王 華

（廈門市行政學院，福建 廈門 316027）

2018年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質量發(fā)展機制的通知》 （發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號） 以下簡稱《通知》），對今后特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質量發(fā)展提出了總體要求，進一步明確了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向，提出今后特色小鎮(zhèn)建設的重點任務及保障措施，開始全面規(guī)范全國特色小鎮(zhèn)建設工作。

《通知》的出臺很重要的目的就是為了糾正前一階段全國范圍內小城鎮(zhèn)建設中存在的不當傾向，比如對特色小鎮(zhèn)的概念理解模糊、定位失當，在特色小鎮(zhèn)的建設過程中出現(xiàn)缺乏規(guī)劃、一哄而上以及嚴重的房地產化情形等，提出在今后特色小鎮(zhèn)的建設過程中要淡化包羅萬象、淡化行政審批、淡化數(shù)量要求、淡化政府包攬等問題， 務必要做到兩個嚴防：嚴防政府債務風險，避免政府舉債建設進而加重債務包袱；嚴控房地產化傾向，提高產業(yè)及商業(yè)用地比例，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產業(yè)，防范“假小鎮(zhèn)真地產”等情況再發(fā)生?！锻ㄖ分赋?，“堅決淘汰一批缺失產業(yè)前景、變形走樣異化的小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)”“統(tǒng)一實行有進有退的創(chuàng)建達標制，避免一次命名制，防止各地區(qū)只管前期申報、不管后期發(fā)展與糾偏”[1]。

特色小鎮(zhèn)建設相關政策要求的變化以及發(fā)展側重的不同可以看出我國小鎮(zhèn)建設的理念愈加理性。新《通知》的出臺標志著我國特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展進入了一個更加規(guī)范發(fā)展的新時期。

1 我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展歷程回顧及功能類型分析

特色小鎮(zhèn)概念源自國外，在國內蓬勃發(fā)展始于浙江。2014年，浙江省結合歐美小鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗和理念在國內最早明確特色小鎮(zhèn)的概念，指出特色小鎮(zhèn)是在清晰、明確的產業(yè)定位基礎上，加入自然、人文元素在內的創(chuàng)新平臺，為浙江省傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟升級轉型和產業(yè)集群發(fā)展壯大開創(chuàng)了新的空間。

新時期特色小鎮(zhèn)建設成為新型城鎮(zhèn)化的一個重要抓手，因此，一定要適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特點和發(fā)展要求，特色小鎮(zhèn)建設必須要深度挖掘小鎮(zhèn)自身資源的獨到之處，走可持續(xù)發(fā)展道路。

1.1 特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程

（1） 第一階段：20世紀80年代到2014年。我國關于特色小鎮(zhèn)的研究開始于20世紀80年代，這一時期“特色”與小城鎮(zhèn)研究開始融合。1983年，費孝通先生發(fā)布了《小城鎮(zhèn)，大問題》報告。1984年《瞭望》周刊以“各具特色的吳江小城鎮(zhèn)”為題摘要刊發(fā)相關內容。這一時期的小城鎮(zhèn)發(fā)展理論提出要推動作為“城市之尾，農村之首”的小城鎮(zhèn)發(fā)展，在大城市和農村之間形成緩沖空間，促進城鄉(xiāng)一體化，緩解大城市壓力[2]。20世紀90年代中期以來學術界開始關注小城鎮(zhèn)特色。這一時期突出使用特色小城鎮(zhèn)或特色小鎮(zhèn)一詞主要表現(xiàn)在旅游業(yè)，一些小城鎮(zhèn)著力凸顯其民族特色、地方特色或者風光特色以此吸引游客到訪。

（2） 第二階段 ：2014～2017年。2013年12月，習近平總書記針對我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段， 提出“新常態(tài)”的概念。相應地，我國城鎮(zhèn)化也進入新的階段，城市發(fā)展方式亟待轉變。在宏觀經(jīng)濟發(fā)展進入轉型期，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升，過去粗放型的區(qū)域發(fā)展難以為繼，而特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式具有靈活性，強調“因地制宜”，重視本地資源利用，在競爭中更容易形成核心競爭力。在這樣的背景下，浙江提出的特色小鎮(zhèn)模式得到中央的肯定，以杭州的智慧小鎮(zhèn)、硅谷小鎮(zhèn)為代表的一批特色小鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來，特色小鎮(zhèn)的培育開始從省域創(chuàng)新上升為國家行動。

