潘利利，張效莉

（上海海洋大學(xué) 海洋經(jīng)濟研究中心，上海 201306）

引 言

隨著“十八大”以來海洋生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的持續(xù)推進，國家海洋公園以其在海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋生物多樣性維護方面發(fā)揮的顯著作用而受到來自學(xué)界、實踐層面的高度重視。尤其是自2011年我國批復(fù)建設(shè)國家海洋公園以來，國家海洋公園的發(fā)展在很大程度上推動著濱海地區(qū)的海洋生態(tài)保護工作。然而在建設(shè)過程中也存在一些問題，比如因國家政策、地方重視程度、經(jīng)營管理方式等方面的不同，不同地區(qū)、不同批次國家海洋公園建設(shè)程度及功能發(fā)揮程度差異顯著。在同樣的國家政策支持下，部分地區(qū)國家海洋公園建設(shè)力度不夠，部分地區(qū)建設(shè)卻風(fēng)生水起。究其原因有很多方面，既有觀念的原因，也有體制機制的原因，更有各地發(fā)展基礎(chǔ)不同、地方相關(guān)政策缺位的原因。本文選擇發(fā)展各有特色的洞頭國家海洋公園和連云港海州灣國家海洋公園作為研究對象，在對其進行調(diào)查訪談的基礎(chǔ)上，通過利弊優(yōu)劣的比較研究，分析其政策實施的有利點和不利點，以及還存在的政策缺位，進而尋找出促進地方國家海洋公園發(fā)展的政策需求，最后通過研究給出政策建議。

1 研究對象的選定

目前國內(nèi)共有49個國家海洋公園[1]，部分建設(shè)成效非常好，比如洞頭國家海洋公園，部分國家海洋公園盡管也有一定量的資金、人力、物力的投入，但是建設(shè)效果一般。其原因較多，政策原因是其中比較重要的一個因素。為了選擇有代表性的對象進行對比分析，本研究選擇海州灣國家海洋公園和洞頭國家海洋公園進行對比分析。

連云港海州灣國家海洋公園和洞頭國家海洋公園分別于2011年（首批）和2012年（二批）通過國家海洋局批復(fù)建設(shè)。海州灣國家海洋公園位于江蘇省連云港市，是首批7個國家海洋公園中面積最大的一個，總面積51 455 hm2，享受中央專項維護建設(shè)資金。海州灣國家海洋公園是在連云港海州灣海灣生態(tài)系統(tǒng)與自然遺跡海洋特別保護區(qū)（2008年批復(fù)）建設(shè)基礎(chǔ)上以保護海洋生態(tài)為主題打造的低碳、綠色、環(huán)保的海洋生態(tài)旅游區(qū)域[2]。

洞頭國家海洋公園位于全國14個海島縣（區(qū)）之一的浙江省溫州市洞頭區(qū)，其選劃區(qū)總面積為31 104.09 hm2，其中陸域面積1 576.83 hm2，占總面積的5.1%；海域面積29 527.26 hm2，占總面積的94.9%。洞頭區(qū)因其獨特的海洋景觀和海島經(jīng)濟，地方政府一直比較重視國家海洋公園的建設(shè)，其編制的全國首部國家海洋公園總體規(guī)劃《洞頭區(qū)國家海洋公園總體規(guī)劃2014-2015》于2014年通過評審并正式批復(fù)實施。雖不享受中央專項維護建設(shè)資金，洞頭國家海洋公園的管理部門根據(jù)相關(guān)文件要求積極立項申報建設(shè)資金，截至2017年底累計獲得4.19億元的建設(shè)資金，同時，溫州市和洞頭區(qū)會有相應(yīng)的配套資金[3]。

雖然洞頭國家海洋公園不具備海州灣國家海洋公園的建設(shè)基礎(chǔ)和資金支持，但經(jīng)過近7年的發(fā)展，洞頭國家海洋公園的建設(shè)水平和生態(tài)、經(jīng)濟、社會功能的發(fā)揮均優(yōu)于海州灣國家海洋公園。洞頭區(qū)全域均為4A級景區(qū)，洞頭國家海洋公園將生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展相融合，在實現(xiàn)生態(tài)保護與修復(fù)的同時促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式向生態(tài)經(jīng)濟、藍色經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，促進區(qū)域經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。同時，根據(jù)實際積極立項申報建設(shè)資金，為公園的建設(shè)謀求資金。

