文/ 陽謙尚 李宏良 萬井江

2018年10月28日至11月17日，應(yīng)急管理部組織培訓(xùn)團赴法國進(jìn)行重大工業(yè)事故應(yīng)急能力建設(shè)考察學(xué)習(xí)，重點考察法國重大工業(yè)事故應(yīng)急能力建設(shè)。

2018年10月28日至11月17日，應(yīng)急管理部組織來自8個?。▍^(qū)、市）安監(jiān)部門和9家中央企業(yè)共25人培訓(xùn)團赴法國進(jìn)行重大工業(yè)事故應(yīng)急能力建設(shè)考察學(xué)習(xí)。通過此次學(xué)習(xí)，了解了法國應(yīng)急管理體系建設(shè)管理理念、模式和機制，也體會了法國重大工業(yè)事故應(yīng)急救援機制的具體實踐和案例，更收獲了改進(jìn)和提升我國重大工業(yè)事故應(yīng)急能力的啟示和感悟。

法國應(yīng)急管理基本狀況

法國國土面積55萬 km2，現(xiàn)有人口約6 700萬，行政上劃分為13個大區(qū)、101個省、3萬6 000個市鎮(zhèn)。在國防和國家安全層面，全國劃分為7個防衛(wèi)大區(qū)。法國應(yīng)急管理自19世紀(jì)初法國巴黎消防局的成立開始，已有近200年歷史。在發(fā)展過程中，不斷汲取工業(yè)事故、恐怖襲擊和其他國家類似事故教訓(xùn)，應(yīng)急管理工作日趨完善。

法國應(yīng)急管理工作體制

1.國防和國家安全范圍

法國國家安全包括國內(nèi)安全、衛(wèi)生和環(huán)境安全、經(jīng)濟安全、網(wǎng)絡(luò)安全，目標(biāo)是確保國家適應(yīng)力。重大工業(yè)事故應(yīng)急管理屬于國防和國家安全的一部分。

2.國防和國家安全委員會（SGDSN）

由總統(tǒng)、總理和相關(guān)國家部委共同組成，負(fù)責(zé)軍事國防、民防、緊急防御的最高機構(gòu)。總統(tǒng)是第一負(fù)責(zé)人，總理具體負(fù)責(zé)，在總理辦公室設(shè)置總理危機小組，負(fù)責(zé)國防和國家安全，主要負(fù)責(zé)制定計劃和落實完成以及各個部委之間的協(xié)調(diào)。國防部、內(nèi)政部和外交部是法國危機管理的三大部門。其中內(nèi)政部主要負(fù)責(zé)制定對內(nèi)安全和民事安全政策，管理領(lǐng)土內(nèi)重大危機（見圖1）。

法國的應(yīng)急管理體制與國家行政體制、司法體制及歐盟法令等密切相關(guān)，并且具有鮮明的歷史特點。法國將應(yīng)急管理納入國防和國家安全委員會范圍內(nèi)，可以統(tǒng)籌國防力量加入應(yīng)急管理工作中。另外，部際委員會CIC的設(shè)立使應(yīng)急管理協(xié)調(diào)工作成為常態(tài)，值得我國應(yīng)急管理工作研究、借鑒。

圖1 三個部委的危機管理分工

法國應(yīng)急管理工作機制

1.中央層面應(yīng)急管理

法國2012年危機管理規(guī)定，危機由總理總體管理，具體事務(wù)由相關(guān)部委處理。內(nèi)政部長具體負(fù)責(zé)管理領(lǐng)土內(nèi)重大危機處理(見圖2)。

總理危機小組24 h值班，發(fā)生國家級危機或事件和特別嚴(yán)重危機啟動跨部危機管理和協(xié)調(diào)中心（CIC）進(jìn)行戰(zhàn)略和政治指揮，負(fù)責(zé)各部位之間的協(xié)調(diào)。CIC的負(fù)責(zé)部長由總理指定，以總理名義負(fù)責(zé)危機處理，可能是內(nèi)政部、外交部長，也可能是其他部長。危機事件先由CIC內(nèi)部研究提出總體方向和解決方案，由CIC的負(fù)責(zé)部長做出決策，由相關(guān)部委下發(fā)到大區(qū)、省應(yīng)急中心。CIC還負(fù)責(zé)與歐盟合作伙伴溝通協(xié)調(diào)工作。

內(nèi)政部和相關(guān)部委都設(shè)置有國家安全高級公務(wù)員（HFDS）和危機控制中心，負(fù)責(zé)管理各部委相關(guān)聯(lián)危機事件應(yīng)對。

