劉東斌

摘 要：檔案治理概念隨著“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的提出而備受關(guān)注，但是在對(duì)這一概念的理解中，存在著一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。對(duì)檔案治理概念，從國(guó)家治理與檔案治理、檔案治理與檔案管理、檔案治理與檔案行政管理三方面進(jìn)行辨析，認(rèn)為檔案治理就是檔案行政管理的法治化、制度化。

關(guān)鍵詞：檔案治理；檔案管理；檔案行政管理

黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理”后，為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，國(guó)家檔案局在《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提出了“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的要求。這也引起了檔案界的關(guān)注，與檔案治理相關(guān)的文章相繼刊出，但對(duì)檔案治理的理解上卻存在著一些問(wèn)題，本文試圖通過(guò)對(duì)檔案治理概念的辨析廓清一些認(rèn)識(shí)上可能的誤區(qū)，以對(duì)深入學(xué)習(xí)和全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，在理論上和實(shí)踐上提供參考。

1 國(guó)家治理與檔案治理

對(duì)于“國(guó)家治理”的概念，雖然，在學(xué)界并沒(méi)有比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有“側(cè)重于國(guó)家運(yùn)用政權(quán)進(jìn)行國(guó)家治理的國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)論”，有“根據(jù)學(xué)科特點(diǎn)進(jìn)行界定的學(xué)科論”，還有“根據(jù)國(guó)家治理方式演變的路徑進(jìn)行界定的比較論”，[1]但是，有一點(diǎn)很清楚，就是“在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，我們要構(gòu)建的應(yīng)該是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的國(guó)家治理機(jī)制”。[2]“中國(guó)的治理依然是以國(guó)家為中心的?！?[3]“因而對(duì)于由國(guó)家出發(fā)的治理，其最關(guān)鍵就是政府治理。甚至在某種程度上可以說(shuō)，國(guó)家治理等同于政府治理?！盵4]而政府治理最主要的就是政府行政管理的治理。雖然，檔案行政管理部門(mén)不列在政府序列，但是，檔案行政管理屬于行政行為，也就是屬于政府行政管理行為，因此，檔案行政管理屬于政府治理，政府治理屬于國(guó)家治理，檔案行政管理作為政府治理的一部分，也屬于國(guó)家治理的一部分。

對(duì)于“檔案治理”的概念，孫麗群認(rèn)為：“檔案治理可否定義為，檔案行政管理部門(mén)對(duì)檔案事業(yè)的政治參與和管理活動(dòng)?！盵5]晏秦認(rèn)為：“檔案治理可以定義為：‘檔案部門(mén)、社會(huì)組織和公民等多個(gè)主體協(xié)同合作，基于一定的行動(dòng)規(guī)則，共同對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過(guò)程。”[6]兩者的解釋基本上都是就檔案行政管理的內(nèi)容來(lái)說(shuō)的，并沒(méi)有真正闡述檔案治理的內(nèi)涵。但是，兩者對(duì)檔案治理的對(duì)象的解釋還是客觀的，那就是檔案治理的對(duì)象是檔案事業(yè)（檔案事務(wù)），而這正是檔案行政管理的對(duì)象。又因?yàn)閲?guó)家治理的最主要的就是政府治理，而檔案行政管理屬于政府治理的一部分，所以，檔案治理就是對(duì)檔案行政管理的治理，也就是檔案行政管理要轉(zhuǎn)變職能，跟隨國(guó)家治理現(xiàn)代化的步伐，走向檔案治理現(xiàn)代化。

2 檔案治理與檔案管理

隨著檔案治理的推進(jìn)和研究，人們認(rèn)為：“需要檔案工作從傳統(tǒng)檔案管理模式向現(xiàn)代檔案治理方式轉(zhuǎn)變?！盵7]“全面推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)從‘檔案管理到‘檔案治理的變革。”[8]“實(shí)現(xiàn)‘傳統(tǒng)檔案管理思維向‘現(xiàn)代檔案治理邏輯的轉(zhuǎn)變?！盵9]這都說(shuō)明，“檔案治理”與“檔案管理”是在一個(gè)層面上而不同層次上的概念，常大偉就認(rèn)為：“檔案治理本身就是檔案管理發(fā)展的新階段?！?[10]但是，事實(shí)上，“檔案治理”與“檔案管理”不是在一個(gè)層面上的概念，它們的對(duì)象和內(nèi)容大不相同。

