陳善榮，陳傳忠

中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點實驗室，北京 100012

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境監(jiān)測工作，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測納入生態(tài)文明改革的大局統(tǒng)籌推進，取得了前所未有的顯著成效。習近平總書記強調(diào)，“保護生態(tài)環(huán)境首先要摸清家底、掌握動態(tài)，要把建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)這項基礎(chǔ)工作做好”。2015—2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導小組連續(xù)3年分別審議通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等改革文件[1-3]，基本搭建成環(huán)境監(jiān)測管理和制度體系的“四梁八柱”，為做好當前和今后一個時期的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革發(fā)展工作提供了重要依據(jù)和行動指南。

1 現(xiàn)狀與需求

1.1 國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)發(fā)展現(xiàn)狀

一是基礎(chǔ)能力明顯提高。中國已形成國家-省-市-縣四級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測組織架構(gòu)，共有3 500余個監(jiān)測管理與技術(shù)機構(gòu)，6萬余名監(jiān)測人員，全社會監(jiān)測力量累計約30萬人[4]。當前中國已形成要素齊全、覆蓋全國、功能完善的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。已建成由1 436個自動監(jiān)測站、82個降塵監(jiān)測站、96個區(qū)域監(jiān)測站和16個背景監(jiān)測站組成的國家城市空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)；由2 767個國控地表水水質(zhì)監(jiān)測斷面及1 881個自動監(jiān)測站組成的國家地表水質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；由 8萬余個監(jiān)測點位組成，基本覆蓋全國所有區(qū)縣和土壤類型的國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；初步形成衛(wèi)星遙感和地面監(jiān)測相結(jié)合的生態(tài)狀況監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建成63個生態(tài)監(jiān)測地面站，環(huán)境一號A/B/C衛(wèi)星組網(wǎng)運行，高分五號衛(wèi)星成功發(fā)射，初步具備了2～3 d對全國覆蓋一次的遙感監(jiān)測能力[5]。

二是數(shù)據(jù)質(zhì)量明顯提高。堅持“保真”與“打假”兩手抓，形成覆蓋主要領(lǐng)域的監(jiān)測類標準1 141項，占國家環(huán)境保護標準總數(shù)的59%，構(gòu)建了國家-區(qū)域-機構(gòu)三級質(zhì)控體系并有效運轉(zhuǎn)，確保監(jiān)測活動有章可循[6]。配合最高人民法院和最高人民檢察院出臺“兩高司法解釋”，將環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為入刑；與公安部初步建立了案件移送機制，從嚴從重打擊環(huán)境違法行為。不斷強化外部質(zhì)量監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并嚴肅查處了西安和臨汾2起環(huán)境數(shù)據(jù)造假案，對地方不當干預(yù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假形成有力震懾，監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

三是支撐能力明顯提高。定期開展城市空氣和地表水環(huán)境質(zhì)量排名及達標情況分析，促進地方黨委政府落實改善環(huán)境質(zhì)量主體責任。組織開展重點地區(qū)顆粒物組分、揮發(fā)性有機物(VOCs)和降塵監(jiān)測，逐步說清污染來源；初步建成國家-區(qū)域-省級-城市四級空氣質(zhì)量預(yù)報體系和聯(lián)合會商機制，國家空氣質(zhì)量預(yù)報技術(shù)達到世界先進水平，區(qū)域和省級層面基本具備7～10 d空氣質(zhì)量預(yù)報能力，準確率達80%以上，為重污染應(yīng)對和重大活動環(huán)境質(zhì)量保障提供支撐；完善污染源監(jiān)測技術(shù)體系，組織開展重點行業(yè)自行監(jiān)測質(zhì)量專項檢查及抽測，為環(huán)保督察和環(huán)境執(zhí)法提供依據(jù)，督促企業(yè)達標排放。