黨的“十八大”以來，中央層面十分重視小城鎮(zhèn)的建設。2015年，習近平總書記明確指出：“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設大有可為，對經(jīng)濟轉型升級、新型城鎮(zhèn)化建設，都具有重要意義”[3]。緊接著，國家相關部門相繼頒布了一系列支持特色小鎮(zhèn)建設的政策，從不同角度規(guī)定了特色小鎮(zhèn)建設的目標原則、規(guī)劃引導、責任主體 、資金支持等，針對部分地方在特色小鎮(zhèn)建設過程中存在的眾多偏離問題，重點強調要保持和彰顯小鎮(zhèn)特色，推進特色小鎮(zhèn)良性可持續(xù)發(fā)展。

第三階段：2017年底至今。2017年12月，《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》由國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部四部委聯(lián)合印發(fā)。2018年8月30日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質量發(fā)展機制的通知》，進一步明確了特色小鎮(zhèn)建設的總體要求，提出了今后特色小鎮(zhèn)建設的重點任務及保障措施，開始全面規(guī)范全國小城鎮(zhèn)建設工作。

1.2 特色小鎮(zhèn)的發(fā)展類型

梳理特色小鎮(zhèn)近些年來的發(fā)展過程和特點可以看出，現(xiàn)階段的特色小鎮(zhèn)，實際上與傳統(tǒng)意義上的小鎮(zhèn)無論是內在要求還是外在形式都不盡相同。因此，特色小鎮(zhèn)不僅僅是名稱上的變化，更應該是基于一定的文化特質、產業(yè)定位、旅游資源為基礎的創(chuàng)新平臺，是現(xiàn)代城市體系的組成部分，居于城市與鄉(xiāng)村之間，能夠承擔起吸納農村人口，疏解城市人口，促進城鄉(xiāng)人口流動的作用[4]。

根據(jù)目前特色小鎮(zhèn)發(fā)展情況和新型城鎮(zhèn)化的內在要求，特色小鎮(zhèn)的主要功能定位類型有以下幾類：

因產業(yè)興旺而帶動形成的特色小鎮(zhèn)：這類小鎮(zhèn)是在傳統(tǒng)的產業(yè)集中的城鎮(zhèn)基礎上發(fā)展而成，例如一些產業(yè)集中區(qū)、產業(yè)園區(qū)。特色小鎮(zhèn)為產業(yè)集中區(qū)、產業(yè)園區(qū)的轉型升級提供了機會。這類特色小鎮(zhèn)是產業(yè)與城鎮(zhèn)有機結合的創(chuàng)新發(fā)展平臺，并且這種平臺已經(jīng)突破了原有單一的特征，功能更加多元化，逐步形成較為濃郁的生活氛圍，并因產業(yè)的帶動輻射作用形成了較強的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

因交通樞紐地位形成的特色小鎮(zhèn)：顧名思義，這類小鎮(zhèn)主要因其重要的交通位置而興起，隨著高鐵、空港的建設而形成。這種類型的小鎮(zhèn)是在我國交通基礎建設的背景下應運而生的。

城市功能補充類型的特色小鎮(zhèn)：這類小鎮(zhèn)多是附著在較大的城市周邊，因某一專門的主體功能而興建，比如：大學城、留學創(chuàng)業(yè)園、金融中心等，這類小鎮(zhèn)有著明確的補充城市功能的定位，是現(xiàn)在城市體系的重要組成部分。

文旅特色類型的特色小鎮(zhèn)：這類小鎮(zhèn)在全國各地較為普遍，通常是依托當?shù)鬲毺氐淖匀毁Y源、生態(tài)環(huán)境、歷史人物、民間故事等資源形成獨具特色的小鎮(zhèn)。這種小鎮(zhèn)的形成佐證了霍蘭教授的復雜適應系統(tǒng)理論[5]，該理論認為，特色小鎮(zhèn)的特色性并不是在政府的主觀努力下創(chuàng)造出來的，而是其基于自身的特質涌現(xiàn)出來的，許多生態(tài)型以及歷史人文型的特色小鎮(zhèn)都是在當?shù)鬲毺氐纳鷳B(tài)自然資源以及歷史文化遺產的基礎之上，形成了自身的特色性， 吸引了大批的游客，從而成為獨樹一幟的特色小鎮(zhèn)。

2 特色小鎮(zhèn)建設過程中存在的誤區(qū)

