胡鈺 王莉 劉溫 曾詩淇

陜西是西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省，對(duì)于穩(wěn)定整個(gè)大西北的農(nóng)產(chǎn)品供給具有重要作用。作為內(nèi)陸半干旱地區(qū)，畜牧業(yè)的發(fā)展非常關(guān)鍵，基層畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)則是保障畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)10月底對(duì)陜西省西安市、渭南市兩個(gè)養(yǎng)殖大縣的深入調(diào)查，基本掌握了陜西省畜牧生產(chǎn)形勢及基層畜牧獸醫(yī)管理服務(wù)等情況。我們發(fā)現(xiàn)基層畜牧獸醫(yī)體系目前面臨諸多困難，陜西省努力探索機(jī)制創(chuàng)新，取得了一定成效，但還需多方關(guān)注支持。

基層畜牧獸醫(yī)體系面臨困境

陜西省畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)主要由行政管理機(jī)構(gòu)為核心，行政執(zhí)法、技術(shù)支撐等共同組成，以省、市、縣三級(jí)行政管理、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站（農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心）和村級(jí)防疫員隊(duì)伍為補(bǔ)充的動(dòng)物防疫體系。2018年機(jī)構(gòu)改革后，省級(jí)畜牧獸醫(yī)行政主管部門為省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，涉及畜牧獸醫(yī)有畜牧處和獸醫(yī)處2個(gè)處室。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全省各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)從事畜牧獸醫(yī)工作人員1469人。省、市、縣三級(jí)共設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)118個(gè)，官方獸醫(yī)5717人，設(shè)立動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心101個(gè)，擁有專業(yè)技術(shù)人員2186人，可見縣級(jí)以上畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)基本完備。

全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1224個(gè)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站1417個(gè)，工作人員4791人，均為縣級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)畜禽強(qiáng)制免疫、疫情調(diào)查報(bào)告、疫情處置等公益性職能，是基層畜牧獸醫(yī)體系的重要堡壘，但是隨著機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站面臨多重困境。

一是偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站長期缺乏專業(yè)人員。基層畜牧獸醫(yī)站經(jīng)過2006年畜牧獸醫(yī)體制改革，工資待遇已有明顯提高，但是由于地理區(qū)位、畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)模、體系歸屬等因素，不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站工作人員戰(zhàn)斗力呈現(xiàn)明顯差異。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西安市臨潼區(qū)、渭南市澄城縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站工作人員月工資收入均已達(dá)到4500元以上，在當(dāng)?shù)貙儆谥械仁杖胨?，但是由于?dòng)物疫病防控工作的專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)性因素，偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)難以招聘到符合崗位要求的工作人員。臨潼區(qū)任留畜牧獸醫(yī)站2016—2018年連續(xù)3年分別通過公開招考招錄了3名獸醫(yī)專業(yè)本科生加入到工作隊(duì)伍中，其中1人畢業(yè)自西北農(nóng)林科技大學(xué)，2人畢業(yè)自甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，全站共有5名正式編制工作人員，1名長期聘用人員，整個(gè)站里充滿了工作的朝氣。相比之下，相距約170公里的國家級(jí)貧困縣澄城縣，其基層畜牧獸醫(yī)站則顯得頗為蕭條。調(diào)研走訪的澄城縣王莊鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，全站僅2名工作人員，平均年齡56歲，僅站長1人懂得相關(guān)專業(yè)知識(shí)，基本所有業(yè)務(wù)均由站長1人完成，常年奔波于村里鄉(xiāng)間。站內(nèi)共有3個(gè)編制，空余的1個(gè)編制長期以來都招不到人。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)職能需要理順。基層畜牧獸醫(yī)體系所需要負(fù)責(zé)的職能包括畜牧、防疫、監(jiān)督等，隨著陜西省2013年事業(yè)單位改革后，其三大職能由畜牧局、動(dòng)物防疫站、衛(wèi)生監(jiān)督所三家單位分別負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站屬于縣畜牧局派出單位，要同時(shí)承擔(dān)縣畜牧局、動(dòng)物防疫站、衛(wèi)生監(jiān)督所等多家單位安排的工作任務(wù)。實(shí)際上相關(guān)業(yè)務(wù)都有交叉，難以完全分割，但按照行政管理體制，遇到涉及多家的業(yè)務(wù)都需要經(jīng)過協(xié)調(diào)、商議才能開展，增加工作時(shí)間，削弱工作效率。另一方面，陜西省實(shí)行鎮(zhèn)村綜合改革，對(duì)縣級(jí)部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)開展改革合并，將原涉農(nóng)的農(nóng)經(jīng)站、畜牧獸醫(yī)站等機(jī)構(gòu)整合并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，原機(jī)構(gòu)人財(cái)物交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，整合成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，大約60%的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站進(jìn)行了改革，改革以后的基層畜牧獸醫(yī)站人員主要圍繞鎮(zhèn)（街）包村、脫貧攻堅(jiān)等工作，大部分人員很少從事畜牧獸醫(yī)業(yè)務(wù)，畜牧、防疫、檢疫等“主業(yè)”變“副業(yè)”，畜牧獸醫(yī)職能面臨弱化。

