張國(guó)興 馬玲飛

資源型區(qū)域的發(fā)展以煤炭、石油等不可再生資源的開發(fā)為主，是中國(guó)重要的能源保障基地，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，其歷史地位和現(xiàn)實(shí)地位不言而喻。然而，隨著中國(guó)工業(yè)化的持續(xù)深入，資源型區(qū)域在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來了巨大的生態(tài)壓力。在高強(qiáng)度開發(fā)、低水平利用的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，資源型區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的不對(duì)等。因此，在新舊矛盾交織的背景下，創(chuàng)新資源型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑，促進(jìn)資源型區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)資源型區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

一、資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：資源型產(chǎn)業(yè)倒退，非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定；資源消耗量大，資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞嚴(yán)重；生態(tài)補(bǔ)償不合理，生態(tài)可持續(xù)能力弱；單一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型受生態(tài)瓶頸制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配。

1.資源型產(chǎn)業(yè)倒退，非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定

資源型區(qū)域依據(jù)資源稟賦選擇能源資源產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支柱是正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。但資源型產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展到一定階段時(shí)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍出現(xiàn)重型化、單一化特征，且資源型產(chǎn)品大多屬于不可再生資源，資源保有儲(chǔ)量不可逆性的下降必然導(dǎo)致資源枯竭和產(chǎn)業(yè)收益下降，資源型產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)資源需求的拉動(dòng)作用有所減弱，而非資源型產(chǎn)業(yè)卻呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢(shì)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率明顯上升（見圖1）。近10年來，山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、陜西、青海、寧夏、新疆等典型的全省域資源型區(qū)域的第三產(chǎn)業(yè)比重顯著上升（見圖2），尤其是煤炭大省山西和石油大省黑龍江，自2015年開始，兩省的第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過第二產(chǎn)業(yè)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。2017年，黑龍江第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)79%。2017年，山西第三產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)9.9%，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)7.2%，新能源發(fā)電投資增長(zhǎng)17.7%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)17.2%。非資源型產(chǎn)業(yè)的興起正在引領(lǐng)傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)快速調(diào)整，或就此沒落，或順應(yīng)時(shí)代需求走向高端化。

圖1 2008—2017年中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率

圖2 2008—2017年中國(guó)資源型區(qū)域第三產(chǎn)業(yè)比重

2.資源消耗量大，資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞嚴(yán)重

資源型區(qū)域在傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，由于能源利用效率低，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重，能源消耗量巨大。據(jù)《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國(guó)能源資源的消費(fèi)總量為44.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，較2016年增長(zhǎng)2.9%，其中煤炭、電力、天然氣和原油等能源的消費(fèi)量分別增長(zhǎng)0.4%、6.6%、14.8%和5.2%。自2012年以來，中國(guó)的能源消費(fèi)速度始終大于生產(chǎn)速度（見圖3），且2016年的能源生產(chǎn)速度達(dá)到-4.3%的最低點(diǎn)，說明中國(guó)的能源缺口依然存在，這極大地縮小了不可再生能源的消耗空間。中國(guó)的能源生產(chǎn)彈性系數(shù)持續(xù)波動(dòng)，從2012年的0.494下降到2016年的-0.642，說明能源生產(chǎn)的增長(zhǎng)速度落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。能源消費(fèi)彈性系數(shù)的下降趨勢(shì)自2016年起開始回升（見圖4），說明高耗能產(chǎn)業(yè)重新復(fù)蘇，能源供應(yīng)的壓力增大。

圖3 2008—2017年中國(guó)能源生產(chǎn)與消費(fèi)增長(zhǎng)速度

圖4 2008—2017年中國(guó)能源生產(chǎn)與消費(fèi)彈性系數(shù)

