宋婷婷

（山東省國(guó)合循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究中心，山東濟(jì)南250000）

從20世紀(jì)70年代清潔生產(chǎn)理念的提出，清潔生產(chǎn)在世界各國(guó)生根發(fā)芽，茁壯成長(zhǎng)。當(dāng)前，已有70多個(gè)國(guó)家認(rèn)識(shí)到預(yù)防污染的重要性，并全面開(kāi)展清潔生產(chǎn)，但由于國(guó)情的不同，各國(guó)清潔生產(chǎn)發(fā)展和管理也不盡相同。

1 國(guó)外清潔生產(chǎn)管理體系現(xiàn)狀調(diào)查與分析

1.1 美國(guó)

1.1.1 美國(guó)的清潔生產(chǎn)發(fā)展概況

20世紀(jì)80年代，美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局將環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)由控制排污口轉(zhuǎn)到防治污染產(chǎn)生上，并制定了長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)立了防治污染辦公室，集中力量開(kāi)展防治污染的重點(diǎn)項(xiàng)目或課題，實(shí)現(xiàn)了污染防治由末端向源頭的改變。

同時(shí)，美國(guó)不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，先后出臺(tái)了《危險(xiǎn)和固體廢物修正法案》、《廢物減少評(píng)價(jià)手冊(cè)》、《污染預(yù)防法》等，實(shí)現(xiàn)了控制污染的根本改變。

1.1.2 清潔生產(chǎn)制度

1.1.2.1 經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)制度

美國(guó)國(guó)家環(huán)保局先后在各州推行各種配套經(jīng)費(fèi)，為不同企業(yè)提供不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)，如企業(yè)在源頭減量上做出突出成績(jī)或在技術(shù)創(chuàng)新上有巨大突破的都實(shí)行經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，特別是鼓勵(lì)中小企業(yè)參與到改革創(chuàng)新中來(lái)[1]。

1.1.2.2 信息公開(kāi)制度

在美國(guó)，企業(yè)必須定期向主管部門(mén)呈報(bào)污染排放情況和污染治理設(shè)施運(yùn)行情況，環(huán)保部門(mén)有權(quán)依法進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行排查，企業(yè)的污染產(chǎn)生與排放信息公眾可依法獲取。

1.1.2.3 行政指導(dǎo)制度

美國(guó)國(guó)家環(huán)保局和其他政府部門(mén)制定和實(shí)施多種行政指導(dǎo)計(jì)劃，用于支持企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)開(kāi)發(fā)和源頭削減技術(shù)的應(yīng)用，同時(shí)，環(huán)保局與高校合作，成立污染預(yù)防研究機(jī)構(gòu)，為政府在政策支持、技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新等方面提供支持。

1.2 法國(guó)

法國(guó)政府采取利用“清潔工藝”生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品、對(duì)廢物進(jìn)行回收利用等一系列措施，減少?gòu)U物的產(chǎn)生，特別是對(duì)無(wú)廢企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)制定了資源、能源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的管理措施，有效促進(jìn)了清潔生產(chǎn)的推廣。

1.2.1 管理體制方面

法國(guó)環(huán)境與能源管理部主要負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)技術(shù)和廢物最小化項(xiàng)目的研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和財(cái)政援助，下設(shè)清潔產(chǎn)品和廢物管理局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)相關(guān)工作，同時(shí)清潔生產(chǎn)技術(shù)委員會(huì)為政府部門(mén)提供政策、技術(shù)支持和項(xiàng)目評(píng)估工作。