2 基于PEST框架的國家海洋公園建設(shè)政策問題比較分析

2.1 PEST分析法

PEST分析是戰(zhàn)略外部環(huán)境分析的基本工具，1999年美國學(xué)者Johnson G與Scholes K首次提出PEST模型（P-Politics政治，EEconomy經(jīng)濟，S-Society社會，T-Technology技術(shù)）。本文基于PEST模型對連云港海州灣國家海洋公園和洞頭國家海洋公園建設(shè)中的政策需求進行分析。該方法的實質(zhì)是從政治、經(jīng)濟、社會和科技4個維度分析事物發(fā)展的宏觀環(huán)境及面臨的現(xiàn)狀，從而得出事物發(fā)展有利和不利的宏觀環(huán)境；其優(yōu)點是：對4個維度的分析有助于宏觀評價事物發(fā)展的外部環(huán)境，指出其中的有利和不利因素，制定對應(yīng)的政策建議，以謀求更好的發(fā)展。本研究選用這一方法旨在通過對兩個國家海洋公園在政治、經(jīng)濟、社會、科技四大維度的政策實施情況對比分析，發(fā)現(xiàn)政策實施的有利貢獻和缺位的顯著制約，進而尋找政策需求和設(shè)計政策建議，具體模型如圖1所示。

2.2 基于PEST框架下國家海洋公園建設(shè)異同的比較分析

2.2.1 P-Politics政治維度比較分析

從宏觀層面看，海州灣和洞頭國家海洋公園建設(shè)面臨的宏觀政治環(huán)境基本相同，但因其地理位置等各種因素，其政治環(huán)境也存在差異。

①政治環(huán)境的共性特征

國際環(huán)境：基于生態(tài)環(huán)境的變化，國際社會普遍重視生態(tài)環(huán)境的保護工作，同時強調(diào)在生態(tài)保護的同時創(chuàng)新資源開發(fā)利用方式、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，并強調(diào)加強國際合作。溫州和連云港均處于“海上絲綢之路”經(jīng)濟帶，均具有與“海上絲綢之路”沿線國家便利的國際交流與合作。同時，隨著海洋資源的深度開發(fā)和利用，海洋經(jīng)濟對經(jīng)濟增長的貢獻度逐漸提高，海洋逐漸成為新的經(jīng)濟增長支撐點。

圖1 PEST分析模型Fig.1 PEST analysis model

體制機制：海州灣國家海洋公園與洞頭國家海洋公園均由當(dāng)?shù)氐暮Ｑ笈c漁業(yè)局管理，成立全額撥款事業(yè)單位負責(zé)公園的日常管理，相關(guān)人員均來自海洋與漁業(yè)局。同時，均面臨國內(nèi)機構(gòu)改革后管理方面相關(guān)問題，管理機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)及相關(guān)立法均有待進一步完善。

②政治環(huán)境的差異化貢獻分析

國際環(huán)境：連云港處于“海上絲綢之路”與“陸上絲綢之路”的交匯點，是新亞歐大陸橋東方橋頭堡，為上合國際組織成員國供應(yīng)出?？?，具有上合組織國際物流倉促基地（連云港），連云港口岸也是國家第一批開放口岸。洞頭作為“海上絲綢之路”的沿線國家，2017年國際郵輪“地中海抒情號”從洞頭的狀元岙國際深水港碼頭出發(fā)，2016年國際航標(biāo)管理人員培訓(xùn)班在洞頭召開，這推動著國際社會對洞頭的了解，促進洞頭與國際社會的交流與合作。