全國特色小鎮(zhèn)大發(fā)展的過程中，除了各省級政府向國家發(fā)改委等主管部委申報國家級特色小鎮(zhèn)外，各地也在爭相申報省級、市級特色小鎮(zhèn)。2016年7月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出2020年前將培育1 000個各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。同年10月，第一批特色小鎮(zhèn)名單由住建部公布，進入這份名單的127個小鎮(zhèn)由三部委共同認定[6]。特色小鎮(zhèn)在大發(fā)展的過程中出現(xiàn)了一些背離建設初衷的現(xiàn)象：一些地方政府把特色小鎮(zhèn)作為融資的手段來打造，利用特色小鎮(zhèn)擴大投資；有些地方出臺了硬性指標考核要求，形成了一哄而上的局面；有些小鎮(zhèn)并沒有相關特色產業(yè)，政府為了發(fā)展特色小鎮(zhèn)盲目舉債，不僅造成同質化嚴重，同時還伴隨著很大的債務風險。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令曾指出，特色小鎮(zhèn)建設中一個很大的問題就是模仿、復制、上規(guī)模的建設方式[7]。各地一窩蜂建起來的各個小鎮(zhèn)之間同質化競爭壓力嚴重。在發(fā)達國家，特色小鎮(zhèn)通常是國家產業(yè)競爭力的一種重要載體。例如，美國格林尼治的對沖基金小鎮(zhèn)，聚集了500多家對沖基金公司；風險投資基金聚集地加州的門羅帕克小鎮(zhèn)，納斯達克一半以上的高科技公司都是由這個鎮(zhèn)上的風險投資基金投資的[8]。這些最具競爭力的高端產業(yè)匯聚在一起，形成了著名的金融小鎮(zhèn)、科技小鎮(zhèn)。

2.1 同質化普遍，地產傾向嚴重

在特色小鎮(zhèn)的建設過程中，首先應該考量的是其產業(yè)基礎，產業(yè)基礎是否雄厚，是否具有競爭優(yōu)勢是特色小鎮(zhèn)能否進一步發(fā)展的關鍵。同時，產業(yè)基礎的選取還應該具有地方特色，能夠很好地與地方發(fā)展實際相融合。但現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)，不少特色小鎮(zhèn)本身缺乏扎實的產業(yè)基礎，勉強生硬打造出來的產業(yè)往往缺乏競爭優(yōu)勢，更沒有能力吸附高端企業(yè)加入，后續(xù)發(fā)展動力往往不足。最終導致惡性循環(huán)。國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長陳亞軍曾指出，特色小鎮(zhèn)之所以受到房地產企業(yè)的追捧，主要是因為以特色小鎮(zhèn)名義向政府拿地成本相對較低，而一些地方原有的產業(yè)基礎相對薄弱，房地產企業(yè)捕捉到了特色小鎮(zhèn)帶來的商機，于是蜂擁而上。特色小鎮(zhèn)建設變成了以房地產為主，并最終演變成了房地產“一業(yè)獨大”，所謂的“特色”也就成了千篇一律，這和特色小鎮(zhèn)建設的初衷是嚴重相背離的。

2.2 生態(tài)資源條件不足

一些特色小鎮(zhèn)從建設理念上存在誤區(qū)，個別主體對特色小鎮(zhèn)的認識很片面，沒有結合實際出發(fā)，把建設特色小鎮(zhèn)當作是當?shù)亟?jīng)濟的“掘金點”，從而造成特色小鎮(zhèn)的建設蜂擁而起、一哄而上的混亂局面。特色小鎮(zhèn)建設，應該更多地結合當?shù)氐漠a業(yè)資源來進行。從一定意義上講，特色小鎮(zhèn)的最終發(fā)展規(guī)模在一定程度上受限于該小鎮(zhèn)的生態(tài)格局，小鎮(zhèn)的生態(tài)條件左右著其發(fā)展的方向。在一些經(jīng)濟基礎較為發(fā)達的省份，由于這些地方自身具備良好的產業(yè)資源，容易形成良好的產城互動，比如浙江的漁業(yè)小鎮(zhèn)、襪業(yè)小鎮(zhèn)等一批有特色的小鎮(zhèn)。一些實體經(jīng)濟欠發(fā)達或者產業(yè)發(fā)展不夠集中的地區(qū)，應該結合自身的自然風光和歷史文化資源，著重打造以旅游文化為主的特色小鎮(zhèn)，充分發(fā)揮這些傳統(tǒng)小鎮(zhèn)獨特的歷史韻味[9]。另外，不少特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局缺乏科學的指導與規(guī)范， 對小鎮(zhèn)前景的規(guī)劃有失周全， 無法形成“產、城、人、文”的有機融合，更不能形成多功能相疊加的模式。