由于資源型產(chǎn)業(yè)以資源開采加工業(yè)為主，屬于高耗能、高排放、高污染型產(chǎn)業(yè)，其在生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢棄物不僅會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力，也會(huì)危害居民的身體健康。例如，近年來中國(guó)的大氣污染狀況呈加重趨勢(shì)，二氧化碳排放量遠(yuǎn)超美國(guó)、歐洲等地（見圖5），多地出現(xiàn)霧霾天氣與沙塵暴天氣，中國(guó)PM2.5的24小時(shí)平均濃度限值標(biāo)準(zhǔn)均高于世界衛(wèi)生組織、美國(guó)、歐洲等的標(biāo)準(zhǔn)（見圖6），而霧霾天氣中的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)值則是中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)值的4倍左右。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，中國(guó)每年因?yàn)榇髿馕廴径^早死亡的人數(shù)為35萬—50萬人，大氣污染給中國(guó)居民健康造成嚴(yán)重危害；長(zhǎng)期的資源開采用水不僅導(dǎo)致地下水位下降，其產(chǎn)生的廢水還會(huì)對(duì)礦山附近的水資源造成污染，給區(qū)域居民用水帶來威脅。截至2010年，中國(guó)突發(fā)環(huán)境事件的次數(shù)中大氣污染和水污染的次數(shù)最多，而水污染突發(fā)事件的比例在大多數(shù)年份都遠(yuǎn)高于大氣污染（見圖7），因此，水污染是中國(guó)生態(tài)安全保護(hù)中最重要的環(huán)境問題，是影響居民用水健康的現(xiàn)實(shí)威脅。2016年中國(guó)煤炭開采洗選業(yè)中產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物和一般工業(yè)固體廢物傾倒丟棄量分別達(dá)5600噸和5060噸，不僅浪費(fèi)土地，而且對(duì)地表植被造成的破壞也難以估計(jì)，其中對(duì)水土流失、草地退化、沙化、荒漠化的影響最大。同時(shí)，由于吸取了發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的工業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程具有一定的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，本應(yīng)走綠色經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化道路，但經(jīng)過多年發(fā)展，資源型區(qū)域的偏重型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，資源開采加工對(duì)環(huán)境和生態(tài)的污染也成為既定事實(shí)，這就更需要借助區(qū)域轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，加強(qiáng)環(huán)境治理。近年來，中國(guó)環(huán)境污染治理投資總額的增長(zhǎng)速度呈波動(dòng)式下降趨勢(shì)，甚至出現(xiàn)增長(zhǎng)速度為負(fù)的情況（見圖8）。近5年來，中國(guó)環(huán)境污染治理投資總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重平均為1.42%，且這個(gè)比重還有下降的趨勢(shì)，因此，中國(guó)的環(huán)境污染治理急需加大投資力度。

3.生態(tài)補(bǔ)償不合理，生態(tài)可持續(xù)能力弱

圖5 2008—2017年美國(guó)、歐洲和中國(guó)二氧化碳排放量情況對(duì)比

圖6 世界衛(wèi)生組織、美國(guó)、歐洲和中國(guó)PM2.5的24小時(shí)平均濃度限值標(biāo)準(zhǔn)及中國(guó)實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)比

