李云濤 朱麗敏 馬 聯(lián)（河北匯銘環(huán)境科技有限公司 河北石家莊 050000）

引言

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展給環(huán)境帶來了巨大影響，環(huán)境污染、氣候變暖、土地沙化等嚴(yán)峻的自然惡象時(shí)刻提醒著人們，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作已刻不容緩。規(guī)劃環(huán)評在環(huán)保領(lǐng)域的引入，能實(shí)現(xiàn)從源頭治理的目的，并且能實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃的有機(jī)融合。目前我國的規(guī)劃環(huán)評工作雖然在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面取得了一定的成效，但仍然因制度、落實(shí)、監(jiān)管等方面的問題存在不足，因此需加強(qiáng)對我國規(guī)劃環(huán)評工作的進(jìn)一步研究，以期不斷提升規(guī)劃環(huán)評工作的質(zhì)量。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)概論

規(guī)劃環(huán)評是指項(xiàng)目在規(guī)劃初期，從全局考慮，通過對規(guī)劃項(xiàng)目的分析、評價(jià)、預(yù)測，全面掌握項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施后可能對環(huán)境產(chǎn)生的各種影響，針對各影響因素提出相應(yīng)的解決對策，以此有效預(yù)防和降低不利因素對環(huán)境造成的危害，實(shí)現(xiàn)從源頭預(yù)防污染的目的。我國自2003年頒布環(huán)評法并開始實(shí)施，對環(huán)境影響評價(jià)制度進(jìn)行了重大拓展，明確規(guī)定規(guī)劃要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，在這以前針對環(huán)境影響評價(jià)的項(xiàng)目只限于建設(shè)項(xiàng)目。雖然針對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響審批中有“符合規(guī)劃”原則的規(guī)定，但實(shí)際上并未針對項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格論證、全面分析。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活日趨復(fù)雜，政府部門在資源開發(fā)、區(qū)域的建設(shè)開發(fā)利用以及有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃，相較于具體的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃的實(shí)施往往對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境造成影響和破壞更加深遠(yuǎn)和持久。因此規(guī)劃環(huán)評是本著“從源頭嚴(yán)防”的原則實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)，它的實(shí)施對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2 我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與存在問題

2.1 缺乏有效的制約機(jī)制

《環(huán)評法》中明確規(guī)定，環(huán)保部門針對規(guī)劃環(huán)評工作只具有審查權(quán)，而不具備審批權(quán)。因此環(huán)保部門在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評實(shí)施監(jiān)督審查的過程中，會(huì)遇到來自方方面面的制約，政府及相關(guān)部門作為規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督對象，就目前的監(jiān)督體系下是無法保證對他們的有效監(jiān)督。這是因?yàn)橐?guī)劃環(huán)評通常都是中長期規(guī)劃，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為了提升自己在位時(shí)的政績，只注重短期效益，這與規(guī)劃環(huán)評的實(shí)現(xiàn)過程是相矛盾的。同時(shí)由于環(huán)保部門不具備審批權(quán)，其法律效力、約束力明顯不足，無法從職權(quán)上實(shí)現(xiàn)對規(guī)劃環(huán)評的有效保障。另外規(guī)劃環(huán)評影響報(bào)告書一般是由環(huán)評機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制的，由其環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組展開審查，依據(jù)審查結(jié)果提出相應(yīng)的建議或意見。在這個(gè)過程中專家的意見能否被采納、審查是否通過還是由政府及相關(guān)行業(yè)部門所決定，所以有效制約機(jī)制的缺失導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評工作效果大打折扣。

2.2 缺乏成熟的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)

由于規(guī)劃環(huán)評要經(jīng)過一個(gè)長期的過程，需依據(jù)時(shí)間和空間的發(fā)展變化做出預(yù)測、分析，因此規(guī)劃環(huán)評的評價(jià)方法和技術(shù)要根據(jù)環(huán)境要素的不同而有所不同，需實(shí)現(xiàn)對多種技術(shù)方法的整合與運(yùn)用。但是，在目前規(guī)劃環(huán)評的實(shí)踐中，依然沿用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的技術(shù)方法，如對空氣質(zhì)量的預(yù)測仍然停留在有害物的落地濃度與影響范圍上，生態(tài)影響只局限于對具體物種的保護(hù)，缺乏宏觀、大尺度的評價(jià)理念。單一的應(yīng)用建設(shè)項(xiàng)目的評價(jià)方法，而不能根據(jù)評價(jià)對象的具體情況針對時(shí)間及空間跨度做出全面、綜合性的評價(jià)，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果失去準(zhǔn)確性，不能為決策的制定提供科學(xué)依據(jù)。評價(jià)方法的單一性和局限性必將影響評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，隨之預(yù)測結(jié)果也會(huì)不準(zhǔn)確，因此根據(jù)預(yù)測結(jié)果所制定的預(yù)防、治理措施其實(shí)效性明顯降低，消弱了評價(jià)結(jié)論的說服力。

2.3 規(guī)劃環(huán)評中提出的結(jié)論和要求難以落實(shí)