據(jù)《中國(guó)大百科全書(shū) 圖書(shū)館學(xué)·情報(bào)學(xué)·檔案學(xué)》對(duì)“檔案管理”的解釋是：“亦稱檔案工作。是檔案館（室）直接對(duì)檔案實(shí)體和檔案信息進(jìn)行管理并提供利用服務(wù)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的總稱，也是國(guó)家檔案事業(yè)最基本的組成部分。包括：檔案收集、檔案整理、檔案價(jià)值鑒定、檔案保管、檔案編目和檔案檢索、檔案統(tǒng)計(jì)、檔案編輯和研究（見(jiàn)檔案文獻(xiàn)編纂）、檔案提供利用?！薄皺n案管理的對(duì)象是檔案，服務(wù)對(duì)象是檔案利用者，所要解決的基本矛盾即是檔案的分散、零亂、質(zhì)雜、量大、孤本等狀況與社會(huì)利用檔案要求集中、系統(tǒng)、優(yōu)質(zhì)、專指、廣泛之間的矛盾?！薄皺n案管理就其基本性質(zhì)和主要作用來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)管理性的工作，服務(wù)性的工作，政治性的工作?！盵11]也就是說(shuō)，“檔案管理”的對(duì)象是檔案，管理的內(nèi)容是檔案的收集、整理、鑒定、保管、利用等，從中可以看出“檔案治理”與“檔案管理”并不是在一個(gè)層面上的概念。

“檔案管理”與“檔案行政管理”是兩個(gè)不同的概念，兩者不能混淆。對(duì)于檔案行政管理的概念，在陳智為主編的《檔案行政管理概論》一書(shū)中指出：“檔案行政管理是以國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對(duì)全國(guó)以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)的活動(dòng)?！薄皺n案行政管理是從宏觀上、整體上管理國(guó)家檔案事務(wù)，不斷調(diào)節(jié)檔案事業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的一項(xiàng)工作?！盵12]也就是說(shuō)，“檔案行政管理”對(duì)象是檔案事務(wù)，而不是具體的檔案，管理的內(nèi)容是宏觀地對(duì)檔案工作“統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)”，而不是微觀具體檔案的收集、整理、鑒定、保管、利用等。很顯然“檔案管理”與“檔案行政管理”是兩個(gè)不同層面上的概念。而從上述的論述中可以看出，在一個(gè)層面上而不同層次上的概念應(yīng)該是“檔案治理”與“檔案行政管理”，檔案治理才應(yīng)該是檔案行政管理發(fā)展的新階段。那種認(rèn)為“從傳統(tǒng)檔案管理模式向現(xiàn)代檔案治理方式轉(zhuǎn)變”“實(shí)現(xiàn)從‘檔案管理到‘檔案治理的變革”的認(rèn)識(shí)，顯然是混淆了“檔案管理”與“檔案行政管理”的概念，誤將“檔案管理”當(dāng)做“檔案行政管理”，或者并沒(méi)有真正弄清楚“檔案治理”的概念和涵義，誤將“檔案治理”當(dāng)做“檔案管理”。