內(nèi)政部危機控制中心包括警察行動執(zhí)行中心、憲兵行動情報中心和跨部委危機管理和協(xié)調(diào)中心（COGIC），分別協(xié)調(diào)危機處置的3支隊伍：國家警察、憲兵（武裝警察）、消防救援隊。

2.地方層級應(yīng)急管理

市長（相當(dāng)于我國的縣級主官）。法律規(guī)定市長負(fù)責(zé)危機管理和預(yù)防，制定市級保障救援預(yù)案（PCS）。遇到可控制的事故或疾病時，市長是實施救援行動的主管。

省長（相當(dāng)于我國地市級主官）。如果事故、危機、災(zāi)難所造成的后果超出市級處理能力范圍，省長負(fù)責(zé)調(diào)動隸屬國家級別的相關(guān)救援手段進(jìn)行應(yīng)對。在問題涉及多個市鎮(zhèn)，市長缺少足夠資源來掌控局面或情勢比較嚴(yán)重，以及責(zé)令后，市長還未采取必需措施時，省長將代替他指揮等情況時，省長會成為實施救援行動的主管。

圖2 重大危機應(yīng)對流程

3.自然災(zāi)害和恐怖襲擊保險賠付機制

法國近兩年將自然災(zāi)害和恐怖襲擊納入正常保險當(dāng)中，一份保險中將有16%保費進(jìn)入國庫，其中14%進(jìn)入國家自然災(zāi)害專用資金庫，2%進(jìn)入恐怖襲擊專用資金庫，專用資金用于這兩項損失的國家賠付。當(dāng)認(rèn)定為自然災(zāi)害或恐怖襲擊時，即啟動賠付機制，由保險公司和國家分別對保險者賠付50%，恐怖襲擊受難者家屬也會得到一筆補償金。法國每年會有約7億～8億歐元的保險收入進(jìn)入國家自然災(zāi)害資金庫。

4. 應(yīng)急管理信息化工具

法國開發(fā)了民事安全應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃（ORSEC）門戶網(wǎng)站、地理信息系統(tǒng)、社交網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺等網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，作為應(yīng)急管理信息化工具。

法國應(yīng)急管理法制

2004年法國頒布了《民事安全現(xiàn)代法》，規(guī)定了政府機構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營者的義務(wù)和責(zé)任，強化了市長在危機管理及預(yù)防方面的作用，同時規(guī)定法國公民是民事安全的參與者，明確了政府與民間參與公共安全治理的雙軌制模式。2013年頒布了《國防與國家安全白皮書》，是國家應(yīng)對危險突發(fā)事件的行動指南，包括重大工業(yè)事故風(fēng)險收集、預(yù)測、保護(hù)、預(yù)防和行動等方面內(nèi)容。

2012年歐盟頒布了《賽維索指令Ⅲ》，該指令是歐盟工業(yè)企業(yè)制定廠內(nèi)應(yīng)急計劃和廠外應(yīng)急計劃的主要法規(guī)，主要是為防止發(fā)生危險化學(xué)品重大事故，降低事故危害，保障人身、財產(chǎn)和環(huán)境安全，同時完善了危險化學(xué)品管理、風(fēng)險評價、安全報告、公眾知情權(quán)及土地規(guī)劃等內(nèi)容。2015年，《賽維索指令Ⅲ》融入法國的法律條款，對法國重大工業(yè)事故預(yù)防方面，起到了重要作用。

法國應(yīng)急預(yù)案體系

法國以《賽維索指令Ⅲ》要求為主線，建立了國家、防衛(wèi)區(qū)、省、市鎮(zhèn)四級政府應(yīng)急預(yù)案體系。高風(fēng)險工業(yè)企業(yè)編制《內(nèi)部執(zhí)行方案》，并配合政府制定《特別干預(yù)計劃》及《解決方案索引》，用于政府應(yīng)急救援機構(gòu)對企業(yè)的救援。法國還特別重視汲取國內(nèi)外重大事故教訓(xùn)，及時修訂法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，形成了縱向有支撐、橫向有保障的應(yīng)急預(yù)案體系。

應(yīng)急管理部培訓(xùn)團參觀巴黎市政府安全保障與預(yù)防部

1.國家應(yīng)急預(yù)案

國家層面制定的《民事安全應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃》（ORSEC），是全國應(yīng)急預(yù)案編制的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容包括民事安全組織、一般風(fēng)險應(yīng)對、特殊風(fēng)險應(yīng)對、應(yīng)急演習(xí)及經(jīng)驗反饋。明確了風(fēng)險辨識、應(yīng)急準(zhǔn)備、聯(lián)動機制、民事安全文化、協(xié)調(diào)應(yīng)對等內(nèi)容。