體制機制：首先，為促進海州灣國家海洋公園灣區(qū)的管理，連云港實行“灣長制”，“灣長制”雖有助于實現(xiàn)管理過程中的責(zé)任追究，但其未將所涉及居民融入到管理過程中，未實現(xiàn)生態(tài)保護與當(dāng)?shù)鼐用竦挠行Щ?，從而?dǎo)致社區(qū)整體生態(tài)保護意識不強。洞頭國家海洋公園管理中實行“社區(qū)共管”模式，該模式實現(xiàn)公園的管理者和受益者均為社區(qū)居民，管理效果的優(yōu)劣直接關(guān)系社區(qū)居民切身利益，這不僅促進居民生態(tài)保護意識的增強，而且極大調(diào)動了社區(qū)居民管理的積極性，大大提高了管理的效率。其次，《洞頭國家級海洋公園總體規(guī)劃2014-2025》為全國首個通過國家海洋局專家評審并正式批復(fù)實施的國家海洋公園管理規(guī)劃，《海州灣國家海洋公園總體規(guī)劃》于2016年通過專家評審但尚未通過批復(fù)。再次，在國家海洋公園的管理方面，海州灣國家海洋公園的管理部門為連云港市海洋與漁業(yè)局，相比之下，溫州市管理設(shè)置更為靈活，洞頭國家海洋公園的實際管理由所屬洞頭區(qū)海洋與漁業(yè)局管理而非溫州市海洋與漁業(yè)局。因管理權(quán)屬的不同，洞頭國家海洋公園在管理方面更靈活，為推動國家海洋公園管理的專業(yè)化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，籌備成立洞頭區(qū)國家海洋公園建設(shè)管理委員會；同時，立足洞頭區(qū)豐富的海洋資源及海島區(qū)的實際，立足將洞頭打造為“海上花園”和國際旅游度假區(qū)。

2.2.2 E-Economy經(jīng)濟維度比較分析

由于區(qū)位優(yōu)勢等因素，溫州市、洞頭區(qū)和連云港市的社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境存在較大差異。

①經(jīng)濟環(huán)境的共性特征

近年來，我國處于經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，海洋經(jīng)濟對社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度不斷提高。根據(jù)2017年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報：2017年全國海洋經(jīng)濟生產(chǎn)總值為77 611億元，其中濱海旅游業(yè)增加值為14 636億元，占主要海洋產(chǎn)業(yè)增加值的46.1%。而國家海洋公園的建設(shè)及其對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護，極大地促進了濱海地區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展。

此外，海州灣國家海洋公園和洞頭國家海洋公園均具有豐富的海洋資源、岸線資源，均是在我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的背景下通過生態(tài)保護及生態(tài)旅游開發(fā)推動經(jīng)濟向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，均屬于藍色經(jīng)濟范疇。

②差異化經(jīng)濟環(huán)境比較分析

首先，比較經(jīng)濟基礎(chǔ)的差異。因區(qū)位因素、資源稟賦、發(fā)展政策等不同，溫州市、洞頭區(qū)和連云港市的經(jīng)濟發(fā)展水平及旅游發(fā)展?fàn)顩r也存在差異，詳見表1。

表1 2017年溫州市、洞頭區(qū)和連云港市地方經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)Tab.1 Data on the local economic development in Wenzhou City，Dongtou District and Lianyungang City in 2017

從經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，洞頭區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)遠低于連云港市，主要是因為洞頭區(qū)是海島區(qū)，區(qū)劃層次低于連云港市，但其增長率遠高于連云港市。其次，對比連云港市和溫州市經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，可以看出無論是地區(qū)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟增長產(chǎn)值還是增長速度，溫州市均遠高于連云港市，溫州市和洞頭區(qū)的旅游增長速度均高于連云港市，且洞頭區(qū)高于連云港市近9個百分點。結(jié)合上述數(shù)據(jù)可以看出：洞頭國家海洋公園發(fā)展的整體經(jīng)濟基礎(chǔ)優(yōu)于海州灣國家海洋公園。

其次，分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異。因經(jīng)濟發(fā)展水平及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等的不同，溫州市、洞頭區(qū)和連云港市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，詳見表2。

表2 2017年溫州市、洞頭區(qū)和連云港市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)Tab.2 Data on the industrial structure of Wenzhou City，Dongtou District and Lianyungang City in 2017

隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進，三產(chǎn)之間的結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，但比較洞頭區(qū)、溫州市和連云港市三產(chǎn)之間的增加值、增長率，特別是三產(chǎn)之間的占比易于發(fā)現(xiàn)：洞頭區(qū)、溫州市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)于連云港市，且洞頭區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟生產(chǎn)總值的比重已達58.6%，接近60%。全國三產(chǎn)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)占比過半，連云港市第三產(chǎn)業(yè)占比低于50%，低于國家水平。