四是服務(wù)水平明顯提高。每年發(fā)布《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，定期發(fā)布環(huán)境監(jiān)測報告，實時公開空氣、地表水監(jiān)測數(shù)據(jù)，及時發(fā)布全國及重點區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報，支持網(wǎng)站、手機APP、微博、微信等多種渠道隨手查詢，為公眾提供及時準確的健康指引和出行參考。推進國家和地方監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)與綜合信息平臺建設(shè)，支持管理部門、地方政府以及部分科研單位共享應(yīng)用。全面放開服務(wù)性監(jiān)測市場，鼓勵社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)參與排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現(xiàn)狀監(jiān)測等監(jiān)測活動，滿足公眾和企事業(yè)單位對于環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的個性化需求，帶動監(jiān)測裝備制造業(yè)和監(jiān)測技術(shù)服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展[7-8]。

1.2 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測形勢與需求

從政策與管理形勢來看，新組建成立的生態(tài)環(huán)境部被賦予統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責。亟需建立與之相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，實現(xiàn)統(tǒng)一組織領(lǐng)導、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理和統(tǒng)一信息發(fā)布。同時當前正處于污染防治“三期疊加”的爬坡階段，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，需始終堅持問題導向，破解重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城和生態(tài)破壞等突出環(huán)境問題，系統(tǒng)解決區(qū)域性、布局性和結(jié)構(gòu)性環(huán)境風險，并要求監(jiān)測業(yè)務(wù)重心由常規(guī)監(jiān)測評價向支撐考核排名、服務(wù)重污染應(yīng)對和服務(wù)環(huán)境治理延伸[9-10]。

從國外環(huán)境監(jiān)測發(fā)展趨勢來看，美國、歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展與其環(huán)境治理能力和現(xiàn)實需求緊密相關(guān)。通過近半個世紀的發(fā)展和完善，這些國家和地區(qū)已經(jīng)普遍構(gòu)建起一套能有效支撐環(huán)境質(zhì)量與污染排放、生態(tài)風險與人體健康多方位管控且動態(tài)優(yōu)化、持續(xù)更新的環(huán)境監(jiān)測體系，為中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測發(fā)展提供了有益借鑒。管理運行方面，發(fā)達國家和地區(qū)更加注重機構(gòu)、人員與全過程數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，分清國家與地方事權(quán)，使質(zhì)量評價與污染源管理有機結(jié)合。網(wǎng)絡(luò)體系方面，發(fā)達國家和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境質(zhì)量點位數(shù)量較多，但監(jiān)測頻次與指標安排具有極強的針對性。標準體系方面，發(fā)達國家和地區(qū)更加注重強化標準的法律地位及其先進性與適用性[11]。

2 “十四五”國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)思路

2.1 國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

綜合考慮空氣質(zhì)量達標情況、城市建成區(qū)面積和人口密度等因素，按照“科學延續(xù)、分類施策”的原則，優(yōu)化調(diào)整國控城市站點，滿足城市空氣質(zhì)量評價、考核、排名需求。在背景站和區(qū)域站上增設(shè)持久性有機污染物、大氣汞、消耗臭氧層物質(zhì)、溫室氣體等監(jiān)測功能，統(tǒng)籌優(yōu)化提升背景和區(qū)域監(jiān)測能力。優(yōu)化空氣質(zhì)量評價排名規(guī)則，逐步開展主要污染物濃度3年滑動平均值評價，降低氣象條件波動對評價排名結(jié)果的影響，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。融合各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)，整合多種解析模型及人工智能算法，開展空氣污染成因分析，構(gòu)建覆蓋全面、布局合理、運行高效、多元分析的國家空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

