梁 亮，吳 凡，譚映軍，譚俊杰

社會救援力量主要指以救災救援和救助服務為宗旨的社會力量，包括社會組織、社會工作者、志愿者、愛心企業(yè)等。社會救援力量是國家救援力量的重要補充，是構建我國應急救援體系不可或缺的組成部分。2016-12，《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》明確提出：“堅持鼓勵支持、引導規(guī)范、效率優(yōu)先、自愿自助原則，研究制定和完善社會力量參與防災減災救災的相關政策法規(guī)、行業(yè)標準、行為準則，搭建社會組織、志愿者等社會力量參與的協(xié)調服務平臺和信息導向平臺?！蹦壳皣鴥鹊怯浽趦缘呐c救援、救災、救助等相關的社會組織多達2 300 余個[1]，另外各地還有大量未登記但實際開展救援活動的社會組織。

位于老撾南部的桑片-桑南內水電站項目的副壩在當地時間2018-07-23 晚發(fā)生潰壩，造成阿速坡省大面積受災。應老方請求，當時正在老撾萬象參加“和平列車-2018”人道主義醫(yī)學救援聯合演訓暨醫(yī)療服務活動的解放軍醫(yī)療隊迅即行動，派出醫(yī)療防疫分隊緊急奔赴災區(qū)救援，開展定點收治、巡回診療、衛(wèi)生防疫工作。其后，藍天救援隊、公羊救援隊、貴州陽光、廈門曙光、北京雙閃以及9958 應急救援協(xié)作平臺等多支國內的社會救援組織，也前往災區(qū)展開救援工作，為救災減災發(fā)揮了積極作用。我軍醫(yī)療隊在任務期間與各支國內社會救援力量進行了部分救援合作。筆者針對國際災害救援中的多支救援團隊的聯合組織指揮問題進行探討，總結經驗，供以后參與國際災害救援的社會救援組織參考。

1 國內社會組織在國際災害救援中的積極作用

結合此次救災任務，概括起來，社會組織參與災害救援的主要作用體現在以下幾點。（1）響應速度快，行動反應迅速：因社會救援力量屬自發(fā)組織，在接收災情通報后，能迅速組織人員、籌備物資趕赴災區(qū)，在行政審批流程、出入關辦理等有著快捷優(yōu)勢；（2）力量成分多、救援方式多樣：社會救援組織為民間自愿者的松散集合，人員專業(yè)多樣，整合后可開展失蹤人員搜索、傷病員救助、防疫消殺、被困人員轉移、應急物資籌集轉運分發(fā)等工作；（3）自愿程度高、政府負擔較輕：社會救援組織平時的訓練、經費的籌集、救援時的組織保障、人員的集結投送、物資的籌措使用等均為各組織的自發(fā)行為，不需要政府的過多投入，能充分整合社會資源加以利用，現實意義巨大[1]。

2 社會救援組織在國際災害救援中存在問題

2.1 缺乏組織統(tǒng)籌 國際災害發(fā)生后，由于各個平臺缺乏相互之間的溝通與協(xié)同，造成“爭相前出，缺乏調度”的情況。主要表現為以下幾方面。（1）缺乏專業(yè)上的統(tǒng)籌：此次在老撾阿速坡救災，筆者發(fā)現部分比較成規(guī)模的救援組織可以組織起數十名涵蓋各個救援專業(yè)的隊員，集中參與救援，基本具備開展救援的能力，但有的救援組織所成立的救援隊卻只有3～5 人，甚至1～2人，而且專業(yè)單一，獨立展開救援任務較為困難。（2）缺乏裝備上的統(tǒng)籌：各社會救援力量出國執(zhí)行任務，大型裝備攜帶困難，均以應急救援的小型裝備為主，造成小型裝備重復攜帶、種類集中，大型裝備卻空缺，在救援中難以發(fā)揮裝備效益。（3）缺乏物資上的統(tǒng)籌：在救援過程中，受快速前出的影響，各社會救援力量物資準備均不充分，而且以攜帶救援物資為主，生活物資多需依托受災地進行購置，而受災地也存在物資匱乏情況，造成自我保障困難[2]。