1.2.2 管理制度方面

一是財(cái)政支持，法國(guó)環(huán)境與能源管理部、水管理局向研究清潔工藝、技術(shù)的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)最多可以獲得所需工藝改造費(fèi)用的50%作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼；二是信息公開(kāi)制度，在法國(guó)，公民享有信息權(quán)，公民可以依法獲取政府部門(mén)持有的關(guān)于環(huán)境的各種信息，特別是工業(yè)企業(yè)污染物排放與控制情況；三是行政指導(dǎo)制度，法國(guó)政府部門(mén)十分重視對(duì)企業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)工作的指導(dǎo)，可為企業(yè)提供技術(shù)咨詢(xún)，特別是與大型企業(yè)集團(tuán)簽訂協(xié)議，支持其清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，促進(jìn)清潔生產(chǎn)技術(shù)中長(zhǎng)期發(fā)展；四是強(qiáng)制制度，通過(guò)立法，規(guī)定需要經(jīng)過(guò)政府審批的工業(yè)企業(yè)，并明確污染防治手段，對(duì)排污量大的企業(yè)設(shè)定廢物削減目標(biāo)和綜合利用量，實(shí)現(xiàn)污染物的排放最小化。

1.3 日本

日本作為全球重要的經(jīng)濟(jì)體，有著先進(jìn)的工業(yè)和制造業(yè)，在清潔生產(chǎn)的管理和運(yùn)行方面有著獨(dú)特之處。

1.3.1 日本清潔生產(chǎn)發(fā)展概況

在日本，政府對(duì)污染物排放總量實(shí)行嚴(yán)格控制，污染物的排放量一般按天作為統(tǒng)計(jì)考核單位，如果企業(yè)在某天中某個(gè)污染物超過(guò)控制值時(shí)，將受到有關(guān)部門(mén)的處罰，企業(yè)廢水總排放口設(shè)有自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)儀器，各地方自治區(qū)每年都要對(duì)企業(yè)提出下一年度的污染物削減指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。因此，日本企業(yè)積極探索少?gòu)U無(wú)廢工藝技術(shù)的開(kāi)發(fā)，將“三廢”消除在工藝過(guò)程中，努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)工藝過(guò)程的“閉路循環(huán)系統(tǒng)”，即生產(chǎn)工藝過(guò)程中不排放廢物，對(duì)于排放的廢物，盡量做到循環(huán)使用，或經(jīng)處理后再利用；必須要排放的廢物，應(yīng)進(jìn)行無(wú)害化處理，使其不污染環(huán)境。

1.3.2 清潔生產(chǎn)制度

盡管沒(méi)有正式的清潔生產(chǎn)概念，日本政府在最近幾十年制定和實(shí)施了《環(huán)境基本法》、《推動(dòng)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》、《可循環(huán)資源再利用促進(jìn)法》、《關(guān)于容器包裝的分類(lèi)收集以及促進(jìn)其再商品化法》等一系列有關(guān)工業(yè)和生活廢棄物的法律，在推動(dòng)建設(shè)可持續(xù)的循環(huán)型社會(huì)建設(shè)上取得了顯著的成效[2]。在日本，環(huán)境公司由政府出資成立，對(duì)搬遷企業(yè)、采用低污染工藝技術(shù)的企業(yè)或污染治理企業(yè)提供貸款，支持其建設(shè)。

1.4 德國(guó)

德國(guó)作為現(xiàn)代工業(yè)制造的標(biāo)桿性國(guó)家，在清潔生產(chǎn)的推動(dòng)過(guò)程中，制定了獨(dú)特的清潔生產(chǎn)管理體系和運(yùn)行機(jī)制。

1.4.1 建立了完善的政策法規(guī)體系

德國(guó)有關(guān)清潔生產(chǎn)的政策法規(guī)相對(duì)完善，具有以下特點(diǎn)：一是政策法規(guī)比較齊全，涵蓋面廣。二是因地制宜，逐級(jí)實(shí)施，聯(lián)邦政府、州政府、地方（市/縣/社區(qū)）在上級(jí)法規(guī)頒布的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身情況出臺(tái)具有可操作性的管理?xiàng)l例、規(guī)章制度。三是規(guī)定具體詳細(xì)，便于企業(yè)操作實(shí)施，避免和減少了法律上的漏洞以及執(zhí)行中的隨意性。

