李 琳，劉海東＊

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

1 問題的提出

近年來，全國各地因環(huán)境問題引發(fā)的鄰避沖突時有發(fā)生，危及經(jīng)濟健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。公眾擔心設(shè)施可能造成的環(huán)境污染是環(huán)境鄰避糾紛產(chǎn)生的直接原因，但在社會轉(zhuǎn)型時期各種矛盾碰撞疊加的背景下，出現(xiàn)了復雜利益訴求“搭便車”的現(xiàn)象，造成糾紛背后原因錯綜復雜[1]，既包括鄰避設(shè)施本身環(huán)境風險帶來的糾紛，也包括鄰避設(shè)施選址決策風險帶來的糾紛；可能涉及環(huán)境糾紛、征地拆遷糾紛、行政糾紛等多種糾紛形式[2]，加劇了鄰避糾紛解決的難度[3]。

當前，我國學者對環(huán)境鄰避糾紛的研究比較多，探索其多元化解決機制，包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政處理、信訪、訴訟等[4]。齊樹潔在客觀分析我國環(huán)境糾紛特點和糾紛解決機制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出提高公眾參與程度，加強談判協(xié)議、調(diào)解協(xié)議和行政處理結(jié)果的法律效力，擴大起訴資格，設(shè)立環(huán)境公益訴訟，確立團體訴訟制度等機制完善建議[5]。環(huán)境糾紛指涉及環(huán)境權(quán)利和義務的糾紛，通常表現(xiàn)為環(huán)境污染和破壞行為產(chǎn)生的民事糾紛。環(huán)境鄰避糾紛產(chǎn)生的源頭很大程度上是鄰避設(shè)施服務于社會大眾但其環(huán)境成本則由設(shè)施周邊居民承擔[6]，糾紛產(chǎn)生除了公眾對環(huán)境污染主觀風險感知外，還包括公眾參與缺失、程序公正問題、補償缺失、政府處置回應不當?shù)榷喾矫嬉蛩?。相較于環(huán)境糾紛，我國環(huán)境鄰避糾紛表現(xiàn)出以下特點：一是糾紛主體的多元性。糾紛主體既包含少數(shù)項目周邊地區(qū)的孤立個體，也可能包含具有某些利益訴求或者好事的相關(guān)群體，如周邊地區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)商，環(huán)保NGO組織，人員組成復雜。二是糾紛雙方的不對稱性。環(huán)境鄰避糾紛雙方多為公眾與政府或者公眾與企業(yè)之間的糾紛，身份權(quán)勢差距和信息掌握的不對等導致了糾紛雙方的不對稱性[7]。三是糾紛具有更為突出的事前預防屬性。從我國近年來發(fā)生的環(huán)境鄰避事件規(guī)律來看，事件發(fā)生階段明顯前移，鄰避糾紛集中爆發(fā)在項目選址、規(guī)劃論證和環(huán)評、穩(wěn)評等前期階段。四是后果的嚴重性。環(huán)境鄰避糾紛未及時解決，可能導致矛盾累積和激化，可能引起群體性事件，危害社會秩序和政府公信力。目前針對環(huán)境鄰避沖突的研究主要集中在沖突原因分析和破解對策機制方面，從糾紛解決角度分析環(huán)境鄰避沖突化解機制的研究還比較少。

發(fā)達國家的環(huán)境鄰避糾紛解決已經(jīng)進入法治化軌道，如美國的《環(huán)境政策與沖突解決法》、日本的《公害糾紛處理法》以及德國的《環(huán)境責任法》，通過法律途徑規(guī)范了環(huán)境鄰避沖突解決程序，充分發(fā)揮環(huán)境司法作用，解決了大量鄰避沖突[8]。我國目前在環(huán)境鄰避糾紛解決方面的立法和有關(guān)機制還不完善。如何有效解決因環(huán)境鄰避沖突而產(chǎn)生的糾紛，不僅關(guān)系到公眾利益能否得到有效保護，還關(guān)系到國家治理能力現(xiàn)代化水平以及行政程序和司法程序設(shè)置的合理性問題，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。深入分析我國環(huán)境鄰避糾紛解決機制的發(fā)展、存在的問題，探索多元糾紛解決機制極為迫切。