圖7 2001—2010年中國(guó)突發(fā)環(huán)境事件的次數(shù)中水污染和大氣污染的比例

圖8 2007—2016年中國(guó)環(huán)境污染治理投資額和增長(zhǎng)速度

長(zhǎng)期的資源開采使得生態(tài)破壞既沒有得到恢復(fù)，也沒有獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，導(dǎo)致資源型區(qū)域的可持續(xù)能力較弱。20世紀(jì)50—60年代，勞爾·普雷維什等人提出依附論，其中心思想是指發(fā)展中國(guó)家會(huì)在經(jīng)濟(jì)上依附發(fā)達(dá)國(guó)家，從而導(dǎo)致貧富分化越來越嚴(yán)重。資源型區(qū)域與制造業(yè)區(qū)域之間也存在這種不平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這是由于資源型區(qū)域在與制造業(yè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)交流中長(zhǎng)期低價(jià)輸出原材料、高價(jià)購買消費(fèi)品和資本品，導(dǎo)致資源型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)收益與產(chǎn)出嚴(yán)重失衡，資本積累的缺失使得資源型區(qū)域在經(jīng)濟(jì)分工中處于邊緣化的依附地位。同時(shí)，資源型區(qū)域長(zhǎng)期過度消耗生態(tài)生產(chǎn)資源型產(chǎn)品，無法使生態(tài)資本得到有效補(bǔ)償，生態(tài)消耗與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的不對(duì)等對(duì)地表植被、生物多樣性以及地下水資源等造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。以陜西省榆林市為例，2009年當(dāng)?shù)夭擅汉彤a(chǎn)油的環(huán)境代價(jià)達(dá)160多億元，而當(dāng)年的地方財(cái)政收入?yún)s不到100億元。截至2010年，榆林市煤炭采空區(qū)和塌陷區(qū)分別達(dá)449.41平方公里和118.14平方公里，開采期間湖泊的消失數(shù)量達(dá)790個(gè)，生態(tài)環(huán)境遭到巨大破壞，但生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用卻存在很大缺口。榆林市對(duì)開采的每噸煤都應(yīng)收取11.12—12.9元的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，然而煤炭企業(yè)應(yīng)繳的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)僅能補(bǔ)償破壞價(jià)值損失的29%，且生態(tài)環(huán)境治理方面的財(cái)政支出僅占全市財(cái)政支出總量的1.87%，因此，生態(tài)環(huán)境并沒有得到充分補(bǔ)償。

資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)普遍因資源而興衰，所以大規(guī)模開采造成的資源短缺與枯竭會(huì)威脅區(qū)域資源的可持續(xù)能力，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。中國(guó)礦產(chǎn)資源的回采率和產(chǎn)出效率都遠(yuǎn)低于世界平均水平，資源浪費(fèi)加重了能源資源可持續(xù)發(fā)展的脆弱性，甚至?xí)?dǎo)致資源枯竭。2013—2016年，主要礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量增長(zhǎng)幅度有逐年下降的趨勢(shì)，其中石油、天然氣、煤炭、鐵礦、銅礦和金礦的剩余技術(shù)可采儲(chǔ)量增幅分別從6.3%、22.8%、10.7%、9.8%、13.3%和9.5%降至0.1%、4.7%、2%、-1.2%、2%和5.2%，2017年的下降趨勢(shì)雖然有所緩解，但開采成本和消耗量的加大使得資源儲(chǔ)量的增長(zhǎng)動(dòng)力不足①。值得關(guān)注的是，在國(guó)務(wù)院認(rèn)定的262個(gè)資源型城市中，有67個(gè)為資源枯竭的衰退型城市，占總量的25.6%。

4.單一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型受生態(tài)瓶頸制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配

資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景受資源儲(chǔ)量制約，只有進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型才能獲得可持續(xù)發(fā)展。在鼓勵(lì)資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，發(fā)達(dá)國(guó)家往往將金融和稅收等宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用到煤炭、鋼鐵行業(yè)中，并制定優(yōu)惠政策吸引外來資本。而中國(guó)的資源型區(qū)域大多是在延伸資源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而形成新的產(chǎn)業(yè)體系。無論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的價(jià)值導(dǎo)向和核心目標(biāo)都是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，這種短期或中短期的復(fù)興模式為資源型區(qū)域挽救經(jīng)濟(jì)衰退、刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)興起到了至關(guān)重要的作用。但從長(zhǎng)期來看，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)的單一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型思路必然會(huì)受到生態(tài)瓶頸的制約，這是由于多數(shù)資源型區(qū)域選擇了從原始采礦輸出延伸到有色金屬加工、煤化工等資源加工產(chǎn)業(yè)，沒有統(tǒng)籌考慮資源加工對(duì)大氣、水和土壤的污染，使生態(tài)環(huán)境在資源加工階段再次遭到破壞，單一結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型仍會(huì)使資源型區(qū)域走上高污染、高耗能的發(fā)展道路。中國(guó)資源型區(qū)域的資源型產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配，且缺乏自主創(chuàng)新技術(shù)的強(qiáng)勁支撐，一旦受到經(jīng)濟(jì)周期影響，新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很容易被打回能源開采的初級(jí)產(chǎn)業(yè)階段，很難取得持久效果。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以資源供給增加和存量?jī)?yōu)化為主體，在缺乏先進(jìn)技術(shù)支撐的背景下，造成國(guó)內(nèi)資源的供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)不匹配，當(dāng)受到經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響時(shí)，舊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重新復(fù)興，新興的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不具備持久的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困境的原因分析

