涂斌 任冰

（宣城市生態(tài)環(huán)境局 安徽宣城 241000）

1 國內(nèi)污染物總量控制現(xiàn)狀

我國“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃（國發(fā)〔2016〕65號）中明確指出了當前污染物總量控制要求，其中主要污染物排放總量控制減少的有化學需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx），實行區(qū)域性污染物排放總量減少的有重點地區(qū)重點行業(yè)揮發(fā)性有機物、重點地區(qū)總氮、重點地區(qū)總磷。

1.1 控制指標不合理

國務(wù)院及各地明確將污染物總量指標作為環(huán)評審批的前置，但是就全國各地實際落實情況而言，仍然存在對上級污染物總量控制精神領(lǐng)會偏差，在實際操作中指標及方法也存在差異。

我國當前污染物總量控制是施行層層分解目標的方式，國家級污染物排放總量控制指標分配各?。ㄊ小^(qū)），各?。ㄊ?、區(qū)）再分配給各環(huán)境單元（實際上大部分是以地、市、州為環(huán)境單元），再分配到各排污單位。按照行政區(qū)域劃分污染物排放總量其優(yōu)點固然是能夠提高行政效率、充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，而其缺點也是顯而易見的：不能夠全面了解污染物對環(huán)境社會的危害，不能協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與污染物總量控制，即各地的目標實際上是不準確的。

在各地實際操作中，部分地區(qū)對日常生活產(chǎn)生的污染物總量預(yù)留較少，將指標過分向工業(yè)企業(yè)傾斜；部分地區(qū)對轄區(qū)企業(yè)總量指標不落實到戶；部分地區(qū)對是否為電力二氧化硫指標沒有明確區(qū)分；還有的地區(qū)隨意調(diào)整已經(jīng)下達的指標，截長補短確保地區(qū)總量不超標準。

1.2 行政執(zhí)法力度弱

隨著2015年新環(huán)保法正式落地，我國當前已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境保護體系，例如針對水、大氣的專門法律法規(guī)都有著有關(guān)污染物排放總量控制的明確條款。然而，實現(xiàn)總量控制其關(guān)鍵從來不是法律體系是否完備健全，其癥結(jié)在于執(zhí)法是否嚴格。長期以來環(huán)境執(zhí)法都是薄弱環(huán)節(jié)，有法不依、執(zhí)法不嚴是各地常態(tài)，目前，各地在落實相關(guān)法律法規(guī)中主要問題是執(zhí)行力度不強體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是對地方政府污染物總量控制中的責任尚未建立完善的問責體系，“屬地原則”濫用，上級環(huán)保主管部門的環(huán)境保護職責過分下放給下級政府，導致上級環(huán)保主管部門權(quán)力大、責任小，下級權(quán)力小、責任大，尤其對沒有行政執(zhí)法權(quán)、缺乏技術(shù)手段、人員經(jīng)費嚴重不足的基層政府而言，更難以勝任職責。

二是隨著一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展放緩，在招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中沒有嚴格執(zhí)行污染物總量控制，一些地區(qū)甚至為了完成經(jīng)濟指標，通過向環(huán)保部門施壓通過環(huán)評、顛倒行政審批手續(xù)等手段，為高排放工程落地開綠燈，甚至有些地區(qū)存在地方政府干預(yù)環(huán)保執(zhí)法、包庇違法行為的情況。

三是一些地區(qū)尤其是縣級以下環(huán)境執(zhí)法部門，行政執(zhí)法受人情世故影響較大，導致執(zhí)法不堅決、程序不規(guī)范，基層環(huán)境執(zhí)法部門與偏遠地區(qū)普遍存在執(zhí)法隊伍老化、專業(yè)素質(zhì)欠缺的現(xiàn)象。

1.3 技術(shù)手段不先進

與當前的經(jīng)濟社會發(fā)展情況相比，國內(nèi)污染物總量控制技術(shù)手段仍然發(fā)展緩慢，其原因可以歸結(jié)為兩點：一是人員和資本投入不足，二是污染物監(jiān)測本身的復(fù)雜性。