再次，分析國家海洋公園建設(shè)資金狀況差異。由于兩個國家海洋公園建設(shè)時間、所處地區(qū)、體制決策順暢度等方面存在顯著差異，因而用于國家海洋公園建設(shè)的資金也存在明顯不同，詳見表3。

表3 國家海洋公園建設(shè)資金狀況對比分析表Tab.3 Comparative analysis table of National Marine Park construction fund status

從上表可以看出：海州灣國家海洋公園在建設(shè)初期擁有中央專項建設(shè)資金，雖有主動申報建設(shè)資金，但相對而言建設(shè)資金較少，且地方財政資金支持較少。洞頭國家海洋公園雖無中央專項建設(shè)資金，但洞頭因地制宜積極立項申報項目資金，主動為國家海洋公園的建設(shè)尋找資金支持，同時，溫州市、洞頭區(qū)不僅有對應(yīng)的項目配套資金，每年均有一定的海洋環(huán)保資金或海洋綜合管理經(jīng)費，同時，洞頭區(qū)還設(shè)立了環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)專項，且每年安排一定經(jīng)費。此外，洞頭區(qū)采用PPP（Public-Private-Partnership）模式吸引外部投資發(fā)展生態(tài)旅游，一定程度上解決了生態(tài)旅游發(fā)展的建設(shè)資金。雖然資金不足是國家海洋公園建設(shè)的共性問題，但對比之下，洞頭國家海洋公園建設(shè)資金的豐裕程度及使用范圍明顯優(yōu)于海州灣國家海洋公園。

最后，比較分析國家海洋公園生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的融合程度差異。因?qū)液Ｑ蠊珗@認知程度及發(fā)展定位的不同，海州灣國家海洋公園與洞頭國家海洋公園的生態(tài)旅游開發(fā)程度及與經(jīng)濟發(fā)展的融合程度差異顯著，詳見表4。

表4 國家海洋公園生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的融合程度差異表Tab.4 Differences in the degree of integration of ecological protection and economic development of National Marine Park

從表4可以看出：兩個國家海洋公園生態(tài)旅游開發(fā)程度及與經(jīng)濟發(fā)展的融合程度顯著不同，海州灣國家海洋公園缺乏生態(tài)旅游開發(fā)活動，洞頭國家海洋公園已實現(xiàn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的融合。洞頭開展全域旅游項目，立足打造國際旅游度假區(qū)，并基于資源特色打造特色小鎮(zhèn)，發(fā)展特色生態(tài)游、特色民宿。同時，與公司合作引入“民宿+整島開發(fā)”、“特色民宿”項目等。生態(tài)旅游不僅促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，且為生態(tài)保護提供了資金支持。

2.2.3 S-Society社會維度比較分析

關(guān)于社會維度的比較分析主要從就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文環(huán)境、金融支撐、教育等視角分別進行共性特征分析和差異化特征比較分析。

①社會環(huán)境的共性特征

就業(yè)狀況：隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式結(jié)構(gòu)性改革、“雙創(chuàng)”政策的號召和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動，我國就業(yè)機會不斷增加、就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比不斷降低，第二產(chǎn)業(yè)人員占比基本不變，第三產(chǎn)業(yè)人員占比明顯增加，同時，第三產(chǎn)業(yè)中涉海服務(wù)人員呈增加趨勢。

基礎(chǔ)設(shè)施：“栽得梧桐樹，才有鳳凰來”，基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展的前提和保障。隨著基建項目的有序推進，網(wǎng)絡(luò)通訊、交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施不斷完善，我國整體的網(wǎng)絡(luò)通訊水平和交通便利度再上新臺階。

人文環(huán)境：隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進，我國公民的生態(tài)、環(huán)保意識普遍增強，生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)旅游、生態(tài)消費日漸興起，并逐漸替代原發(fā)展模式。國家公園體制建設(shè)及其試點的推進為國家海洋公園的發(fā)展提供了發(fā)展契機，同時，“海洋強國”、海洋生態(tài)文明建設(shè)的推進為其發(fā)展提供了“助推器”。