資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展受資源稟賦條件的優(yōu)劣影響較大，資源條件越好越缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。正是由于資源豐富的地區(qū)過于依賴資源，在缺乏創(chuàng)新動(dòng)力的情況下產(chǎn)生了資源詛咒，不僅沒有帶來財(cái)富的持續(xù)增長(zhǎng)，反而形成單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生限制作用。具體來講，影響資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的因素有4個(gè)方面。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的慣性依賴是影響資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的首要因素

近幾年資源型區(qū)域?yàn)檫m應(yīng)能源市場(chǎng)萎縮、國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速換擋和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，相繼進(jìn)行了資源產(chǎn)品的減產(chǎn)性改革，然而減產(chǎn)計(jì)劃與過剩的產(chǎn)能相比差距仍然很大。即使能源市場(chǎng)規(guī)模在加速接近峰值，某些重點(diǎn)能源產(chǎn)品的價(jià)格上調(diào)使得資源型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比例依然十分可觀，尤其是2016年以來煤炭?jī)r(jià)格的反彈以及2017年出現(xiàn)的“煤超瘋”現(xiàn)象，一定程度上助長(zhǎng)了資源型企業(yè)的轉(zhuǎn)型觀望情緒。同時(shí)，機(jī)械、建筑等傳統(tǒng)行業(yè)對(duì)資源型產(chǎn)品具有十分穩(wěn)定的需求鏈，在礦山資源尚未達(dá)到枯竭的臨界點(diǎn)時(shí)，資源型企業(yè)基本不具備自主轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。與綜合性經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域相比，資源型區(qū)域的戰(zhàn)略性高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)還未形成相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)鏈，競(jìng)爭(zhēng)力后勁不足。在傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)的路徑依賴和經(jīng)濟(jì)鎖定效應(yīng)下，若非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利，將產(chǎn)生內(nèi)生動(dòng)力不足的影響，最終會(huì)使整個(gè)資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速。

2.發(fā)展思路不清晰是影響資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要因素

傳統(tǒng)資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展是典型的非均衡性速度效益型模式，雖然支撐了中國(guó)工業(yè)和城市的快速發(fā)展，但全要素生產(chǎn)率（TFP）較低，造成資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲，這種以破壞資源和環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展思路阻礙了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，因此，科學(xué)的發(fā)展思維和系統(tǒng)的方法論是解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要選擇。然而，由于缺乏全面的科學(xué)思想和系統(tǒng)方法論的理念，傳統(tǒng)資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑的設(shè)計(jì)經(jīng)常使轉(zhuǎn)型效果轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的不均衡性問題突出。近年來，資源型區(qū)域相繼采取加強(qiáng)非資源型產(chǎn)業(yè)的接續(xù)替代、資源產(chǎn)品的延伸發(fā)展以及改善產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的投資結(jié)構(gòu)等措施，但對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及市場(chǎng)消費(fèi)能力的扶持力度不夠，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不能有效發(fā)揮，是一種相對(duì)不均衡的發(fā)展。二是缺少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性方案。資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)的復(fù)雜工程，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)以及相關(guān)政策等多個(gè)方面之間的關(guān)系，因此，必須運(yùn)用系統(tǒng)的科學(xué)思維去解決。轉(zhuǎn)型中最重要的是從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式思維，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑雖然強(qiáng)調(diào)在生產(chǎn)過程中減少污染物排放、降低能源消耗，但還沒有把生態(tài)經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的基本途徑，也沒有將綠色發(fā)展理念貫穿到人文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、制度、文化等層面。三是創(chuàng)新能力不足。傳統(tǒng)的資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑對(duì)以資源換技術(shù)比較依賴，而對(duì)本區(qū)域核心技術(shù)和高水平人力資本的積累較少，沒有建立完整的產(chǎn)學(xué)研用的機(jī)制，區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并未以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為根本動(dòng)力，資源型區(qū)域在選擇接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)時(shí)往往具有跟風(fēng)趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)選擇具有明顯的同質(zhì)化傾向，而且對(duì)商業(yè)運(yùn)行模式和企業(yè)組織方式的創(chuàng)新水平也有待提高。