2.大區(qū)應(yīng)急預(yù)案

制定大區(qū)級《民事安全應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃》（ORSEC），指導(dǎo)大區(qū)層面應(yīng)急處置工作。

3.省級應(yīng)急預(yù)案

省級《民事安全應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃》（ORSEC）。各省層面也需要制定ORSEC，作為全省應(yīng)急響應(yīng)綱領(lǐng)性文件。技術(shù)風(fēng)險預(yù)防計劃（PPRT），也叫工業(yè)區(qū)和周邊居民區(qū)共存計劃。目的是通過在居民區(qū)和工業(yè)區(qū)設(shè)置安全預(yù)防措施，在事故發(fā)生時保障生命安全。

4.市級應(yīng)急預(yù)案

各市制定《市級救援保障預(yù)案》（PCS），明確管轄區(qū)域發(fā)生突發(fā)事件，市長作為該市應(yīng)急處置負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)發(fā)布警報、指揮救援、保護(hù)民眾等工作。

5.消防救援隊?wèi)?yīng)急預(yù)案

為提升消防救援隊實施救援的響應(yīng)能力，各省、市消防救援局（隊）組織相關(guān)工業(yè)企業(yè)編制《解決方案索引》（ETARE），采用“一企一卡”形式，標(biāo)明企業(yè)現(xiàn)場航拍圖、周邊設(shè)施分布、現(xiàn)場交通線路情況、地理環(huán)境、危險源位置、應(yīng)急救援方法、企業(yè)基本信息和注意事項等內(nèi)容。

法國應(yīng)急救援力量建設(shè)

1.應(yīng)急救援隊伍建設(shè)

法國保障民事安全主要由綜合性消防救援隊負(fù)責(zé)，主要任務(wù)包括：民事安全的風(fēng)險預(yù)防和評估，安全措施預(yù)備和應(yīng)急救援方案，人員、財產(chǎn)和環(huán)境的保護(hù)，事故災(zāi)難和自然災(zāi)害中受害者的緊急救援與撤離。在法國24萬6 900名消防救援隊員中，78%是志愿消防者，17%是專業(yè)消防人員，5%是軍隊消防人員。

法國有23個直升機救援基地，按照防御區(qū)域風(fēng)險特點和需求進(jìn)行分布，由地方向國家申請使用；全國共有6 000多臺急救車、3 750多臺消防車、3 900臺森林消防車、1 100臺應(yīng)急車輛；軍事消防員屬于國家應(yīng)急救援力量，分布在3個防御區(qū)域總部。

法國每個省都有省級消防救援局，由省長直接指揮，費用由省議會批準(zhǔn)。以羅納省消防救援局為例，每年費用預(yù)算約為1.4億歐元。羅納省消防救援局管理本省100多個消防站，約6 000名消防救援人員（含消防志愿者）。

表1 消防隊員級別與培訓(xùn)要求

2.應(yīng)急救援培訓(xùn)基地建設(shè)

法國每個省都有消防救援培訓(xùn)基地，由省消防救援局負(fù)責(zé)管理。省級培訓(xùn)基地主要完成消防救援1～3級的培訓(xùn)及考核。第4級培訓(xùn)及考核在國家級培訓(xùn)學(xué)校完成。省級培訓(xùn)基地主要開展消防志愿者基礎(chǔ)教育、消防救護(hù)技能教育、專業(yè)救援、實戰(zhàn)演習(xí)、考試、公眾安全意識教育及對企業(yè)救援隊培訓(xùn)（見表1）。

省級培訓(xùn)基地主要課程包括：火災(zāi)救援、油罐車泄漏救援、化工裝置泄漏救援、交通事故救援、城市快線救援、居民樓內(nèi)救援、高速公路救援、高壓線路觸電救援、地下設(shè)施救援、自然災(zāi)害救援、森林火災(zāi)救援、煙霧場所救援、放射性場所救援。

重大工業(yè)事故應(yīng)急體系

1.工業(yè)企業(yè)應(yīng)急救援預(yù)案

《內(nèi)部執(zhí)行方案》（POI）。為應(yīng)對可能造成的重大工業(yè)事故風(fēng)險，法國法律要求賽維索高風(fēng)險工業(yè)企業(yè)必須制定POI。POI是企業(yè)通過危險研究后，為限制事故對企業(yè)內(nèi)部影響而制定的響應(yīng)方案，內(nèi)容包括企業(yè)內(nèi)部應(yīng)對不同事故的處理方式、受影響區(qū)域示意圖、應(yīng)急救援方式、應(yīng)急標(biāo)識和外部消防救援隊需要注意的事項。POI由企業(yè)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)啟動。