金融支撐：我國金融體制改革深入推進，“去杠桿”取得一定成效，且隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對民生環(huán)保、海洋經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)加大金融支撐力度。推進開發(fā)性金融促進海洋經(jīng)濟發(fā)展試點工作，沿海各級政府成立引導(dǎo)基金、投資基金等支持海洋經(jīng)濟發(fā)展。銀行等金融機構(gòu)不斷改善自身信貸措施，提高服務(wù)海洋經(jīng)濟的專業(yè)化水平。但目前，資本市場對解決資金問題的貢獻較小。

教育：教育是經(jīng)濟社會發(fā)展的助推器。我國整體教育水平極大改善，教育基礎(chǔ)設(shè)施、師資水平極大提高，公民整體受教育水平普遍提高。涉海類院校和專業(yè)逐漸增加，海洋教育、生態(tài)教育逐漸融入到基礎(chǔ)教育中。

②差異化的社會環(huán)境

就業(yè)狀況：因地區(qū)間三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不同，三產(chǎn)間就業(yè)人數(shù)占比及就業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。

表5 2017年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)及失業(yè)率Tab.5 New employment and unemployment rate in urban areas in 2017

從表5看出：溫州市的就業(yè)率略低于連云港市，雖洞頭區(qū)城鎮(zhèn)失業(yè)率高于連云港市，但洞頭區(qū)全域均為4A級景區(qū)，且開展全域旅游，將生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展相融合，推動傳統(tǒng)漁業(yè)向現(xiàn)代漁業(yè)轉(zhuǎn)變，發(fā)展特色生態(tài)游，打造特色小鎮(zhèn)。伴隨生態(tài)旅游的發(fā)展，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)。同時，洞頭區(qū)發(fā)展全域旅游，就業(yè)機會多為生態(tài)旅游帶動的相關(guān)服務(wù)業(yè)。整體而言，洞頭區(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)于連云港市。

基礎(chǔ)設(shè)施：因經(jīng)濟發(fā)展水平及資金結(jié)構(gòu)差異，民間資金較多的浙江省為促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展自發(fā)建設(shè)并完善基礎(chǔ)設(shè)施。溫州市便利的國內(nèi)外航線及陸運交通，洞頭五島連橋、半島工程通車、環(huán)島公路通車、330國道通車、公路、碼頭等的建設(shè)改變了洞頭“孤島”狀況，實現(xiàn)洞頭人與外界的便利往來，這些均為洞頭國家海洋公園的建設(shè)和發(fā)展提供了便利條件。連云港機場離市區(qū)較遠、高鐵尚在規(guī)劃建設(shè)中，這些使得連云港對外交通相對不便，交通的制約使得連云港錯失較多發(fā)展機遇，進而限制了海州灣國家海洋公園經(jīng)濟效益的發(fā)揮。同時，洞頭國家海洋公園建設(shè)資金相對充足，與生態(tài)保護與修復(fù)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也優(yōu)于海州灣國家海洋公園，民宿等旅游基礎(chǔ)設(shè)施的完善為其生態(tài)旅游的發(fā)展創(chuàng)造可能。

人文環(huán)境：連云港對海州灣國家海洋公園的定位相對單一，且在保護、開發(fā)、利用方面創(chuàng)新意識不足。洞頭區(qū)海洋資源為其生存發(fā)展的根本，在經(jīng)歷過海洋生態(tài)惡化對自身發(fā)展的制約后，洞頭人已將生態(tài)保護意識根植于思想深處。洞頭區(qū)為“海霞”文化的發(fā)源地，紅色革命精神影響下成長的洞頭人具有較強的冒險精神和創(chuàng)新意識。洞頭國家海洋公園的定位不僅僅是生態(tài)保護，更承擔(dān)著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和“靠海吃?！蹦Ｊ降闹厝?，是生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的統(tǒng)一[4]。

金融支撐：在銀行、信貸等涉海金融服務(wù)體系逐漸完善的情況下，浙江省成立海洋經(jīng)濟發(fā)展專項資金，加大對海洋產(chǎn)業(yè)的資金支持。同時，浙江省因民間資本較多，社會投資環(huán)境相對優(yōu)于江蘇[5]。

教育：浙江省已有海洋特色類高校浙江海洋大學(xué)，浙江大學(xué)海洋學(xué)院從2013年開始招生并培養(yǎng)出大批專業(yè)人才，而江蘇海洋大學(xué)尚在籌建中。但江蘇省整體高校數(shù)量高于浙江省，平均每萬人中大學(xué)生數(shù)量，江蘇省高于浙江省。