3.制度供給不足是影響資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基本因素

資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)路徑不僅沒有成功，反而造成困境的疊加和積累，這在一定程度上是制度供給不到位導(dǎo)致的。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是現(xiàn)行財(cái)稅制度設(shè)計(jì)不合理。以榆林市的財(cái)稅體制為例，在能源資源企業(yè)所上繳的增值稅中，中央、省、市、縣的分配比例分別為75%、7.5%、7.5%、10%，資源開采地的地方財(cái)政獲取的稅收份額較小，資源型區(qū)域財(cái)政處于制度性奉獻(xiàn)的地位。二是制度轉(zhuǎn)換滯后。如中國(guó)礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償費(fèi)率平均為1.18%，低于國(guó)外2%—8%的平均水平，制度轉(zhuǎn)換上的滯后和不合時(shí)宜的資源稅費(fèi)制度，造成資源的占用成本低，進(jìn)而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。三是制度的協(xié)調(diào)度低。一些資源型區(qū)域雖然重視發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，但與之相關(guān)的生態(tài)稅收、生態(tài)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫冗€沒有配套完善，各方面制度的耦合協(xié)調(diào)度低，無法達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型效果。四是關(guān)鍵轉(zhuǎn)型制度的缺失和執(zhí)行不力。如衰退產(chǎn)業(yè)和企業(yè)退出制度的缺失，造成該退出企業(yè)不能及時(shí)退出。2017年鋼鐵行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)63.58%，由于債務(wù)得不到及時(shí)處理，部分企業(yè)資不抵債，已處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，其龐大的體量難以協(xié)調(diào)退出市場(chǎng)，增大了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成本，再加上很多制度執(zhí)行力度不到位，進(jìn)而降低了資源配置的效率。

4.人本觀念的缺失是影響資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的約束因素

在資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，人是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體、價(jià)值的中心，是決定資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型能否成功的關(guān)鍵因素。但資源型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型大多以形成多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主要目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)福利的增加。在這樣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型鏈條中，改善民生、提高民眾的生活質(zhì)量是轉(zhuǎn)型中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的附帶結(jié)果，而不是核心目標(biāo)，人本觀念的缺失導(dǎo)致資源型區(qū)域轉(zhuǎn)型中對(duì)民生目標(biāo)的核心位置重視不足，缺少人文價(jià)值關(guān)懷。如在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路徑中，為改善產(chǎn)業(yè)投資而過度追求資本密集型的工業(yè)項(xiàng)目，忽視了發(fā)展勞動(dòng)密集型和服務(wù)性的中小企業(yè)，進(jìn)而無力改善就業(yè)問題和勞動(dòng)報(bào)酬問題；為淘汰初級(jí)產(chǎn)業(yè)和滯后產(chǎn)業(yè)、支持新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽視了對(duì)社會(huì)保障等民生問題的公共財(cái)政投入，進(jìn)而導(dǎo)致新的貧富懸殊和城市與礦區(qū)的“雙重二元化”；為迅速延伸資源型產(chǎn)業(yè)、改善財(cái)政收入而扶持重化工業(yè)發(fā)展，忽視生態(tài)環(huán)境問題給民眾健康帶來的危害，以及“黑色發(fā)展”對(duì)轉(zhuǎn)型效果的桎梏，從而使得資源型區(qū)域轉(zhuǎn)型成為以轉(zhuǎn)型為本的實(shí)踐活動(dòng)，偏離了人民追求美好生活的目的，從而走入不可持續(xù)的困境，同時(shí)，由于資源型區(qū)域物質(zhì)資本短板和人力資本短板的相互反應(yīng)，最終形成“馬太效應(yīng)”下的惡性循環(huán)。