《特別干預(yù)計劃》（PPI）。針對每一個高風(fēng)險工業(yè)企業(yè)，各省需要分別制定PPI。該計劃在企業(yè)危險報告基礎(chǔ)上進(jìn)行制定，主要是為應(yīng)對企業(yè)事故波及到周邊區(qū)域的情況，內(nèi)容包括廠外應(yīng)急方案、民事安全規(guī)定及外部應(yīng)急救援措施等3方面。PPI由省長部署，屬于塞維索計劃特別組成部分。為了確定人群保護(hù)和干預(yù)策略，制定PPI計劃時，必須全面掌握各種風(fēng)險因素及后果。PPI計劃由省長負(fù)責(zé)啟動，有權(quán)調(diào)動公共救援部門（消防、警察、憲兵等）、所有國家機構(gòu)及公共和私營企業(yè)（運營商、協(xié)會、網(wǎng)絡(luò)運營商等）力量。

應(yīng)急管理部培訓(xùn)團拜訪法國內(nèi)政部和巴黎地區(qū)消防局

當(dāng)企業(yè)發(fā)生緊急情況時，由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人啟動企業(yè)內(nèi)部執(zhí)行方案（POI）進(jìn)行處置。若事故超過企業(yè)應(yīng)急能力范圍，企業(yè)負(fù)責(zé)人要立即通知省長啟動特別干預(yù)計劃（PPI），并根據(jù)情況逐級響應(yīng)。

2.工業(yè)企業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)

法國工業(yè)企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急救援力量主要包括以現(xiàn)場事故處置為主的應(yīng)急救援人員和以醫(yī)療急救為主的急救人員兩部分。

應(yīng)急救援人員。法國法律規(guī)定，工業(yè)企業(yè)每30～40人需配置1名應(yīng)急救援人員，形成企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急救援力量。企業(yè)應(yīng)急救援隊長一般由專業(yè)消防隊服役過的消防員擔(dān)任。他們具有專業(yè)的綜合救援技能，可以幫助企業(yè)建立完善的應(yīng)急執(zhí)行方案（POI）和《解決方案索引》（ETARE）。負(fù)責(zé)在企業(yè)內(nèi)部開展應(yīng)急知識宣傳、應(yīng)急救援培訓(xùn)和演練。在事故發(fā)生后，執(zhí)行內(nèi)部執(zhí)行方案（POI），并配合外界救援力量開展救援。

醫(yī)療急救人員。法國一些大型企業(yè)內(nèi)部有廠醫(yī)、護(hù)士，成為企業(yè)醫(yī)療急救力量。廠醫(yī)和護(hù)士負(fù)責(zé)開展急救培訓(xùn)、健康體檢和跟蹤。事故發(fā)生后，在第一時間對受傷人員進(jìn)行急救處置，為受傷害人員提供最快速的急救，直到將受傷害人員送至醫(yī)院。

3.工業(yè)企業(yè)風(fēng)險管理

法國根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》要求，對工業(yè)企業(yè)風(fēng)險采取分級辦法進(jìn)行管理。風(fēng)險較大的企業(yè)會被列入環(huán)境保護(hù)分級（ICPE），由工業(yè)環(huán)境劃分部（原環(huán)境部）負(fù)責(zé)派駐各省的監(jiān)察員負(fù)責(zé)監(jiān)管。ICPE分為兩級，分別是：申報等級（初級）和授權(quán)許可（高級）。

法國建立了勞動監(jiān)察機制，對企業(yè)風(fēng)險管控情況進(jìn)行日常監(jiān)督，還建立了各種研究院和委員會，為企業(yè)風(fēng)險管理提供技術(shù)支持。

啟示和建議

應(yīng)急能力是國家治理能力的重要組成部分。我國應(yīng)急管理工作正處于從建立階段向優(yōu)化階段轉(zhuǎn)變的爬坡過坎期，老矛盾、老問題還沒有徹底解決，新情況新風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，重大工業(yè)事故依然沒有得到有效遏制，事故應(yīng)急救援能力與實際需求、社會期望還不完全適應(yīng)。