3 檔案治理與檔案行政管理

檔案治理是檔案行政管理發(fā)展的新階段，那么，檔案治理與檔案行政管理有什么區(qū)別呢？也就是檔案行政管理發(fā)展的新階段都有哪些呢？

“法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式，國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路，也是包括政府職能轉(zhuǎn)變?cè)趦?nèi)的政府治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵13]“國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程也就是國(guó)家治理法治化的過(guò)程，國(guó)家治理現(xiàn)代化必然要表現(xiàn)為國(guó)家治理法治化，并通過(guò)法治化引領(lǐng)和保障現(xiàn)代化。”[14]因而，檔案治理現(xiàn)代化也要走法治化的必由之路，檔案治理現(xiàn)代化的過(guò)程也就是檔案治理法治化的過(guò)程。這也可以從《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中的規(guī)劃要求得到印證?！度珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》就提出了“檔案治理法治化”的要求。從中可以看出檔案治理的核心是法治化，檔案治理的新就是檔案治理的法治化，也就是檔案行政管理的法治化。檔案治理法治化的一個(gè)重要方面就是制度化，在以往的檔案行政管理中，雖然檔案法律法規(guī)是其重要的依據(jù)，但是，由于檔案行政管理者的主觀性、檔案法律法規(guī)執(zhí)行不到位、檔案法律法規(guī)體系不夠健全等都是制約檔案行政管理法治化的因素?！皺n案治理”的提出表明檔案行政管理將擺脫傳統(tǒng)的單純依靠行政命令的管理形式，轉(zhuǎn)而依靠法律法規(guī)對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行管理。法律法規(guī)一方面可以行之有效地對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行管理，讓檔案行政相對(duì)人對(duì)檔案事務(wù)秩序的應(yīng)有狀態(tài)能預(yù)期且也有合理預(yù)期；另一方面也能為檔案行政管理者治理檔案事務(wù)提供客觀依據(jù)，克服檔案行政管理者可能存在的局限。所以，選擇檔案治理的法治化是檔案事業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也是檔案治理現(xiàn)代化的必由之路。

檔案治理法治化，就檔案行政管理制度而言，是檔案治理體系的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化；就檔案行政管理者而言，是檔案治理能力要跟上時(shí)代的步伐，能夠?qū)崿F(xiàn)最佳的治理效果。也就是說(shuō)，實(shí)現(xiàn)檔案治理法治化，就是要實(shí)現(xiàn)檔案行政管理制度體制機(jī)制的法治化與人的現(xiàn)代化。檔案治理法治化主要包括以下幾個(gè)方面：

3.1 完善的檔案法律法規(guī)體系。要科學(xué)規(guī)劃和積極推進(jìn)完善檔案法規(guī)體系建設(shè)。其一，應(yīng)當(dāng)加快修改檔案法律以適應(yīng)檔案治理的需要。一要明確《檔案法》的修改要緊緊圍繞著適應(yīng)“全面深化改革”“國(guó)家治理現(xiàn)代化”和檔案治理法治化的需要來(lái)進(jìn)行。二要將《檔案法》定位于行政法，規(guī)范檔案治理的行政行為，為檔案治理法治化提供法律支撐。其二，完善檔案法規(guī)體系建設(shè)以強(qiáng)化檔案治理的保障。一要在《檔案法》修改的基礎(chǔ)上，加快制訂修訂與之配套的《檔案法實(shí)施辦法》《檔案館工作條例》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等法規(guī)；二要積極推進(jìn)地方檔案法規(guī)立法；三要推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的檔案法規(guī)規(guī)章的立法，將檔案法規(guī)規(guī)章的制定和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，做到檔案法律法規(guī)規(guī)章的立法與國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)相銜接，為檔案治理的法治化提供強(qiáng)有力的保障。其三，建立健全檔案治理的各項(xiàng)相關(guān)制度以推進(jìn)檔案法規(guī)落到實(shí)處。要建立健全與檔案法律法規(guī)體系相配套的檔案治理各項(xiàng)制度，為推進(jìn)檔案治理法治化、制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，將檔案法律法規(guī)落到實(shí)處提供具體檔案行政行為規(guī)范。

3.2 檔案行政管理者要做嚴(yán)格守法者。其一，要有強(qiáng)烈的守法履責(zé)的意識(shí)。所謂守法履責(zé)，就是要遵守法律法規(guī)賦予的職責(zé)嚴(yán)格履行。對(duì)于檔案行政管理者來(lái)說(shuō)，其守法履責(zé)的最主要內(nèi)容就是依法行政。依法行政是檔案法律法規(guī)賦予檔案行政管理者的職責(zé)，檔案行政管理者的守法就是要履行此職責(zé)。檔案行政管理者必須有依法行政的履責(zé)意識(shí)，要認(rèn)識(shí)到不依法行政就是不履責(zé)，不履責(zé)就是不守法，而不守法就是違法。其二，要有履責(zé)擔(dān)當(dāng)精神。對(duì)于檔案行政管理者來(lái)說(shuō)，就是面對(duì)執(zhí)法難、處罰難等阻礙檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象，迎難而上，切實(shí)擔(dān)當(dāng)履行檔案法律法規(guī)賦予的行政職責(zé)。其三，要有敢為的自覺(jué)行動(dòng)。要有敢為的自覺(jué)行動(dòng)和永不放棄的韌勁去履責(zé)，敢于打破檔案違法行為行政處罰、行政處分“零”記錄的局面。對(duì)于常見(jiàn)的檔案違法現(xiàn)象，要敢于動(dòng)真格地查處，做到“全覆蓋，無(wú)死角”。