2.2.4 T-Technology技術(shù)維度比較分析

科技是第一生產(chǎn)力，國家海洋公園的建設(shè)、監(jiān)測、管理等均離不開科技的支撐。先進科技的使用有助于實現(xiàn)國家海洋公園管理、監(jiān)管的數(shù)字化、動態(tài)化和科學(xué)化。

①技術(shù)環(huán)境的共性特征

隨著科技進步對經(jīng)濟發(fā)展與社會進步貢獻的加大，我國科研投入人數(shù)及科研經(jīng)費投入大幅增加，科研成果向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的程度不斷增加。科技不斷推動管理水平、管理效率的提高，促進管理實現(xiàn)科技化、信息化和現(xiàn)代化。

②差異化的技術(shù)環(huán)境

因發(fā)展基礎(chǔ)、國家政策及教育發(fā)展程度不同等因素，海州灣國家海洋公園與洞頭國家海洋公園發(fā)展的技術(shù)環(huán)境存在差異：首先，科技進步貢獻率、發(fā)明專利申請量和授權(quán)量、全社會研究與發(fā)展（R&D）活動經(jīng)費GDP占比等方面，江蘇省數(shù)量均高于浙江省。其次，海州灣國家海洋公園在高新技術(shù)方面具有優(yōu)于洞頭國家海洋公園的資源，表現(xiàn)為：連云港擁有無人機基地，海州灣國家海洋公園為首個將無人機技術(shù)用于監(jiān)測的國家海洋公園，衛(wèi)星遙感監(jiān)測、遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)、GPS定位等實時監(jiān)測，已建立海陸空一體化的立體監(jiān)測體系[6-7]；而洞頭國家海洋公園在監(jiān)測方面主要依靠第三方科研機構(gòu)。再次，與高校、科研機構(gòu)合作方面，海州灣國家海洋公園合作院校有江蘇海洋大學(xué)（籌建中，原淮海工學(xué)院）、南京大學(xué)、上海海洋大學(xué)，洞頭國家海洋公園則有浙江海洋大學(xué)、浙江大學(xué)等，2018年3月洞頭成立首家院士工作站[8]。

3 建設(shè)發(fā)展中政策效果的利弊評價及結(jié)論

綜上：四大維度不同區(qū)域政策效果各不相同，部分政策支撐具有有利一面，部分卻有不利的方面，還有政策缺位造成一定的制約，下面詳細進行問題分析。

3.1 P-政治

政策支持的有利方面：國際社會普遍重視生態(tài)環(huán)境保護工作，國際合作的加強及國外國家公園、國家海洋公園相對完善的建設(shè)經(jīng)驗為我國國家海洋公園的建設(shè)發(fā)展提供了借鑒，“海上絲綢之路”的影響推動其走向國際。同時，機構(gòu)改革后，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和國家公園管理局的成立將為國家海洋公園的規(guī)范化管理提供制度和政策保障?！昂Ｑ髲妵睉?zhàn)略和海洋生態(tài)文明建設(shè)為國家海洋公園建設(shè)“保駕護航”，國家公園試點的推進有助于形成以國家公園為首的生態(tài)保護體系。2018年7月1日后，海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，中國海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。在管理方面，各地發(fā)揮創(chuàng)新精神，因地制宜實行不同模式，如海州灣國家海洋公園的“灣長制”，洞頭國家海洋公園的“社區(qū)共管”模式。

政策支持的不利方面：雖然我國的生態(tài)文明建設(shè)和海洋生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進，但關(guān)于國家海洋公園建設(shè)的相關(guān)文件較少，國家海洋公園的立法及執(zhí)法體制有待進一步完善。同時，對國家海洋公園的近期發(fā)展而言，機構(gòu)改革后關(guān)于國家海洋公園的管理歸屬及現(xiàn)有政策的延續(xù)性問題尚不明確。