在環(huán)保資本投入上，國內(nèi)大型的環(huán)保企業(yè)市值普遍不高，中小民營企業(yè)遍地開花，但都不能形成大的規(guī)模，甚至有許多企業(yè)都是近乎零成本的皮包公司。而從人力資源方面來說，環(huán)保相關(guān)專業(yè)長期就業(yè)形勢不佳，薪酬待遇普遍偏低，一些環(huán)保類專業(yè)畢業(yè)生不傾向于本專業(yè)就業(yè)，跨行跳槽現(xiàn)象也較為嚴重。這些都是導致技術(shù)手段不高的客觀原因。

污染物監(jiān)測本身也具有復(fù)雜性，以大氣污染為例，環(huán)保部針對大氣污染物已經(jīng)出臺了“源解析”相關(guān)標準，各地區(qū)根據(jù)相關(guān)標準進行污染物檢測，并列出相應(yīng)的清單，但是由于各地區(qū)氣候、地理等方面的差異，實際操作中常難以統(tǒng)一標準。如我國華北、華東地區(qū)導致霧霾的主要是PM2.5、PM10，而華南地區(qū)除此之外O3也是主要的污染物。從技術(shù)手段上來說，控制PM2.5、PM10污染只需嚴控化石燃料使用即可，但找到化石燃料的替代品并大量推廣仍然存在技術(shù)上的短板；而O3主要來源VOC由于來源廣泛、無組織排放等原因，現(xiàn)有的技術(shù)手段難以根治。

1.4 市場化程度低

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了“環(huán)境污染第三方治理”“發(fā)展環(huán)保市場、推行節(jié)能量、碳排放量權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度”的污染物總量控制理念，但是實際操作中卻推行緩慢。

當前國內(nèi)環(huán)保技術(shù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然無法滿足環(huán)境治理、環(huán)境保護相關(guān)需求，環(huán)保產(chǎn)業(yè)盡管企業(yè)數(shù)量眾多，然而多以民營的小微企業(yè)為主，環(huán)保市場虛假繁榮。以A股上市的環(huán)境保護企業(yè)2018年年中業(yè)績?yōu)槔瑑衾麧欉^億元的企業(yè)僅有盈峰環(huán)境、聚光科技2家。上市企業(yè)利潤不高其原因主要是由于污染物總量控制的市場化程度較低，許多企業(yè)沒有對第三方治理的需求。這一方面是由于長期以來形成的環(huán)境保護“誰污染、誰治理”的模式一時難以轉(zhuǎn)變，環(huán)保設(shè)施長期以來是企業(yè)的必備設(shè)施，也是項目落地的前提條件，而實際情況是企業(yè)為了盡可能的節(jié)省成本，往往低標準的建設(shè)環(huán)保設(shè)施，在生產(chǎn)經(jīng)營中環(huán)保設(shè)施也常常是應(yīng)付檢查的作用。另一方面，企業(yè)自身的環(huán)保設(shè)施往往由于專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的缺乏而難以有效維護，對企業(yè)和地方污染物總量控制帶來了巨大的經(jīng)濟壓力。此外，政府仍然對環(huán)保市場具有壟斷地位，盡管隨著行政體制改革的推進，環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境咨詢等事業(yè)單位已經(jīng)完全企業(yè)化運作，但是由于其過去長期與政府機關(guān)的密切聯(lián)系，仍然占有大部分環(huán)保市場，新興的、具有活力的環(huán)保企業(yè)面臨的競爭形勢嚴峻。

在排污權(quán)交易市場中，也存在市場機制建設(shè)方面的短板。一是排污權(quán)交易市場供不應(yīng)求，在此背景下，賣方市場決定了其交易價格長期保持高位，例如某些省份對排污權(quán)的定價基準是上期最高價格，這就導致難以實現(xiàn)供需關(guān)系的健康穩(wěn)定發(fā)展。二是企業(yè)在排污權(quán)交易中缺乏自主權(quán)，在該類交易中普遍是儲備中心和中介唱主角，供求雙方無法決定同誰進行交易，也沒有相關(guān)法規(guī)對排污權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)作出界定。