規(guī)劃環(huán)評的審查意見就相當(dāng)于項(xiàng)目環(huán)評的批復(fù)，在批復(fù)中會(huì)針對規(guī)劃項(xiàng)目可能造成環(huán)境影響的源頭提出具體的環(huán)保措施、整改意見和建議。然而在規(guī)劃具體實(shí)施過程中，當(dāng)批復(fù)中所提出的整改意見和相關(guān)措施與規(guī)劃利益發(fā)生矛盾時(shí)，或需要投入大量資金才能全面落實(shí)時(shí)，規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施單位往往難以實(shí)施。規(guī)劃環(huán)評審查意見無論從體制還是權(quán)力上都無法對項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)形成制約，使得規(guī)劃環(huán)評中提出的結(jié)論和要求難以落實(shí)，規(guī)劃環(huán)評的作用無法得到充分體現(xiàn)。

3 關(guān)于完善規(guī)劃環(huán)評的對策建議

3.1 進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)

由生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)行業(yè)部門組成的環(huán)境保護(hù)督察小組已在全國范圍內(nèi)開始了督導(dǎo)檢查，在督導(dǎo)過程中，嚴(yán)格以環(huán)境保護(hù)督察制度為指導(dǎo)，重點(diǎn)檢查新《環(huán)境保護(hù)法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的落實(shí)情況。通過督導(dǎo)檢查，進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的有效落實(shí)，對督察過程中發(fā)現(xiàn)的對未依法開展規(guī)劃環(huán)評、不按審查意見落實(shí)整改措施而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的將加大責(zé)任追究力度；對規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、規(guī)劃實(shí)施單位未按規(guī)定落實(shí)規(guī)劃環(huán)評各項(xiàng)措施及建議的，以及因落實(shí)不到位造成環(huán)境污染和破壞的，要嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對于規(guī)劃環(huán)評技術(shù)機(jī)構(gòu)或者有失職行為，造成環(huán)境影響評價(jià)文件嚴(yán)重失實(shí)的，要根據(jù)不同的情況給予相應(yīng)的處理，以此為規(guī)劃環(huán)評的順利開展創(chuàng)建一個(gè)健康的運(yùn)行環(huán)境。

3.2 建立完善的環(huán)評技術(shù)體系

科學(xué)的環(huán)評技術(shù)是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評效果的有效保障，因此必須加強(qiáng)環(huán)評人才隊(duì)伍建設(shè)和相關(guān)行業(yè)單位的能力建設(shè)，結(jié)合我國國情及規(guī)劃環(huán)評實(shí)際建立一套科學(xué)適用的環(huán)評技術(shù)體系是有效提高規(guī)劃環(huán)評水平的有效手段。首先，要結(jié)合目前我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀，根據(jù)規(guī)劃環(huán)評需求制定規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范及技術(shù)指導(dǎo)，并針對規(guī)劃環(huán)評重點(diǎn)規(guī)劃行業(yè)，創(chuàng)建一套基礎(chǔ)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)體系；其次，提高規(guī)劃環(huán)評人才隊(duì)伍整體綜合素質(zhì)，通過理論培訓(xùn)、技術(shù)交流、活動(dòng)研討等方式提高環(huán)評工作者及管理者的專業(yè)水平和實(shí)踐技能，使他們能夠靈活應(yīng)對實(shí)際工作中的各種復(fù)雜規(guī)劃；最后，充分吸收國外先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)，在傳承和發(fā)揚(yáng)的基礎(chǔ)上為我國創(chuàng)建出多樣化的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)。

3.3 構(gòu)建監(jiān)督體系，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評審查意見的落實(shí)

為確保規(guī)劃環(huán)評所提出的意見和相關(guān)措施有效落到實(shí)處，通過加強(qiáng)對規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施過程中以及落實(shí)規(guī)劃審查意見后的監(jiān)督管理。通過建立健全公眾參與制度、環(huán)境信息公開制度強(qiáng)化對建設(shè)項(xiàng)目“過程嚴(yán)管”“后果嚴(yán)懲”等的動(dòng)態(tài)化控制，鼓勵(lì)廣大民眾充分參與到規(guī)劃環(huán)評監(jiān)督中來，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，通過設(shè)立公眾郵箱、熱線電話、微信群等方式為廣大公眾更好的發(fā)揮監(jiān)督作用創(chuàng)造條件，從而有效降低規(guī)劃環(huán)評審查意見落實(shí)不到位問題，重點(diǎn)加強(qiáng)對環(huán)境有重大影響的行業(yè)，如石油化工、冶金、水利水電、采掘等的監(jiān)督和事后評價(jià)，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門的行政指導(dǎo)與監(jiān)督作用。同時(shí)要通過跟蹤評價(jià)機(jī)制的建立，及時(shí)根據(jù)規(guī)劃項(xiàng)目的發(fā)展動(dòng)態(tài)實(shí)施評價(jià)，進(jìn)而對照審查意見對其進(jìn)行修正和完善，確保規(guī)劃環(huán)評審查意見有效落實(shí)。

結(jié)語

為了實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)，降低因經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶給環(huán)境的負(fù)面影響，引入規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)可為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮重要作用。由于我國規(guī)劃環(huán)評工作起步較晚，在規(guī)劃環(huán)評具體落實(shí)過程中仍存在很多不足，因此國家各級政府需從制度上加強(qiáng)對規(guī)劃環(huán)評工作的保護(hù)和制約，同時(shí)注重對環(huán)評隊(duì)伍綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，構(gòu)建監(jiān)督體系來實(shí)現(xiàn)對規(guī)劃環(huán)評工作的有效保障。隨著我國規(guī)劃環(huán)評工作的深入開展，必將為實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略目標(biāo)而做出更大貢獻(xiàn)。