目前，我國國家海洋公園的管理部門為對應(yīng)地區(qū)的海洋與漁業(yè)局，并為方便日常管理成立專門的海洋公園管理中心等，但相關(guān)人員均來自于對應(yīng)的海洋與漁業(yè)局，缺乏專業(yè)的管理人員，相關(guān)管理人員專業(yè)性水平的不足影響著國家海洋公園管理的效率。其執(zhí)法單位為對應(yīng)的海監(jiān)大隊，非專業(yè)執(zhí)法團隊使得其在執(zhí)法過程中易于遇到阻礙，這不利于國家海洋公園執(zhí)法建設(shè)工作的有效推進，限制了執(zhí)法效率。

3.2 E-經(jīng)濟

政策支持的有利方面：“海洋強國”戰(zhàn)略的實施及經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深入推進為國家海洋公園的建設(shè)提供了有利空間，大力發(fā)展生態(tài)旅游及特色小鎮(zhèn)為國家海洋公園建設(shè)模式的拓展提供了可能。同時，根據(jù)實際情況自主立項申報項目資金一定程度上解決了建設(shè)過程中的資金問題，基礎(chǔ)設(shè)施的改善為國家海洋公園生態(tài)修復(fù)及生態(tài)旅游開發(fā)創(chuàng)造了條件，人們生態(tài)意識的增強推動國家海洋公園生態(tài)保護工作的持續(xù)推進。

政策支持的不利方面：專項建設(shè)資金的缺乏使得國家海洋公園建設(shè)資金不足問題凸顯，同時，地方財政預(yù)算中無明確關(guān)于國家海洋公園建設(shè)的相關(guān)預(yù)算，國家海洋公園的日常維護缺乏資金保障。此外，雖有項目申報，但項目申報的審核周期較長。對如何實現(xiàn)公園生態(tài)保護與生態(tài)旅游開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏地區(qū)間經(jīng)驗交流和溝通。因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、對國家海洋公園的定位和領(lǐng)導(dǎo)觀念的不同，不同區(qū)域國家海洋公園項目資金申報方面存在較大差距，且不同建設(shè)批次享受的不同“先天”待遇一定程度上影響其發(fā)展建設(shè)。

3.3 S-社會

政策支持的有利方面：“雙創(chuàng)”政策的實施、交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的完善、人們環(huán)保意識的增強等均為國家海洋公園的建設(shè)提供了有利保障。金融環(huán)境的改善和相關(guān)金融政策的實施一定程度上為國家海洋公園的建設(shè)解決了資金缺乏的難題，如洞頭國家海洋公園部分項目采用 PPP（Public-Private-Partnership）模式。教育水平的普遍提高有助于海洋生態(tài)保護理念的宣傳和接受。

政策支持的不利方面：因區(qū)位優(yōu)勢及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和人文環(huán)境等存在較大差距，同時領(lǐng)導(dǎo)者及居民對國家海洋公園的認識和定位也不同。海州灣國家海洋公園生態(tài)旅游發(fā)展程度較低的制約因素之一是交通的便利性及通達性相對較差，不同地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和居民對國家海洋公園定位及功能的認識不同且缺乏溝通、學(xué)習(xí)和交流。此外，其金融支撐環(huán)境有待進一步完善，資本市場對其發(fā)展的推動作用尚未發(fā)揮，社會投資的準(zhǔn)入程序有待簡化。

3.4 T-技術(shù)

政策支持的有利方面：我國科研支出及科研人員待遇不斷提高，推動科研向縱深發(fā)展。無人機、遙感監(jiān)測、GPS技術(shù)等在國家海洋公園管理中的使用極大提高了管理的效率和水平。

政策支持的不利方面：不同地區(qū)因科技政策的支持力度不同，科技發(fā)展及運用于國家海洋公園管理與監(jiān)測的程度不同。因連云港為國家無人機基地之一，無人機技術(shù)最早運用于國家海洋公園，形成海陸空一體的監(jiān)測管理體系，其他國家海洋公園尚無該技術(shù)。國家海洋公園間及合作科研機構(gòu)間深度溝通、交流有待于進一步提高。

4 政策建議

4.1 建立專業(yè)管理部門、加強立法執(zhí)法建設(shè)

機構(gòu)改革后，我國已掛牌成立自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和國家公園管理部，在此基礎(chǔ)上建議盡快落實國家海洋公園的管理歸屬，并成立國家海洋公園管理處和國家海洋公園執(zhí)法處專管國家海洋公園建設(shè)管理和執(zhí)法相關(guān)事務(wù)。同時，招聘專業(yè)管理人員并加強人員培訓(xùn)和國內(nèi)外間的交流合作，提高管理人員的專業(yè)性。