三、資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

資源型區(qū)域采取生態(tài)恢復(fù)視角下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

1.政府要做好資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的總體規(guī)劃和制度供給工作

相對(duì)于其他類型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要更多的資源儲(chǔ)備，同時(shí)資源經(jīng)濟(jì)的弱點(diǎn)和生態(tài)問題也就更加顯著。因此，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，各級(jí)政府要從全局的角度出發(fā)，高度重視資源型區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，做好各方面的詳細(xì)規(guī)劃和制度建設(shè)，減輕區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的外部壓力。一是要制定資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的總體規(guī)劃。資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程，且資源型區(qū)域數(shù)量眾多，資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同的階段，基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距較大，其面臨的經(jīng)濟(jì)問題也不盡相同，這就需要政府部門進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃和科學(xué)指導(dǎo)，確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型規(guī)劃與實(shí)際操作的可行性，減少區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中不同產(chǎn)業(yè)、不同部門之間的矛盾和沖突，降低轉(zhuǎn)型成本。二是要統(tǒng)一配置資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的管理制度。在新的形勢(shì)下，資源型區(qū)域的政府不僅要實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也要注重產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。在此情況下，構(gòu)建中央政府統(tǒng)一規(guī)劃的管理部門，配套相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策及生態(tài)保護(hù)政策，統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)等重大問題，最大效率地利用有限的社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，并根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要優(yōu)化現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)要素分配制度，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行要素傾斜，提高要素配置效率。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上建立促進(jìn)研發(fā)節(jié)能環(huán)保技術(shù)和延伸生產(chǎn)責(zé)任的制度，提高企業(yè)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效率和資源的使用效率，鼓勵(lì)廢棄物循環(huán)利用，加快企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，創(chuàng)新資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源型區(qū)域社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

2.發(fā)展綠色智能產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源型區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的自然循環(huán)

資源型區(qū)域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式多以資源投入、廢物輸出的單一模式為主，高耗能對(duì)當(dāng)?shù)赝恋丨h(huán)境、水環(huán)境和大氣環(huán)境造成嚴(yán)重危害，因此，要減少資源型區(qū)域的物質(zhì)消耗，就要實(shí)現(xiàn)各類資源投入的循環(huán)利用，提高經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)循環(huán)效率。一是要將綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與智能化治理相結(jié)合。近年來，各部門制定了更加嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，資源型區(qū)域的工業(yè)固體廢棄物、二氧化硫、工業(yè)廢氣和生活垃圾的排放量雖有減少，但總量依舊較大，且很多資源型區(qū)域內(nèi)部并不具備完善的廢物處理系統(tǒng)，因此要建立廢棄物的循環(huán)利用系統(tǒng)，并進(jìn)一步推動(dòng)系統(tǒng)性的廢物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)化的形式將廢物利用的環(huán)保觀念加以推廣，以引導(dǎo)資源型區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是要完善綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想要貫穿于整個(gè)“十三五”規(guī)劃的生態(tài)理念中，除宣傳和推廣綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念外，還要將此理念加以有效實(shí)施。因此，不僅要制定合理的實(shí)施章程，還需要以法律法規(guī)的形式將廢物循環(huán)的行為加以規(guī)范和約束。只有完善綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)體系，才能將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念貫徹到實(shí)際行動(dòng)中，從而真正實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。三是加快對(duì)重度污染區(qū)和塌陷區(qū)的修復(fù)治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的閉環(huán)。資源型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到后期以后，普遍面臨資源耗竭和生態(tài)惡化的困境，其競(jìng)爭(zhēng)力已經(jīng)無法單純依靠資源的后備儲(chǔ)量來衡量，而是以生態(tài)環(huán)境等軟實(shí)力來體現(xiàn)。因此，資源型區(qū)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重中之重就是改善當(dāng)?shù)匾呀?jīng)被破壞的區(qū)域環(huán)境，制定細(xì)則以降低生態(tài)環(huán)境的治理成本，并著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定資源開發(fā)強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)，建立環(huán)境保護(hù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和法規(guī)細(xì)則，將區(qū)域生態(tài)圈與經(jīng)濟(jì)圈加以區(qū)分，加強(qiáng)被污染區(qū)域和礦山塌陷區(qū)的生態(tài)治理力度，修復(fù)其生態(tài)基礎(chǔ)，逐步提高區(qū)域內(nèi)的生態(tài)承載力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.創(chuàng)新生態(tài)治理模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣?/h3>