3.3 要加快轉(zhuǎn)變職能，嚴(yán)格依法行政。檔案行政管理部門(mén)應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，推行依法行政，推進(jìn)檔案法治建設(shè)。首先，檔案行政管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變檔案行政管理理念，把檔案行政管理思想轉(zhuǎn)變到依法行政上來(lái)。其次，對(duì)于檔案事務(wù)的管理要從過(guò)去傳統(tǒng)的依靠行政命令的管理形式，轉(zhuǎn)向依靠法律法規(guī)對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行管理。最后，將依法行政制度化、規(guī)范化。建立檔案行政權(quán)力清單制度，依法明確檔案行政管理部門(mén)的權(quán)力職責(zé)劃分、行使范圍、運(yùn)行程序等，依法規(guī)范檔案行政行為，落實(shí)“法無(wú)授權(quán)不可為”，使檔案行政管理權(quán)力嚴(yán)格在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行，杜絕亂作為；建立檔案行政責(zé)任清單，規(guī)范檔案行政責(zé)任，落實(shí)“法定職責(zé)必須為”，使每一項(xiàng)檔案行政管理權(quán)力職責(zé)都能夠落到實(shí)處，杜絕不作為；建立檔案行政責(zé)任追究制度，對(duì)不作為與亂作為者，堅(jiān)決追究責(zé)任。做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必履行，制約不作為、亂作為，違規(guī)必追究責(zé)任。

3.4 健全的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。要用法治監(jiān)督檔案行政管理權(quán)力和制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)檔案行政管理權(quán)力制約與監(jiān)督法治化，就要建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，主要有以下幾個(gè)方面：其一，公開(kāi)檔案行政權(quán)力清單和檔案行政責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)檔案行政管理部門(mén)的檔案行政權(quán)力和責(zé)任信息的公開(kāi)，將檔案行政管理行政主體的法定職權(quán)類型和內(nèi)容、職權(quán)的履行依據(jù)、職權(quán)履行的流程和結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)，充分保證檔案行政權(quán)力運(yùn)行的程序正當(dāng)性。除了法定的保密事項(xiàng)外，所有納入檔案行政權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)及其運(yùn)行流程，都必須通過(guò)清單向社會(huì)公開(kāi)，否則不得行使。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。其二，構(gòu)建完善的內(nèi)部檢查監(jiān)督體系。檔案行政管理部門(mén)可以采取自查、互查、抽查等多種方式，定期對(duì)檔案行政管理部門(mén)的檔案行政權(quán)力運(yùn)行工作以及具體的落實(shí)實(shí)施的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。其三，構(gòu)建有效的外部監(jiān)督檢查體系。一要強(qiáng)化專門(mén)監(jiān)督作用。行政監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)要依法加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)檔案行政管理部門(mén)的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行全面監(jiān)督。二要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)評(píng)廉、明察暗訪、召開(kāi)檔案行政相對(duì)人座談會(huì)、向檔案行政相對(duì)人發(fā)放征求意見(jiàn)表等多種方式強(qiáng)化外部監(jiān)督。

3.5 提升檔案行政管理者素質(zhì)和依法辦事能力。推進(jìn)檔案治理，落實(shí)檔案行政管理依法行政，必須提高檔案行政管理者的法治素質(zhì)，提高檔案行政管理者的依法辦事能力。其一，加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高檔案行政管理者的法律素養(yǎng)。其二，增強(qiáng)能力修養(yǎng)，提高檔案行政管理者的能力素質(zhì)，特別是提高檔案行政管理者的依法履行責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)精神、敢為能力。其三，強(qiáng)化檔案法治業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高檔案行政管理者的檔案行政執(zhí)法的專業(yè)能力。

*本文為2017年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）和2018年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《依法治國(guó)視域下檔案工作機(jī)制創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2018-R-08）階段成果。

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（作者單位：濮陽(yáng)市檔案局 來(lái)稿日期：2018-09-24）