1.5 各主體缺乏協(xié)作

污染物總量控制被當做環(huán)保部門的專職，缺乏各地區(qū)、各部門的統(tǒng)一部署安排，而由于污染物的流動性，尤其是大氣與水環(huán)境的流動性，在污染物總量控制過程中不可避免的跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)，單純的依靠環(huán)保部門或某一方無法實現(xiàn)區(qū)域污染物總量控制。

現(xiàn)實中，在污染物總量控制過程中，各地區(qū)、各部門、各行業(yè)對污染物總量控制缺乏必要的溝通交流，導致污染物總量控制在指標分配、污染物監(jiān)測、行政執(zhí)法等方面存在沖突，影響了污染物總量控制的實施。此外，公眾對污染物總量控制的參與度不高，環(huán)境投訴監(jiān)測難、取證難、處理難，影響了公眾參與積極性，國內(nèi)環(huán)境公訴人制度也尚未健全，環(huán)境污染起訴也較為困難。

2 國外污染物總量控制經(jīng)驗

歐美、日本等發(fā)達國家由于工業(yè)經(jīng)濟起步較早，在污染物總量控制上的經(jīng)驗也較為豐富，也普遍建立起了制度化的控制措施，值得借鑒參考。

2.1 美國污染物總量

作為20世紀以來經(jīng)濟最發(fā)達的國家，美國最先制定污染物總量控制相關(guān)制度，早在1972年，全美已經(jīng)開始實施水污染物排放許可證制度。美國在污染物總量控制中采用BU法和ELGS法，主要針對工業(yè)企業(yè)，以工業(yè)行業(yè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)統(tǒng)計分析得出排放限值。1983年，美國出臺法案，結(jié)合不同時期段水體環(huán)境特點，充分考慮環(huán)境承載能力，制定了季節(jié)總量控制的水污染物排放總量控制制度[1]。美國還建立了RGGI制度，將污染物總量控制和交易與跨區(qū)域環(huán)境治理結(jié)合起來[2]。

美國在污染物總量控制的實施過程中，重點關(guān)注了環(huán)境自凈能力和承載能力，并注重行業(yè)數(shù)據(jù)的挖掘，提高污染物總量控制指標分配的針對性。

2.2 日本污染物總量控制

日本污染物控制研究起步較早，1969年即已經(jīng)提出了相關(guān)觀點，并著手落實，該國1971年開始研究水污染物控制，1973年針對經(jīng)濟最發(fā)達的瀨戶內(nèi)海經(jīng)濟圈出臺了以COD為控制指標的水污染物總量控制辦法，并建立了排污許可證制度，并將該項制度實施地區(qū)擴大到東京灣和伊始灣兩個水域[3]。

日本對污染物總量控制實施重點關(guān)注經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，瀨戶內(nèi)海周邊有神戶、大阪等工業(yè)城市，東京灣有東京都市區(qū)，伊始灣有名古屋等大城市，這些地區(qū)在均為工業(yè)發(fā)達、人口眾多的地區(qū)，也是排污量較大的區(qū)域。

2.3 歐洲污染物總量控制

歐洲地區(qū)污染物總量控制研究較早，且重點關(guān)注大氣領(lǐng)域，這與歐洲地區(qū)的酸雨、光霧較多有關(guān)。歐盟1979年簽署了大氣污染遠程跨界公約，建立了區(qū)域內(nèi)聯(lián)動的污染物總量控制體制，2001年歐盟又出臺了國家排放上限指令，對二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機化合物、氨氮等采取總量控制措施并將指標分解到各成員。在水污染方面，則重點關(guān)注工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的萊茵河流域[4]。

歐盟作為一個國家聯(lián)盟組織，由于各成員國之間的分歧，在污染物總量控制實施上存在天然不足，但是由于歐盟各國經(jīng)濟、社會聯(lián)系緊密，歐盟巧妙的將經(jīng)濟發(fā)展與污染物總量控制結(jié)合起來，形成了合理的控制分解方案，在環(huán)境治理中起到了顯著的效果。