自然資源和生態(tài)環(huán)境是資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然資本，也是人類可持續(xù)發(fā)展的前提和基本條件，但資源型區(qū)域的傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型路徑以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為重要目標(biāo)，忽視生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，應(yīng)當(dāng)尊重自然規(guī)律，確立生態(tài)可持續(xù)的發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向，以轉(zhuǎn)變生態(tài)治理模式為基本路徑，遏制生態(tài)環(huán)境惡化，為資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供可靠保障。一是要做好生態(tài)資源的制度設(shè)計(jì)，完善資源價(jià)值補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估等制度。由于資源型產(chǎn)品的價(jià)格構(gòu)成中并沒有包含其在生產(chǎn)過程中對(duì)生態(tài)造成的損失和治理成本，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)破壞的成本較低。因此，要完善資源產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確定資源型產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)成本和外部不經(jīng)濟(jì)造成的損失成本，解決成本不完全問題，根據(jù)資源的稀缺程度實(shí)行階梯式的價(jià)格結(jié)構(gòu)，并制定資源浪費(fèi)的懲罰性價(jià)格，提高資源的浪費(fèi)成本。同時(shí)，由于資源型區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)薄弱，因此，環(huán)評(píng)對(duì)象不應(yīng)僅限于具體的建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)于大型的產(chǎn)業(yè)布局和城市建設(shè)規(guī)劃等宏觀決策也應(yīng)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，擴(kuò)大公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、審查和監(jiān)督的話語權(quán)。針對(duì)不同區(qū)域的環(huán)境容量和人口特征，劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等主體功能區(qū)，設(shè)立相應(yīng)的綠色基金和生態(tài)補(bǔ)償款項(xiàng)，建立生態(tài)保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。二是要明確生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。根據(jù)誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，明確生態(tài)治理和保護(hù)的責(zé)任，依據(jù)國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，改進(jìn)環(huán)保資金的投入機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政環(huán)保資金的支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌管理分散的環(huán)保資金，在充分發(fā)揮財(cái)政生態(tài)投入主渠道作用的同時(shí)，建立生態(tài)治理的社會(huì)多渠道投入機(jī)制。同時(shí)要擴(kuò)大公眾和社會(huì)組織參與環(huán)保監(jiān)督的范圍，提高公眾環(huán)保監(jiān)督的話語權(quán)。三是要實(shí)施不同類型的補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)投入者的合法權(quán)益。開采者所承擔(dān)的資源補(bǔ)償可以通過兩種方式來實(shí)現(xiàn)，即征收權(quán)利金與紅利，其中權(quán)利金是資源開采方為獲得資源的所有權(quán)和開采權(quán)而支付的費(fèi)用，而紅利是由市場(chǎng)價(jià)格決定的、因資源品位和質(zhì)量的不同所帶來的收益。由于資源型產(chǎn)品的價(jià)值在通過市場(chǎng)流通后最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，因此，生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)由生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同承擔(dān)。