2.2 國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

融合控制單元和水功能區(qū)管理需求，按照“科學評價、厘清責任”的總體原則，整合、上收或新設(shè)(新建)部分監(jiān)測斷面，實現(xiàn)十大流域干流、重要支流、大型湖庫、地級及以上城市、重要跨省-市界水體與跨界斷面、重要水功能區(qū)全覆蓋，長江經(jīng)濟帶(含長三角)、京津冀(含雄安新區(qū))、粵港澳大灣區(qū)(含珠三角)等重點區(qū)域延伸至重要縣界，滿足水生態(tài)環(huán)境評價、考核、排名與預(yù)警需求。按照“應(yīng)建盡建”的原則，逐步建立國控斷面“9+N”(常規(guī)9參數(shù)+重金屬、有機物、生物綜合毒性等特征指標)自動監(jiān)測能力。研究建立并實施以自動監(jiān)測為主的地表水監(jiān)測評價與排名辦法，與手工監(jiān)測評價結(jié)果和新地表水環(huán)境質(zhì)量標準雙向銜接。

2.3 國家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

以掌握全國土壤環(huán)境狀況變化趨勢為目的，優(yōu)先考慮歷史延續(xù)性，完善優(yōu)化背景點(包括自然資源部點位)和基礎(chǔ)點布局，網(wǎng)格化覆蓋中國陸域全部土地利用類型和土壤類型，積累國家土壤背景、土壤環(huán)境質(zhì)量長時間序列監(jiān)測數(shù)據(jù)。以支撐農(nóng)用地分類管理和建設(shè)用地風險管控為目的，基于詳查結(jié)果動態(tài)布設(shè)風險監(jiān)控點(包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部約4萬個點位)，重點關(guān)注敏感地區(qū)和疑似污染地區(qū)，持續(xù)開展土壤污染重點行業(yè)企業(yè)名單更新與企業(yè)用地遙感監(jiān)測。注重例行監(jiān)測與普查詳查的有效銜接，形成污染狀況普查10年一次、風險監(jiān)控點監(jiān)測2 ～ 3年一次(普查周期除外)、背景點和基礎(chǔ)點監(jiān)測15年一輪的動態(tài)監(jiān)測體系。

2.4 國家生態(tài)狀況監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

按照“一站多點(樣地、樣區(qū))”的布局模式，采用更新改造，提升擴容(水、氣背景站)，共建共享(外部門及科研院所)和新建相結(jié)合的方式，力爭建成由約300個生態(tài)綜合監(jiān)測站、若干生物多樣性觀測樣區(qū)構(gòu)成的國家生態(tài)狀況監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、水體、農(nóng)田、城鄉(xiāng)和海洋等典型生態(tài)系統(tǒng)，協(xié)同推進遙感驗證與地面觀測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。結(jié)合多源遙感和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，定期開展全國生態(tài)狀況調(diào)查與評估。指導地方建設(shè)聲環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站點，統(tǒng)籌城市區(qū)域、交通噪聲及功能區(qū)監(jiān)測，在受環(huán)境噪聲影響的敏感建筑物集中區(qū)域增設(shè)點位，形成普查監(jiān)測與長期監(jiān)測互補，面監(jiān)測與點監(jiān)測結(jié)合的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

3 強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)相關(guān)保障建設(shè)

3.1 推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機制改革

理順國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)運行機制，構(gòu)建多元參與的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)運行機制，實現(xiàn)國家層面監(jiān)測資源優(yōu)化配置，形成國家技術(shù)統(tǒng)籌、區(qū)域(流域)技術(shù)監(jiān)督、地方配合落實、社會共同參與的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)運行新局面，提高國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)運行效率。建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用機制，聯(lián)合相關(guān)高校、科研院所和企事業(yè)單位開展環(huán)境質(zhì)量綜合分析與評價。推動跨行業(yè)、跨地域、跨部門的環(huán)境信息聯(lián)動與資源共享，實現(xiàn)定期會商和數(shù)據(jù)集成。建立部門間協(xié)作機制，與自然資源、水利和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等系統(tǒng)相關(guān)單位，就地下水監(jiān)測、土壤監(jiān)測、水文與水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、技術(shù)標準等領(lǐng)域，建立長效化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)合作機制。