同時(shí)，村級(jí)畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍力量支撐乏力。村級(jí)動(dòng)物防疫員是動(dòng)物防疫工作的主力軍。目前，全陜西省共設(shè)立村級(jí)防疫員20959名，基本上做到了每村設(shè)立1名防疫員。在調(diào)研的兩個(gè)縣中，村級(jí)防疫員工資收入極低，每個(gè)月每個(gè)人由縣財(cái)政發(fā)放的工作報(bào)酬僅為120元，待遇甚至不如低保戶，但要承擔(dān)強(qiáng)制免疫入戶、統(tǒng)計(jì)、流行病學(xué)調(diào)查、無害化處理、非洲豬瘟監(jiān)測、采樣等工作任務(wù)，同時(shí)還面臨著人畜共患的職業(yè)病風(fēng)險(xiǎn)，所得報(bào)酬與工作量、市場勞務(wù)收入嚴(yán)重不符，崗位難留人，工作積極性差，防疫密度和防疫效果無法保證。目前在崗的村級(jí)防疫員多為年邁的赤腳獸醫(yī)，經(jīng)常出現(xiàn)防疫員要求提高工作報(bào)酬、解決醫(yī)療養(yǎng)老問題的上訪事件，同時(shí)還面臨著后繼無人的困境。

此外，畜牧獸醫(yī)類項(xiàng)目資金支持不足。由于養(yǎng)殖規(guī)模成倍增長，并且中小養(yǎng)殖場戶占養(yǎng)殖場戶數(shù)90%以上，自身在養(yǎng)殖、防疫、治療等方面能力較弱，十分依賴公益性畜牧獸醫(yī)服務(wù)。而畜牧獸醫(yī)服務(wù)體系近年來得到的財(cái)政支持捉襟見肘，從2011年起至2015年，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委等部門出臺(tái)文件，先后從部分降低逐漸到全國范圍內(nèi)暫停動(dòng)物及動(dòng)物檢疫收費(fèi)?；鶎诱具\(yùn)行工作經(jīng)費(fèi)主要依靠縣財(cái)政撥款和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，在縣財(cái)政緊張的地區(qū)，縣級(jí)預(yù)算內(nèi)撥款難以維系基層站的基本運(yùn)行，只能通過一次次申請(qǐng)項(xiàng)目資金來進(jìn)行追加，不僅增加了基層工作量，也極大地影響了防疫效果的穩(wěn)定性。

調(diào)研的兩個(gè)區(qū)縣基層站工作經(jīng)費(fèi)主要來源僅為縣財(cái)政以編制人數(shù)來核算的“人頭費(fèi)”，例如澄城縣財(cái)政給予每個(gè)事業(yè)單位按照核定人員編制數(shù)每人每年2000元進(jìn)行撥付，即使編制達(dá)到5人的基層站，全年工作經(jīng)費(fèi)僅為1萬元，對(duì)于要承擔(dān)組織和開展全鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)制免疫工作、流行病學(xué)調(diào)查、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室運(yùn)轉(zhuǎn)、人畜共患病防控、應(yīng)急處置等工作來講，其經(jīng)費(fèi)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。澄城縣是國家級(jí)貧困縣，財(cái)政收入有限，很多涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合用來扶貧攻堅(jiān)，基層畜牧獸醫(yī)站盡管多次申請(qǐng)項(xiàng)目資金支持，但一般難以到位。動(dòng)物疫病防控工作承擔(dān)著保障公共衛(wèi)生、畜產(chǎn)品安全的重要使命，其重要性不會(huì)因?yàn)榭h財(cái)政狀況而改變，而實(shí)際上，畜牧大縣往往是財(cái)政窮縣，其所需工作經(jīng)費(fèi)反而會(huì)由于養(yǎng)殖量的增加而加大，基層畜牧獸醫(yī)體系急需穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障。