4.打破路徑依賴慣例，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

資源型區(qū)域的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑仍然以能源資源為基礎(chǔ)，依賴外部引入技術(shù)，進(jìn)行資源產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，由于基礎(chǔ)薄弱，很容易受到經(jīng)濟(jì)周期的影響，加上對(duì)本區(qū)域核心技術(shù)和高水平人力資本的積累不夠重視，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并未以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為根本動(dòng)力。因此，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需做到以下幾點(diǎn)：一是要改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。大部分資源型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還處于重工業(yè)化階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依托各類不可再生資源的大量投入，多數(shù)區(qū)域的第二產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的60%以上，個(gè)別區(qū)域的第二產(chǎn)業(yè)占區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的90%，與非資源型區(qū)域的交換物質(zhì)多以資源性初級(jí)加工產(chǎn)品為主，可得利潤(rùn)大量流失，環(huán)境污染嚴(yán)重。因此，要淘汰落后的初級(jí)產(chǎn)業(yè)鏈條，加速衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或退出投資市場(chǎng)，并圍繞本地優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)延伸高、精、尖產(chǎn)業(yè)鏈條。二是要大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。由于新興產(chǎn)業(yè)具有物質(zhì)資源投入少、資源利用率高、技術(shù)先進(jìn)、市場(chǎng)潛力大等優(yōu)勢(shì)，是資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型到更高層面的熱門產(chǎn)業(yè)體系，具有相當(dāng)高的實(shí)際價(jià)值。因此，資源型區(qū)域可以順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求，在礦產(chǎn)資源相對(duì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上選擇適合自身發(fā)展的新材料、新能源或高端制造產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。三是要加強(qiáng)科技創(chuàng)新力度。將區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑由資源拉動(dòng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是資源型區(qū)域?qū)崿F(xiàn)順利轉(zhuǎn)型的必然選擇。在宏觀層面，政府應(yīng)加快建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新園區(qū)，制定優(yōu)惠政策推動(dòng)建立科技研發(fā)機(jī)構(gòu)，在社會(huì)各界營(yíng)造自主創(chuàng)新氛圍；在微觀層面，社會(huì)各類企業(yè)，尤其是資源型企業(yè)應(yīng)抓住政策機(jī)遇，在科技園區(qū)和高新技術(shù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)企業(yè)自主技術(shù)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，將科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)成果。四是要加快人才培養(yǎng)與引進(jìn)的步伐。資源型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型在一定程度上也是人的轉(zhuǎn)型，培育并引進(jìn)創(chuàng)新型人才對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的作用不言而喻。社會(huì)和企業(yè)應(yīng)響應(yīng)政策創(chuàng)新的號(hào)召，營(yíng)造創(chuàng)新企業(yè)文化，提供足夠吸引人才就業(yè)的薪資和待遇，并通過政策優(yōu)惠效應(yīng)吸引創(chuàng)新型人才落戶創(chuàng)業(yè)。同時(shí)聯(lián)合高校和科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)建人才對(duì)接合作平臺(tái)，設(shè)立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)專項(xiàng)基金項(xiàng)目，培育服務(wù)于資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的各類人才，切實(shí)提高資源型區(qū)域的創(chuàng)新實(shí)力。

四、結(jié)論與展望

資源型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的博弈決定了區(qū)域社會(huì)發(fā)展的走向，依靠傳統(tǒng)的、高資源消耗式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑雖能在短期內(nèi)取得較大的經(jīng)濟(jì)利益，但卻造成能源儲(chǔ)量的枯竭和生態(tài)惡化，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，采用生態(tài)恢復(fù)視角下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，為平衡資源開采下的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益提供了有效規(guī)劃，提出了可操作性強(qiáng)的建議。然而，資源型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工程，涉及的利益主體眾多，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且受到資料查閱、數(shù)據(jù)收集和研究時(shí)間等因素的限制，所以該研究成果也具有一定的局限性，還需在今后的工作中進(jìn)行深入探討。

注釋

①焦思穎：《自然資源部發(fā)布礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量最新數(shù)據(jù)》，中華人民共和國(guó)自然資源http：//www.mlr.gov/xwdt/jvxn/2018/t20180711-208190T.htm.