2.3 人文功能釋放不足

自國家出臺鼓勵政策后，特色小鎮(zhèn)建設進入快速發(fā)展階段。一些地方?jīng)]有認真考量評估自身發(fā)展特色小鎮(zhèn)的基礎，而是簡單地用行政命令，強行規(guī)定特色小鎮(zhèn)的建成時間、數(shù)量以及規(guī)模。這種沖動的不科學的決策會給特色小鎮(zhèn)建設帶來許多后續(xù)的矛盾，也是特色小鎮(zhèn)建設過程中容易偏離方向的癥結所在。一些小鎮(zhèn)在建設過程其規(guī)劃區(qū)域內缺乏相應的歷史人文基礎，只能勉強將周邊的自然景區(qū)拼湊納入其規(guī)劃范圍，在文化上很難真正融為一體。一些特色小鎮(zhèn)由于受到政府相關部門建設周期的要求，要在較短時間內打造出一定產業(yè)規(guī)模和小鎮(zhèn)的雛形，即便小鎮(zhèn)雛形勉強形成，但公共基礎設施的建設往往滯后，存在基礎設施不完善、無法真正帶動本地就業(yè)、缺乏人才儲備等諸多問題。人文功能的釋放不足進而會影響產業(yè)功能的釋放，無法實現(xiàn)產品開發(fā)與文化創(chuàng)意的結合，資源得不到充分的利用，從而限制了特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

3 新時期特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的思路

我國特色小鎮(zhèn)建設經(jīng)歷了前一時期的盲目建設的大熱潮之后回歸到了理性發(fā)展的軌道上來，這一理性回歸不僅表現(xiàn)在國家層面的頂層設計，也體現(xiàn)在地方的具體實踐當中。下一階段要將特色小鎮(zhèn)建設真正作為推動當?shù)亟?jīng)濟轉型升級和新型城鎮(zhèn)化的重要推動力量，帶動產業(yè)轉型升級，激發(fā)經(jīng)濟活力。

3.1 科學規(guī)劃是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提

制定科學合理的規(guī)劃，將編制規(guī)劃做為特色小鎮(zhèn)建設的前提，充分發(fā)揮科學規(guī)劃的引導作用，在小鎮(zhèn)空間布局、功能定位方面做精、做細，力求生產、生活、生態(tài)融合發(fā)展。隨著特色小鎮(zhèn)建設全面推進，從一些地方發(fā)展特色小鎮(zhèn)偏離方向的諸多問題中可以發(fā)現(xiàn)，依據(jù)區(qū)域要素稟賦條件制定科學的發(fā)展規(guī)劃是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提條件。在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃布局上，要因地制宜地規(guī)劃一批有價值的小鎮(zhèn)，打造出一批有獨到特色、有帶動能力的小鎮(zhèn)，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。

3.2 獨創(chuàng)性是特色小鎮(zhèn)賴以生存的根本

獨創(chuàng)的特色應該是小鎮(zhèn)發(fā)展的核心與關鍵，這種特色可以表現(xiàn)為核心產業(yè)，也可以是生態(tài)、人文特色。判斷小鎮(zhèn)是否真正具有“特色”可以有兩方面的標準，一是特色小鎮(zhèn)所擁有的特色元素的種類，二是特色小鎮(zhèn)的特色性是否是唯一的。特色性是特色小鎮(zhèn)的核心元素，其中產業(yè)特色更是小鎮(zhèn)特色的重中之重，不僅產業(yè)內涵要求有特色，特色化的外在建設形態(tài)也是特色小鎮(zhèn)建設的重要目標，要提煉出當?shù)匚幕慕?jīng)典元素和標志性符號，應用于建設及運行特色小鎮(zhèn)中來。因此，在特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建過程中，對硬件和軟件設施的建設都要做到“一鎮(zhèn)一風格”，多維度地去展示小鎮(zhèn)的地貌特色、歷史人文特色和生態(tài)特色，建設“高顏值”小鎮(zhèn)[9]。與此同時，特色小鎮(zhèn)作為文化傳播的重要載體，應該基于自身的歷史文化資源來塑造屬于自己的獨特文化并結合實際進行創(chuàng)新，提升特色小鎮(zhèn)內居民的文化認同感和歸屬感，吸引外來游客。