2.4 國際排污權(quán)交易

1987年《蒙特利爾議定書》首次提出了污染物排放量交易，1992年《氣候變化公約》規(guī)定發(fā)達國家可從發(fā)展中國家購買碳排放量；1997年《氣候變化框架公約》提出了發(fā)展中國家可出售吸收二氧化碳的“環(huán)境服務(wù)”；1998年減少溫室氣體證券在芝加哥上市；日本幾家能源巨頭則成立了以購買排放權(quán)為使命的民間組織[5]。

國際上普遍形成了發(fā)達國家和地區(qū)向發(fā)展中國家購買污染物排放量的模式，在污染物總量控制的前提下發(fā)展中國家和地區(qū)獲得資金支持，而發(fā)達國家也能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。

3 我國污染物總量控制制度改革方向

在借鑒美國、日本、歐盟的經(jīng)驗的同時，結(jié)合當前我國的制度制定和實施缺陷，不難發(fā)現(xiàn)污染物總量控制應(yīng)當朝著目標合理、嚴格執(zhí)法、提高技術(shù)、完善市場、協(xié)調(diào)聯(lián)動的方向來制定實施相關(guān)制度。

3.1 合理分配指標

根據(jù)各地區(qū)實際探索建立容量、目標、行業(yè)三方結(jié)合的污染物總量控制指標體系。首先從環(huán)境質(zhì)量要求出發(fā)推定各類區(qū)域污染物的環(huán)境最大承載量，然后按照各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、污染物類型、氣候地理等差異，以環(huán)境最大承載量為基礎(chǔ)進行可行性驗證，制定切實可操作的總量控制目標，實現(xiàn)排放限制、環(huán)境達標、資源合理利用。

在國家和各地對所轄區(qū)域的污染物總量控制指標制定上，結(jié)合按貢獻率削減排放量、費用最小分配、分區(qū)加權(quán)分配等方法，不拘泥于行政區(qū)域的劃分，按照同流域、同水系、同氣候等原則，將緊密聯(lián)系的區(qū)域作為污染物總量控制單元。

3.2 加強環(huán)境執(zhí)法

加強環(huán)境執(zhí)法首先要配齊執(zhí)法力量，從經(jīng)費保障、人員配備、設(shè)備購置、業(yè)務(wù)培訓等方面不斷加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，要從行政上賦予環(huán)境執(zhí)法隊伍行政執(zhí)法權(quán)，明確各地環(huán)境執(zhí)法部門機構(gòu)規(guī)模、人員編制、權(quán)力清單，適應(yīng)各地區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法需求，尤其是重視基層環(huán)境執(zhí)法力量建設(shè)，在重點區(qū)域要將執(zhí)法力量下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，解決好統(tǒng)一監(jiān)管這一難題，不能一味的將壓力交給環(huán)保部門和基層政府，除了黨委政府落實“黨政同責”外，要列出各部門權(quán)力清單，實現(xiàn)權(quán)責對等；與此同時，要建立容錯機制，避免執(zhí)法部門無故被問責的現(xiàn)象，追責問責只關(guān)注對企業(yè)污染物排放行政執(zhí)法、行政處罰、行政監(jiān)管是否到位。其次是要提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，嚴格依照《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，敢于運用法律賦予的一切手段如行政拘留、限產(chǎn)停產(chǎn)等方式開展執(zhí)法行動，堅決杜絕以罰代管，嚴格控制污染物排放總量。

對排污企業(yè)，必須要壓實企業(yè)責任，當前我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)門類豐富、各類企業(yè)眾多，單純的依靠傳統(tǒng)的行政執(zhí)法手段已經(jīng)難以實現(xiàn)污染物排放控制的全覆蓋，要建立健全污染物信息化監(jiān)管平臺，全程監(jiān)管污染物產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、處理等信息，提高行政執(zhí)法效率。