較法國而言，我國具有改革力度大、管理機制靈活、應(yīng)急管理工作起點高、內(nèi)部動能足、外部借鑒經(jīng)驗多的抓好重大工業(yè)事故應(yīng)急能力建設(shè)的條件和優(yōu)勢，結(jié)合此次法國學(xué)習(xí)考察過程中感悟到的一些啟示，特提出以下幾個方面的建議。

統(tǒng)籌全國應(yīng)急救援力量

法國的應(yīng)急管理體制與國家行政體制、司法體制及歐盟法令等密切相關(guān)，并且具有鮮明的歷史特點，將應(yīng)急管理納入國防和國家安全委員會范圍內(nèi)，可以統(tǒng)籌國防力量加入應(yīng)急管理工作中。另外，部際委員會（CIC）的設(shè)立使應(yīng)急管理協(xié)調(diào)工作流程順暢，值得我國應(yīng)急管理工作研究借鑒。建議我國盡快組建國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部，成立國家層面應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌全國各方面應(yīng)急救援力量使用，形成合力。

突出屬地為主，明確應(yīng)急救援職責(zé)分工

建議深化我國屬地為主的經(jīng)驗做法，進(jìn)一步加強對各省、市應(yīng)急救援能力大小的評估，不簡單以具體的數(shù)字等級確定響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，而是以各省、市及其下屬行政區(qū)域?qū)嶋H應(yīng)急能力來劃分應(yīng)急響應(yīng)分級，并從應(yīng)急物資、裝備和救援力量3個方面進(jìn)一步明確國家層級的應(yīng)急職責(zé)定位和擴大應(yīng)急響應(yīng)條件。明確應(yīng)急救援原則，確保各級應(yīng)急救援力量均能最大力度地組織救援，最大程度地將問題解決在本層級，從而避免因數(shù)字變化而不斷變換指揮權(quán)，貽誤戰(zhàn)機，影響救援，導(dǎo)致災(zāi)害擴大的情況。

優(yōu)化管理程序，健全應(yīng)急預(yù)案體系

建議我國進(jìn)一步簡化應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則、突出重點應(yīng)急要素，明確規(guī)定所在地應(yīng)急管理部門和綜合性消防救援隊伍對企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行審批和銜接，重大事故應(yīng)急預(yù)案由縣級以上政府負(fù)責(zé)人部署、批準(zhǔn)。并借鑒法國企業(yè)《解決方案索引》經(jīng)驗，開展高風(fēng)險企業(yè)應(yīng)急救援“一企一卡”編制，提高外部救援力量對企業(yè)救援效率。

突出專兼結(jié)合，建設(shè)我國志愿應(yīng)急救援隊伍

目前我國消防救援隊伍以國家綜合性消防救援隊伍為主，專職隊為輔，企業(yè)救援力量為補充，1萬人中消防救援隊員不到3人，救援人員比例遠(yuǎn)低于法國。建議建立消防救援志愿者機制，鼓勵轉(zhuǎn)崗后的專職消防救援人員加入所在地應(yīng)急救援志愿者隊伍，同時鼓勵企業(yè)合格救援人員加入消防救援志愿者隊伍，并享有崗位津貼，參加消防救援值班，救援工作給予一定補助，彌補國家救援力量的不足。

提升專業(yè)技能，完善救援教育培訓(xùn)體系

我國新時代的綜合性消防救援隊已經(jīng)成立，對于開展綜合救援培訓(xùn)的理念、課程設(shè)計、培訓(xùn)考核機制方面，法國有很多可以借鑒的經(jīng)驗。建議我國與法國內(nèi)政部或部分比較大的省消防局進(jìn)行綜合救援培訓(xùn)基地項目建設(shè)合作，高標(biāo)準(zhǔn)、多維度推動我國綜合救援培訓(xùn)基地建設(shè)。

優(yōu)化生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究機制

法國在事故責(zé)任評判時，如明確是因為員工自身原因（如身體因素或“三違”行為）導(dǎo)致發(fā)生傷亡事故的情況，在確認(rèn)企業(yè)依法依規(guī)履行責(zé)任后，該事故不算工傷，不納入工傷賠償范圍，不予追究企業(yè)責(zé)任。該機制有助于從根本上提升員工的責(zé)任意識和自我保護(hù)意識，建議我國借鑒參考。

建立國家應(yīng)急管理信息系統(tǒng)

建議整合并集成國家各類應(yīng)急信息，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等先進(jìn)技術(shù)，廣泛普及系統(tǒng)應(yīng)用，加強應(yīng)急管理、應(yīng)急救援工作的科學(xué)性和實效性，為全國應(yīng)急工作提供數(shù)據(jù)支撐、信息傳遞和輔助決策。