1.4.2 建立了有效的監(jiān)管機(jī)制

德國(guó)的清潔生產(chǎn)監(jiān)管體系分為政府部門(mén)監(jiān)管、監(jiān)測(cè)部門(mén)監(jiān)管和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管3個(gè)方面，政府部門(mén)的監(jiān)管結(jié)果直接與企業(yè)的產(chǎn)品市場(chǎng)掛鉤；監(jiān)測(cè)部門(mén)對(duì)企業(yè)污染排放和環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并對(duì)外公布監(jiān)測(cè)結(jié)果，超標(biāo)排放的企業(yè)將面臨收回排污許可證和生產(chǎn)許可證、停業(yè)整頓及罰款等處罰。

2 國(guó)內(nèi)清潔生產(chǎn)管理體系現(xiàn)狀調(diào)查與分析

我國(guó)的清潔生產(chǎn)管理體制由國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的清潔生產(chǎn)工作；相關(guān)部門(mén)依據(jù)各自職責(zé)負(fù)責(zé)促進(jìn)清潔生產(chǎn)工作；地方政府及相關(guān)單位負(fù)責(zé)地方區(qū)域的清潔生產(chǎn)推進(jìn)工作；我國(guó)清潔生產(chǎn)的推行方式有兩種，一種是強(qiáng)制性的，另一種是自愿性的，審核方式有兩種，一是企業(yè)自行組織開(kāi)展，二是企業(yè)外部專(zhuān)家或委托具備相應(yīng)能力的咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展清潔審核；清潔生產(chǎn)審核效果的評(píng)估驗(yàn)收由政府組織進(jìn)行。

2.1 清潔生產(chǎn)實(shí)施主體

實(shí)施清潔生產(chǎn)的主體是國(guó)內(nèi)從事生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)的單位以及從事相關(guān)管理活動(dòng)的部門(mén)，主要包括需要技改的企業(yè)、產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)大型機(jī)電設(shè)備、機(jī)動(dòng)運(yùn)輸工具，以及國(guó)務(wù)院工業(yè)部門(mén)指定的其他產(chǎn)品的企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、餐飲、娛樂(lè)、賓館等服務(wù)性企業(yè)、建筑工程、礦產(chǎn)資源的勘察、開(kāi)采等。

2.2 清潔生產(chǎn)的管理依據(jù)及手段

2.2.1 清潔生產(chǎn)的法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行的清潔生產(chǎn)法律為《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2012修訂版），一切清潔生產(chǎn)活動(dòng)依據(jù)該法開(kāi)展實(shí)施，相關(guān)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和規(guī)定制定均需符合該法?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》標(biāo)志著源頭預(yù)防、全過(guò)程控制的戰(zhàn)略已經(jīng)融入到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合策略之中，有利于清潔生產(chǎn)工作的順利發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展模式和新型工業(yè)化的形成，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 清潔生產(chǎn)審核的評(píng)估及驗(yàn)收

清潔生產(chǎn)審核的評(píng)估和驗(yàn)收是保障和提高企業(yè)清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量的重要一環(huán)；作為一輪清潔生產(chǎn)審核的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，起著至關(guān)重要的作用，既對(duì)本輪清潔生產(chǎn)審核的績(jī)效起著評(píng)估、驗(yàn)收、監(jiān)督的作用，同時(shí)評(píng)估和驗(yàn)收意見(jiàn)對(duì)下一輪審核起著引導(dǎo)、規(guī)范的作用。清潔生產(chǎn)審核的評(píng)估和驗(yàn)收有利于科學(xué)推進(jìn)清潔生產(chǎn)工作，規(guī)范清潔生產(chǎn)審核行為。

2.2.3 清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)

清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是資源節(jié)約與綜合利用標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要組成部分，由環(huán)境保護(hù)部發(fā)布，從2003年起陸續(xù)發(fā)布了56項(xiàng)清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)清潔生產(chǎn)審核工作的進(jìn)行。清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的編制依據(jù)主要參考《清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn) 制訂技術(shù)導(dǎo)則》（HJ/T425—2008），與清潔生產(chǎn)指標(biāo)體系作用相同，清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)同樣對(duì)清潔生產(chǎn)審核有著重要的作用。但是清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)清潔度高低，指導(dǎo)和推動(dòng)企業(yè)依法實(shí)施清潔生產(chǎn)而制定的一套或多套評(píng)價(jià)體系；而清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是所要執(zhí)行的行業(yè)必須參考的依據(jù)。