2.2 缺乏橫向聯絡 多支社會救援力量相互之間沒有建立有效的溝通平臺，造成“各自為政，缺少協(xié)作”，主要表現為為以下幾方面。（1）信息無法共享：各支隊伍到達受災地后，都要分別花費大量人力物力來開展調查，以了解受災地的社情、民情、災情，從而形成各自的救援計劃，僅收集情報工作便需花費1 天乃至數天時間，因信息無法共享，造成重復勞動。同時，也給救援數據的統(tǒng)計工作造成困難[3]。（2）工作協(xié)作不暢：各支社會救援隊伍之間缺乏有效的協(xié)調機制，容易出現“志愿失靈”情況。特別是在災害發(fā)生初期，現場情況復雜多變，組織結構混亂，大量的救援隊伍和志愿者進入災區(qū)，缺乏相應的組織協(xié)調，容易造成某些地域局部扎堆，某些地域又無人問津的情況，不僅難以達到預期效果，甚至可能帶來負面效應。

2.3 缺乏縱向溝通 因為參與救援工作的社會救援組織均為自發(fā)自愿的行為，到達受災地后，無法與當地官方救援機構建立正常的組織指揮關系，甚至沒有正規(guī)渠道進行銜接溝通，呈現“散沙”狀態(tài)。其主要表現在以下幾方面。（1）災害信息無法實時獲得：因為缺少官方的正規(guī)通報途徑，僅靠自身搜集情報，容易發(fā)生錯漏，而且實時性較差，無法達到指導救援規(guī)劃的目的。（2）力量協(xié)作無法合理調配：因為沒有統(tǒng)一的調度，社會救援組織與當地政府及軍方救援力量、國際建制救援力量之間的調配無法實現，同樣造成局部扎堆或局部空白的問題，不利于救援力量的合理配置和均衡使用。（3）后勤保障無法得到支持：由于沒有官方的統(tǒng)一指揮管理，各社會救援隊伍在境外的后勤保障僅能依靠自身完成，在受災地物資潰乏的狀況下，食宿問題成為影響救援效能發(fā)揮的關鍵問題[4]。

3 建 議

3.1 完善災害救援法制建設 法制是災害救援順利實施的基礎和依據。 2016-12 中共中央、國務院印發(fā)了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，進一步提出健全社會力量參與的機制，構建多方參與的社會化防災減災救災格局，其中社會力量包括社會組織、社會工作者、志愿者、愛心企業(yè)等[5]。雖然目前的法規(guī)和政策已明確鼓勵和支持社會力量參與災害救援，但大多數條規(guī)較為宏觀，缺乏具體的操作性。建議在目前基礎上制定社會組織參加應急救援的體制、機構、人員、職責、程序等詳細規(guī)范，把社會組織參與災害救援納入法制軌道，并建立準入制度，制定救援組織標準化建設指南，包括專業(yè)技能培訓、救援組織分工、救援流程演練、救援裝備標準、救援物資清單等，以此規(guī)范社會組織在國內和國際災害救援中的行為模式。

3.2 設立負責協(xié)調社會組織參與災害救援專門機構，建立統(tǒng)一的應急救援服務平臺 常設專門機構主要為便于社會組織與政府部門有效銜接，合理協(xié)調人力、物資，避免在災區(qū)現場出現救援人員冗余、設備匱乏、物資浪費等情況。完善統(tǒng)一的應急救援服務平臺，實現災害信息共享，及時發(fā)布災害信息，發(fā)布災害救援需求，各社會組織統(tǒng)一向平臺提交申請并報備各救援隊伍人員、物資組成情況，便于政府與社會組織之間有效對接，整合各方救災資源，使社會組織能夠更加高效有序的參加災害救援任務。

3.3 在境外受災地設立本國救援力量的指揮機構建議在災害救援地區(qū)由我駐外使館牽頭，構建以我國政府救援力量為主體、軍隊救援力量為支撐、社會救援組織為延伸的聯合指揮機構，統(tǒng)一管理在受災地區(qū)的本國救援力量，統(tǒng)籌進行任務、物資、人員的協(xié)調分配，以及與當地政府、軍隊、聯合國機構及其他國際救援力量之間的協(xié)作，形成完整的組織指揮鏈條，便于最大限度地發(fā)揮救援效能[6]。

4 結 語

結合近年來社會救援力量多次參加國內及國際災害救援的經驗，應充分認識到中國社會組織參與國際災害應對的可行性、必然性和重要性。在目前的政策法規(guī)基礎上，應進一步完善中國社會組織參與國際災害應對的政府體制，出臺支持社會組織參與國際災害應對的相關政策，規(guī)范社會救援組織參加國際災害救援的行為模式，建立良性的政府與社會組織、軍隊與社會組織、各社會組織之間的協(xié)作關系，實現信息共享，加強橫向協(xié)作，規(guī)范縱向指揮，提高災害救援效率，充分發(fā)揮社會力量在災害救援中的優(yōu)勢，提升災害救援效能。