4.2 建立專項建設(shè)資金、拓展資金來源渠道、加強與經(jīng)濟的融合

資金是國家海洋公園建設(shè)推進和發(fā)展的“血液”，但因各種原因，目前我國國家海洋公園基本無保障其日常運行的專項建設(shè)資金。為保障國家海洋公園日常維護的有序進行，建議設(shè)置專項建設(shè)資金并加強對資金使用狀況的監(jiān)管及考核，地方財政根據(jù)實際給予一定的運行資金預(yù)算。同時，在相關(guān)建設(shè)項目資金的申報審批方面簡化審批流程、提高審批效率、縮短審批時間，鼓勵各國家海洋公園管理部門因地制宜立項申報建設(shè)資金。除政府層面資金來源外，在生態(tài)保護與修復(fù)的前提下開發(fā)生態(tài)旅游，規(guī)定特定比例的旅游收入用于國家海洋公園的日常維護。同時，鼓勵社會投資和資本市場進入國家海洋公園相關(guān)投資項目。此外，還可借鑒國外社會募捐的方式，募捐資金用于特定的生態(tài)修復(fù)與保護。

在生態(tài)保護的同時因地制宜打造特色生態(tài)游，將國家海洋公園的生態(tài)旅游發(fā)展與特色小鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，加強生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的融合，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式相生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

4.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善國家海洋公園發(fā)展相關(guān)的社會條件

便利的交通是生態(tài)旅游發(fā)展的助推器，連云港海州灣國家海洋公園生態(tài)旅游發(fā)展程度較低的一個制約因素是交通設(shè)施，因而應(yīng)改善地區(qū)發(fā)展的交通等基礎(chǔ)設(shè)施，完善國家海洋公園運行發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。同時，優(yōu)化金融環(huán)境，為國家海洋公園建設(shè)資金提供多樣化融資渠道，降低社會投資的準(zhǔn)入門檻，整頓資本市場，規(guī)避投資風(fēng)險。加強國家海洋公園相關(guān)知識的社會宣傳，提高人們對國家海洋海洋公園的認識，進而實現(xiàn)其正確定位，促進其生態(tài)、經(jīng)濟、社會功能的有效發(fā)揮。

4.4 加強與高校和科研機構(gòu)的合作、加快先進技術(shù)的轉(zhuǎn)化使用

從遙感監(jiān)測、遠程視頻監(jiān)測、GPS定位，到日常管理以及動態(tài)監(jiān)管體系的建立，國家海洋公園的建設(shè)發(fā)展離不開科技的支撐。目前，我國的國家海洋公園尚無自身的科研機構(gòu)平臺，為推動國家海洋公園的建設(shè)，應(yīng)加強與對應(yīng)高校及科研機構(gòu)的合作，促進科研成果向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，推動公園管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化和智能化。目前，我國僅海州灣國家海洋公園在動態(tài)監(jiān)管方面使用了無人機技術(shù)，今后，應(yīng)加快無人機技術(shù)在國家海洋公園監(jiān)測管理中的應(yīng)用步伐。在各國家海洋公園自身尋找對應(yīng)合作機構(gòu)的同時，各公園間、機構(gòu)間也應(yīng)加強溝通與合作，推動高校和科研機構(gòu)相關(guān)成果在國家海洋公園管理中的應(yīng)用。同時，加強對國家海洋公園在線管理平臺的建設(shè)且實現(xiàn)平臺間信息共享，定期上傳、備份公園建設(shè)與管理相關(guān)數(shù)據(jù)，以備建設(shè)進展的數(shù)據(jù)分析及建設(shè)改進。

因國外國家海洋公園建設(shè)起步較早、發(fā)展水平相對較高、建設(shè)政策相對完善，我國國家海洋公園建設(shè)在因地制宜定位自身發(fā)展、加強國內(nèi)各公園間建設(shè)經(jīng)驗交流和借鑒的同時，還應(yīng)加強與國外國家海洋公園間的交流，學(xué)習(xí)其建設(shè)的有利經(jīng)驗，進而推動自身的建設(shè)和發(fā)展。