2.2.4 清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理依據(jù)

2004年中央財(cái)政部頒布了《中央補(bǔ)助地方清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法》，規(guī)范了中央補(bǔ)貼地方清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理，加強(qiáng)了中央對(duì)地方使用資金的管理，規(guī)定了補(bǔ)貼企業(yè)的類(lèi)型、資金補(bǔ)助的范圍、企業(yè)申請(qǐng)的資格，以及相應(yīng)的申報(bào)、審批、管理等方面的內(nèi)容。

2009年中央財(cái)政部和工業(yè)與信息化部聯(lián)合頒布了《中央財(cái)政清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，規(guī)范了中央財(cái)政清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理，有利于提高資金使用效益，加快清潔生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用與推廣。該辦法主要是用于管理補(bǔ)貼和事后獎(jiǎng)勵(lì)清潔生產(chǎn)技術(shù)示范項(xiàng)目。

2.3 清潔生產(chǎn)的監(jiān)督和管理

2.3.1 清潔生產(chǎn)審核的監(jiān)督與管理

政府定期公布強(qiáng)制審核企業(yè)的名單，企業(yè)需按時(shí)完成審核?？h級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的情況進(jìn)行監(jiān)督，督促企業(yè)按進(jìn)度開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核，且定期向上一級(jí)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)及相關(guān)單位報(bào)送轄區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核情況。省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于強(qiáng)制性審核的企業(yè)如未達(dá)到要求，依法進(jìn)行處罰。

2.3.2 清潔生產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)收的監(jiān)督與管理

2017年國(guó)家環(huán)保部和發(fā)改委發(fā)布的《清潔生產(chǎn)審核評(píng)估、驗(yàn)收指南》（征求建議稿）規(guī)定了監(jiān)督檢查、信息報(bào)送、評(píng)估驗(yàn)收經(jīng)費(fèi)、評(píng)估驗(yàn)收專(zhuān)家組要求、加強(qiáng)培訓(xùn)五方面內(nèi)容。由環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)的清潔生產(chǎn)審核評(píng)估、驗(yàn)收工作的監(jiān)督和管理；由地方政府負(fù)責(zé)具體的清潔生產(chǎn)審核評(píng)估和驗(yàn)收工作；評(píng)估驗(yàn)收工作經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)；評(píng)估驗(yàn)收專(zhuān)家要滿足一定的要求，同時(shí)要加強(qiáng)評(píng)估、驗(yàn)收專(zhuān)家隊(duì)伍能力建設(shè)，定期對(duì)評(píng)估、驗(yàn)收專(zhuān)家開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)。

2.3.3 清潔生產(chǎn)資金監(jiān)督與管理

2004年中央財(cái)政部頒布《中央補(bǔ)助地方清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法》，規(guī)范了中央補(bǔ)貼地方清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理，規(guī)定了重點(diǎn)企業(yè)和中小企業(yè)的清潔生產(chǎn)資金采取撥款補(bǔ)助的管理方式，由符合條件的企業(yè)提出申請(qǐng)，政府審批后進(jìn)行撥款補(bǔ)助；清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于補(bǔ)助和事后獎(jiǎng)勵(lì)，同樣需要相應(yīng)企業(yè)提出申請(qǐng)，由政府審批后進(jìn)行補(bǔ)助。

2.3.4 工業(yè)清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目監(jiān)督與管理

工信部，為了進(jìn)一步提高工業(yè)清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目質(zhì)量和資金使用效益，加強(qiáng)示范項(xiàng)目的管理與監(jiān)督工作，根據(jù)《中央財(cái)政清潔生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，提出要提高項(xiàng)目申報(bào)、審核、論證工作質(zhì)量，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤檢查，及時(shí)組織竣工項(xiàng)目示范效果評(píng)價(jià)。