3.3 融合發(fā)展是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的方向

特色小鎮(zhèn)要克服以往各地出現(xiàn)的以“工業(yè)園”“科創(chuàng)園”等發(fā)展載體功能單一的弊端，而應該實現(xiàn)生產、生活、生態(tài)“三生”融合，實現(xiàn)產業(yè)、旅游、文化三位一體。使特色小鎮(zhèn)發(fā)展成為一、二、三產業(yè)高度融合的帶動本地經(jīng)濟發(fā)展的“策源地”。要著力促進產城人文融合發(fā)展，營造宜居宜業(yè)的大環(huán)境， 構建便捷“生活圈”、 完美“服務圈”和繁榮“商業(yè)圈”。優(yōu)質的產業(yè)是小鎮(zhèn)立鎮(zhèn)之本，文化是小鎮(zhèn)之魂，旅游是小鎮(zhèn)之美，社區(qū)是小鎮(zhèn)之生，只有這四位一體，才是真正意義上的特色小鎮(zhèn)。

3.4 多元融資渠道是特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的路徑

特色小鎮(zhèn)的建設過程中，資金的籌措方式直接影響到小鎮(zhèn)未來發(fā)展的方向。要打破過去城鎮(zhèn)化中簡單的土地財政形勢 ，探索新型和多樣化的資金支持方式。國家投融資改革新政策大力吸引了社會資本投資基礎設施領域，應全面推廣PPP創(chuàng)新投資運營機制。城市資本、民營資本是特色小鎮(zhèn)重要的投資者和未來小鎮(zhèn)的資產擁有者。這是與以往小城鎮(zhèn)由農民自己建設完全不同的。特色小鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施的資金投入應采用多元融資的方式，積極吸納民間社會資本加入，采取與政府長期合作的PPP模式。特色小鎮(zhèn)建設要成為PPP模式的一片重要試驗田，成為吸引社會資本參與的合作平臺。要重點引入央企、國企和大型民企投資于特色小鎮(zhèn)，避免政府舉債建設小鎮(zhèn)的行為發(fā)生。

3.5 實施留人引人戰(zhàn)略是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的內生動力

隨著我國城鎮(zhèn)化水平和人均收入水平的提高，特色小鎮(zhèn)會成為高端產業(yè)發(fā)展、高級人才聚集的一個重要空間載體，與大中城市形成協(xié)作互補的產業(yè)鏈關系，這里蘊含著巨大的發(fā)展空間和投資機會。特色小鎮(zhèn)建設的方向，不應該僅僅是旅游小鎮(zhèn)、生態(tài)小鎮(zhèn)，而應在教育、科研、金融、智能制造、新能源、新材料等方面都要有所布局。特色小鎮(zhèn)要想辦法吸引高智力、高技能從業(yè)人員，從而為小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展儲備力量。另一個層面，特色小鎮(zhèn)還應該是人才下鄉(xiāng)的重要平臺，將特色小鎮(zhèn)建設同支持工匠培育、大學生就業(yè)、農民城鎮(zhèn)化和農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相結合，要通過小鎮(zhèn)建設吸引“鄉(xiāng)村三高”人群回流，為小鎮(zhèn)建設聚集人氣，讓更多的人參與到特色小鎮(zhèn)的建設中來，成為鄉(xiāng)村振興最重要的支撐力量。

3.6 加強相關監(jiān)管是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的保障

建設特色小鎮(zhèn)，中央給予了大力支持，但在特色小鎮(zhèn)的建設過程中，一定要加強分類指導工作，加強監(jiān)督檢查和評估。發(fā)改委《通知》中強調，當前特色小鎮(zhèn)的發(fā)展取得了一定成效，前一階段盲目發(fā)展的勢頭得到了一定的糾正，但為了鞏固成果，還需要在嚴把準入關的同時，進一步建立規(guī)范糾偏機制，持續(xù)開展評估督導，做到優(yōu)勝劣汰。有關部門要按照特色小鎮(zhèn)工作的整體安排，統(tǒng)一整合優(yōu)化創(chuàng)建政策，制定特色小鎮(zhèn)原則性內涵標準。在對特色小鎮(zhèn)建設進行監(jiān)督指導的過程中，要依據(jù)小鎮(zhèn)建設的不同類型，例如產業(yè)型或者旅游型等不同類型，制定更有針對性的評估監(jiān)督標準，引導特色小鎮(zhèn)建設方向，促進其健康持續(xù)發(fā)展。國務院有關部門對已經(jīng)公布的兩批403個全國特色小城鎮(zhèn)，96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)開展定期測評工作，對不合格的單位進行相應整改。既要強化規(guī)范糾偏，又要強化典型引路，確保特色小鎮(zhèn)沿著正確的軌道前行。