顧及服務質量。繞道、拒載、宰客、超速搶客等違法違規(guī)行為會無孔不入并且變本加厲。

行業(yè)穩(wěn)定。網(wǎng)約車面世以來，地方政府不斷強調確保出租車行業(yè)穩(wěn)定來維持數(shù)量管控理論。其中以網(wǎng)絡預約出租汽車的野蠻生長會導致傳統(tǒng)出租車行業(yè)大量從業(yè)人員失業(yè)，部分家庭生存舉步維艱，影響社會穩(wěn)定。

上述理論貌似充分，其中最為部分學者和出租汽車既得利益集團津津樂道就是道路擁堵和行業(yè)穩(wěn)定，但是實則不堪一擊。出租車占用道路率高會導致?lián)矶拢?/p>

利用現(xiàn)行國家行政機構改革的契機，利用傳統(tǒng)出租車許可周期，打破既得利益集團的阻撓，逐步放開出租車數(shù)量管制許可是一條切實可行的道路

實際上決定一個城市的道路擁堵并不是出租車數(shù)量的多寡。交通基礎設施建設滯后、機動車保有總量過大、城市交通綜合管控能力差以及公共交通的覆蓋普及程度低被認為是城市交通擁堵的幾大顯著原因。通過分析，出租車市場一定的情況下，出租車多一點反而會有效降低道路占有率。此外，出租車占有道路總量跟出租車的空載率成正相關。而網(wǎng)絡預約出租車正是借助于網(wǎng)絡信息和智能終端，有效整合供需信息，最大限度減少了出租車市場的空載率。從此角度上說，對網(wǎng)絡預約出租汽車的數(shù)量管控實無必要。甚至對出租車汽車的管控都沒有必要。

其次是行業(yè)穩(wěn)定問題，為什么網(wǎng)絡預約出租汽車會導致行業(yè)不穩(wěn)定？為什么網(wǎng)絡預約出租汽車進入以后會導致從業(yè)人員大量失業(yè)？在市場經(jīng)濟前提下，為什么服務質量差，管理效率低的傳統(tǒng)出租車企業(yè)一定要有利潤。沒有利潤以后就要找政府理論，甚至停運、罷工來相威脅？新業(yè)態(tài)的網(wǎng)絡預約出租汽車進入行業(yè)以后，是不是那些長期從事傳統(tǒng)巡游出租汽車駕駛的人員就一定會被社會淘汰？筆者認為答案一定是否定的，相反，一線從業(yè)人員還可利用網(wǎng)絡資源和自能終端，更為有效地減少空載率，從而創(chuàng)造更大的利潤。退一步講，傳統(tǒng)巡游出租車從業(yè)人員還可以利用自己的技能知識，服務經(jīng)驗轉變到網(wǎng)約預約出租車行業(yè)，充分利用自身的優(yōu)勢，更好地為社會服務。所謂行業(yè)穩(wěn)定，只不過是既得利益集團的一種托詞罷了。其他諸如污染論、服務質量論、惡性競爭論、優(yōu)化資源配置論更為不值一駁。

網(wǎng)絡預約出租車施行行政許可是合法必要的，但是我們認為對網(wǎng)絡預約出租車沒必要走入傳統(tǒng)出租車的窠臼，放開數(shù)量管制，充分發(fā)揮市場的主體作用，依法監(jiān)管是切實可行的。根據(jù)薛志遠等人的研究成果，逐步取消數(shù)量限制，循序漸進改革是切實可行的。那么用多少年逐步放開是一個需要深入研究的課題。筆者認為，利用現(xiàn)行國家行政機構改革的契機，利用傳統(tǒng)出租車許可周期，打破既得利益集團的阻撓，逐步放開出租車數(shù)量管制許可是一條切實可行的道路。

網(wǎng)絡預約出租汽車立法完善

目前出租車領域尚無統(tǒng)一的行政法規(guī)，許可制度也是依賴于國務院412號令，因此該許可制度也飽受爭議。規(guī)制出租車的地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章不融貫，甚至相互抵觸、沖突。因此，出臺一部規(guī)制出租車的行政法規(guī)是必要和緊迫的。該法規(guī)至少應該解決以下幾個方面的問題：

（一）設定出租車的行政許可，將網(wǎng)絡預約出租車與傳統(tǒng)巡游出租車設定同等許可條件，可以鼓勵差異化發(fā)展。

（二）設定許可以后，否定通過地方政府規(guī)劃，實行數(shù)量管控。取消該項授權，明確以地方規(guī)劃實施數(shù)量管控的無效。

（三）將網(wǎng)絡預約出租汽車定義出租汽車的組成部分，將傳統(tǒng)巡游出租車和網(wǎng)絡預約出租汽車統(tǒng)一管理，平等對待。其中包含對網(wǎng)絡預約出租車駕駛員與傳統(tǒng)巡游出租車駕駛員統(tǒng)一資格管理。目前杭州已經(jīng)現(xiàn)行先試，從目前各方的反應來看，效果是良好的。

（四）對傳統(tǒng)巡游出租汽車與網(wǎng)絡預約出租汽車的同種違法行為設定統(tǒng)一法律責任。

（五）依照立法法的相關規(guī)定，宣布地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章與之相抵觸的部分無效。