創(chuàng)新獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)購買，破冰基層困境

為解決基層畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍不穩(wěn)定、管理不規(guī)范和工作質(zhì)量難保障的問題，陜西省2018年出臺(tái)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見，在西安市、渭南市合陽縣組織推進(jìn)動(dòng)物防疫政府購買服務(wù)試點(diǎn)，開展政府購買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)。其中，西安市西咸新區(qū)、國際港務(wù)區(qū)采取政府購買服務(wù)的方式，將動(dòng)物集中免疫、日常補(bǔ)免、應(yīng)急免疫、采樣監(jiān)測、技術(shù)服務(wù)等工作委托給具有實(shí)力和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)力量實(shí)施。在渭南市合陽縣實(shí)行整縣推進(jìn)的政府購買動(dòng)物防疫服務(wù)模式，為全省農(nóng)業(yè)縣政府購買動(dòng)物防疫服務(wù)工作先行進(jìn)行了探索。合陽縣通過面向社會(huì)公開、公正招聘動(dòng)物防疫承接方，動(dòng)物防疫公司在畜牧獸醫(yī)局的指導(dǎo)和各鎮(zhèn)（街）的配合下，推行規(guī)模養(yǎng)殖場程序化免疫、散養(yǎng)戶集中免疫，建立防疫檔案。縣畜牧獸醫(yī)局負(fù)責(zé)防疫效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和百分量化考核，并根據(jù)考核結(jié)果，兌付承接費(fèi)用。防疫公司從全縣176名村級(jí)防疫員中挑選出67名防疫員作為公司的防疫人員，提高了待遇，激發(fā)積極性，有效解決了之前存在的村級(jí)防疫員責(zé)任意識(shí)淡薄，防疫密度和防疫效果難保障的問題。

從實(shí)施情況來看，試點(diǎn)區(qū)域動(dòng)物防疫工作水平明顯改善，購買服務(wù)使政府由過去的“運(yùn)動(dòng)員”變?yōu)椤安门袉T”，實(shí)現(xiàn)了防疫和監(jiān)督分離，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)物防疫由“政府安排工作”向“政府購買服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，管理效率明顯提高，群眾滿意度大幅提升。

關(guān)于陜西省畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)的建議

充分發(fā)揮市場配置作用。厘清政府與市場主體的責(zé)任邊界，發(fā)展獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)，讓“執(zhí)業(yè)獸醫(yī)”成為具有價(jià)值體現(xiàn)的職業(yè)，將更多的基層畜牧獸醫(yī)公益性服務(wù)交由具有資質(zhì)的獸醫(yī)服務(wù)組織承擔(dān)，以高質(zhì)量的獸醫(yī)服務(wù)激活市場資本，調(diào)動(dòng)市場活力。

強(qiáng)化縣以下畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)。保持鄉(xiāng)級(jí)畜牧獸醫(yī)站“三權(quán)歸縣”的管理體制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）畜牧獸醫(yī)站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配備齊全的防疫設(shè)施設(shè)備，提高村級(jí)防疫員的收入水平及工作配備，強(qiáng)化管理。

畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)項(xiàng)目資金差別化設(shè)計(jì)。動(dòng)物防疫和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作關(guān)鍵在基層，保障基層畜牧獸醫(yī)工作經(jīng)費(fèi)，不僅需要真金白銀的支持，也需要明確的項(xiàng)目資金依據(jù)。對(duì)于財(cái)政貧困縣、養(yǎng)殖大縣，按照出欄量進(jìn)行按需補(bǔ)助資金設(shè)計(jì)，并且強(qiáng)制明確各級(jí)財(cái)政支持任務(wù)，緩解基層“找錢工作”的窘境，保障體系全線業(yè)務(wù)順暢運(yùn)行。

探索養(yǎng)殖主體先免后補(bǔ)制度。建議從規(guī)模養(yǎng)殖場開始，探索實(shí)行主體自行防疫后補(bǔ)貼政策。讓養(yǎng)殖場戶承擔(dān)防疫主體責(zé)任，將防疫責(zé)任、防疫效果評(píng)價(jià)列入養(yǎng)殖項(xiàng)目優(yōu)惠政策的分配上，畜牧單位通過檢測抗體水平合格率，給予資金補(bǔ)助。通過市場手段拉動(dòng)防疫水平提高，保證防疫質(zhì)量，減少國家強(qiáng)制免疫的疫苗成本和基層防疫工作成本。