3.3 加強技術(shù)力量

在政府層面，要以環(huán)境保護與節(jié)能減排為出發(fā)點，以政策法規(guī)為基礎(chǔ)，以改變生產(chǎn)生活方式為目標，以推廣新能源、新技術(shù)為手段，淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加大對環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護行業(yè)的扶持力度。例如國家層面對新能源汽車購置稅的優(yōu)惠補貼，對光伏發(fā)電企業(yè)的財政補貼等，都起到了積極的引導作用。在此基礎(chǔ)上，要通過減免稅收、政策補貼等方式加大對第三方環(huán)境檢測、環(huán)境咨詢服務(wù)等企業(yè)的支持。

從企業(yè)層面來看，要從減少成本支出出發(fā)，避免不必要的環(huán)保設(shè)施減少和環(huán)保投入，將資金投入到環(huán)保市場中，由第三方進行污染物治理工作，形成行業(yè)資本的積聚效應(yīng)，實現(xiàn)資金流向的合理化，為技術(shù)手段的提高奠定資本基礎(chǔ)。

從其他方面來說，要在環(huán)保行業(yè)建立以校企聯(lián)動的就業(yè)模式，打造穩(wěn)定的高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。加強污染防治實用技術(shù)的椎廣，標準制定要結(jié)合技術(shù)手段，加快研發(fā)設(shè)備齊全、技術(shù)成熟、經(jīng)濟節(jié)約的監(jiān)測標準，形成完備的污染物監(jiān)測技術(shù)體系。

3.4 完善市場機制

完善市場機制，最主要是積極發(fā)揮市場主導作用，讓企業(yè)成為市場的主導力量，而政府在污染物總量控制中主要是宏觀調(diào)控，不干預(yù)具體的市場行為，完善招投標制度，有效破除行政體制改革后原環(huán)境類事業(yè)單位對市場的壟斷，積極引導民間資本進入環(huán)保市場，促進環(huán)保市場健康發(fā)展。與此同時，要大力推進環(huán)境咨詢制度和第三方治理制度，排污企業(yè)承擔經(jīng)濟責任，由環(huán)保管家提供污染物總量控制的相關(guān)有償服務(wù)，實現(xiàn)污染集中治理，切實減輕企業(yè)負擔，提高企業(yè)污染物總量控制的積極性，帶動環(huán)境服務(wù)業(yè)和環(huán)保技術(shù)的發(fā)展進步。要積極探索建立以供求關(guān)系為基礎(chǔ)的污染物排放交易市場，東部高能耗、高排放地區(qū)向西部低能耗、低排放地區(qū)購買指標，拉動中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

3.5 建立聯(lián)動體系

對跨地區(qū)、混合型污染物，必須建立地區(qū)聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)、行業(yè)協(xié)作的污染物總量控制體系。要更新污染物總量控制觀念，從總量控制和局地控制上升到環(huán)境風險防控和區(qū)域控制，明確各方責任，加強溝通交流。同時，要增強污染物總量控制針對性，結(jié)合區(qū)域地理、氣候環(huán)境和歷史污染數(shù)據(jù)深入研究區(qū)域性污染物流動特征、污染特征，做好控制預(yù)案。此外，要建立聯(lián)合執(zhí)法體系，加強區(qū)域環(huán)境污染物總量控制，建立以水域、流域、氣候區(qū)等為基礎(chǔ)的多地區(qū)、多部門聯(lián)合行政執(zhí)法隊伍，強化排污風險點監(jiān)管。

結(jié)語

隨著國民經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境保護日益凸顯其重大意義，污染物總量控制作為從源頭上減少環(huán)境污染物的措施，其重要性顯而易見，在當前經(jīng)濟社會發(fā)展階段，國內(nèi)在這方面主要的問題可以歸結(jié)為：目標不明確、法規(guī)執(zhí)行力弱、技術(shù)手段不高、市場化程度低以及控制主體缺乏協(xié)作，以此出發(fā)，緊密結(jié)合中國國情和各地實際，借鑒國外先進經(jīng)驗，從控制目標、環(huán)境執(zhí)法、技術(shù)手段、市場機制、聯(lián)動協(xié)作等方面入手，充分調(diào)動各相關(guān)主體、各種資本、各類資源，實現(xiàn)我國污染物排放總量控制制度的不斷發(fā)展、不斷完善。