3.2 健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法規(guī)標準體系

完善法規(guī)制度體系，加快推動生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例出臺，確保監(jiān)測管理依法行政、監(jiān)測工作依法開展。其中，重點明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)測部門對社會監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)管職責權(quán)限、監(jiān)督執(zhí)法程序、違規(guī)情形判定規(guī)則及處罰標準等。同時配套出臺生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃與管理辦法、污染源監(jiān)督監(jiān)測管理辦法、監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)督管理辦法和全國監(jiān)測基礎(chǔ)信息調(diào)查與管理辦法等相關(guān)制度文件。健全標準規(guī)范體系，建立完善覆蓋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測全要素、全指標、全過程的標準規(guī)范體系，研究制定“十四五”期間標準制修訂清單，加快填平補齊空氣、水、土壤、生態(tài)、現(xiàn)場(應(yīng)急與執(zhí)法)監(jiān)測和質(zhì)量控制等領(lǐng)域標準規(guī)范，加快有機類標準樣品研發(fā)，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)合法性和準確性。建立“寬進嚴出、動態(tài)評估”的標準管理機制，動員包括監(jiān)測機構(gòu)、高等院校、科研院所和企業(yè)在內(nèi)的全社會力量參與標準制修訂，積極關(guān)注和吸納環(huán)境監(jiān)測新技術(shù)、新方法，保持標準體系科學適用和適度超前。

3.3 嚴格生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理

健全覆蓋全要素、全主體的全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)管制度，完善國家-區(qū)域-機構(gòu)三級質(zhì)量管理業(yè)務(wù)運行體系。以推動建立基于區(qū)塊鏈技術(shù)的環(huán)境監(jiān)測標準化信息管理系統(tǒng)為重點，建立覆蓋全過程、全環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制體系。以落實生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì)認定補充要求、制定環(huán)境自動監(jiān)測運維機構(gòu)通用能力要求為抓手，持續(xù)推動監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量控制體系有效運轉(zhuǎn)，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。以環(huán)境質(zhì)量和污染源自動在線監(jiān)測為重點，構(gòu)建適用于環(huán)境監(jiān)測專用儀器的部門最高計量標準，完善量值溯源和傳遞體系，保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性和計量溯源性。以加強事中事后監(jiān)管為重點，健全多部門聯(lián)動的監(jiān)督檢查、聯(lián)合懲戒和信息公開機制，及時發(fā)現(xiàn)、嚴厲查處環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為。

3.4 強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)創(chuàng)新

加強監(jiān)測技術(shù)方法研究與應(yīng)用，以復(fù)雜基質(zhì)中非常規(guī)污染物的監(jiān)測技術(shù)研發(fā)和生態(tài)系統(tǒng)安全為重點，加強生態(tài)調(diào)查技術(shù)、環(huán)境樣品前處理和儀器分析技術(shù)創(chuàng)新，建立自動、高效的環(huán)境友好型監(jiān)測技術(shù)與方法體系。加快危險廢物特征污染因子監(jiān)測技術(shù)研究，推動構(gòu)建危險廢物監(jiān)測技術(shù)體系。在長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域開展針對有毒有害物質(zhì)、危險廢物、典型大宗工業(yè)固體廢物和新化學品等方向研究性監(jiān)測，支撐國家高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。加強生態(tài)環(huán)境綜合評估技術(shù)研究，以綜合指數(shù)反映生態(tài)環(huán)境狀況及變化趨勢，評估生態(tài)環(huán)境承載能力和污染治理成效，準確評定地方政府生態(tài)績效，有效支撐生態(tài)文明考核。促進新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，推進人工智能、5G通信、生物科技、納米科技、超級計算和精密制造等新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的應(yīng)用示范，加快推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)進步。強化監(jiān)測裝備自主研發(fā)，以環(huán)境監(jiān)測裝備的集成化、自動化、智能化為主攻方向，推動形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的高端監(jiān)測裝備，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測核心競爭力。