2 我國環(huán)境鄰避沖突中糾紛解決機制的發(fā)展

綜合來看，我國環(huán)境鄰避沖突糾紛解決機制大致可以分為三個階段：

2.1 萌發(fā)期（20世紀90年代初—2006年）

從20世紀90年代初開始，突發(fā)性環(huán)境事件和環(huán)境質(zhì)量惡化導致公眾環(huán)境維權(quán)意識增強，環(huán)境鄰避糾紛初步顯現(xiàn)。隨著我國進入重化工時代，各地經(jīng)濟迅猛發(fā)展，一些地方政府片面追求GDP而忽視環(huán)境保護，粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式導致長期積累的環(huán)境矛盾集中爆發(fā)，特別是進入21世紀后，四川沱江特大水污染案、浙江東陽畫水鎮(zhèn)化工污染事件、松花江特別重大水污染責任事件等有關(guān)環(huán)境污染引發(fā)的群眾信訪、群體性事件頻發(fā)。在一系列重大環(huán)境污染事件的影響下，公眾環(huán)境維權(quán)意識普遍增強、維權(quán)行為普遍增多，在北京、廣州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)零星出現(xiàn)居民抗議周邊建設(shè)加油站、加氣站、垃圾焚燒廠等鄰避糾紛，環(huán)境鄰避糾紛解決進入萌發(fā)期。這一階段環(huán)境鄰避糾紛的特點有：一是糾紛產(chǎn)生原因單一，主要是針對污染造成侵害后果；二是糾紛表達形式單一。由于移動互聯(lián)網(wǎng)尚未普及，網(wǎng)絡輿論對環(huán)境鄰避糾紛發(fā)生發(fā)展的助推作用較弱，糾紛表達主要以線下上訪要求工廠停止排污或搬遷為主?！拔廴经h(huán)境也是犯罪”的理念尚未在全社會普及，大多數(shù)公眾在發(fā)生糾紛之后多依靠私力救濟、行政救濟甚至采取堵門、鬧訪等極端手段來解決，政府方面大多處于鄰避無意識狀態(tài)，缺乏對環(huán)境鄰避糾紛的主動化解，以見招拆招的被動應對為主。

2.2 探索期（2007—2014年）

2007年廈門PX事件以后，我國環(huán)境鄰避事件多發(fā)頻發(fā)，進入了環(huán)境鄰避糾紛解決的探索期。這一階段環(huán)境鄰避糾紛的特點有：一是糾紛從由既有項目環(huán)境侵害引起的補償性糾紛向環(huán)境敏感性項目不確定風險引起的預防性糾紛轉(zhuǎn)變；二是互聯(lián)網(wǎng)對環(huán)境鄰避糾紛的發(fā)生、發(fā)展起著巨大的作用，論壇、博客、微博等互聯(lián)網(wǎng)用戶的活躍度增加，環(huán)境鄰避糾紛的社會關(guān)注度增加，特別是網(wǎng)絡媒體、微博大V、論壇意見領(lǐng)袖對熱點事件發(fā)展、處置產(chǎn)生了巨大影響。各地政府逐步樹立環(huán)境鄰避意識，進入環(huán)境鄰避沖突糾紛解決機制的探索期，主要以協(xié)商、行政復議和行政訴訟等糾紛解決方式為主，環(huán)境公益訴訟制度逐步興起。

（1）協(xié)商

2008年，因擔心磁懸浮對身體帶來危害、動遷范圍不滿足法律要求、房地產(chǎn)貶值、程序公正問題等糾紛引發(fā)上海磁懸浮事件，居民大規(guī)?！吧⒉健毙袆?。為了化解糾紛，上海市信訪辦組織政府相關(guān)部門、專家與居民代表三方參加協(xié)調(diào)會，雖然由于政府關(guān)注項目的公益性、專家關(guān)注項目的技術(shù)可行性、公眾關(guān)注項目的潛在風險，問題關(guān)注重點的不同造成各方無法在同一層面的對話平臺上實現(xiàn)有效交流，最終沒有達成共識，但體現(xiàn)了政府主動采用協(xié)商方式化解環(huán)境鄰避糾紛的探索[9]。

（2）行政復議和行政訴訟

2007年，全國首個環(huán)保法庭在貴陽清鎮(zhèn)市成立，環(huán)境司法專門化局面初步建立，環(huán)境司法在化解環(huán)境鄰避糾紛中開始發(fā)揮作用。2010年，因擔心秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電項目污染環(huán)境、土地征用糾紛、環(huán)評造假等糾紛，當?shù)卮迕翊硐群笸ㄟ^申請行政復議和行政訴訟的方式維護自身權(quán)益。2011年5月27日，河北省環(huán)保廳撤銷該項目環(huán)評批文，同時明確要求在環(huán)評報告重新上報獲批之前，該項目不得施工建設(shè)，通過行政復議和行政訴訟，申訴目標達到，村民代表于同年6月8日撤訴。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年7月3日，全國已有16個?。▍^(qū)、市）設(shè)立了134個環(huán)境保護法庭、合議庭或者巡回法庭，依法審判了一批有影響的環(huán)境資源類案件。2014年7月，最高人民法院成立了專門的環(huán)境資源審判庭，環(huán)境資源審判工作力度持續(xù)加大。

（3）環(huán)境公益訴訟的興起

2012年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條增加了公益訴訟制度，規(guī)定機關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟。之后在2014年修改的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中，專門規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，明確了環(huán)境公益訴訟社會組織的主體資格標準，社會組織提起公益訴訟是社會公眾依法參與環(huán)境治理的新訴訟機制。由于新環(huán)保法未正式施行，社會組織參與環(huán)境公益訴訟的壁壘尚未打通，環(huán)境公益訴訟對解決環(huán)境鄰避沖突發(fā)揮的實效微乎其微。

2.3 多元化發(fā)展階段（2015年至今）

2015年新環(huán)保法正式施行，公眾參與環(huán)境保護的意愿不斷高漲，環(huán)境鄰避糾紛形勢日益嚴峻，尤其在2016年集中爆發(fā)了一批以垃圾焚燒發(fā)電項目為重點的鄰避糾紛事件。隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及城鎮(zhèn)化進程持續(xù)加快，環(huán)境鄰避糾紛將在一定時期內(nèi)持續(xù)存在，環(huán)境鄰避糾紛解決進入攻堅期。這一階段的特點有：一是糾紛復雜性強，是生態(tài)環(huán)境、民生需求和社會治理三個重點領(lǐng)域新變化、新矛盾相交織所帶來的復合性糾紛。二是糾紛具有高度的動員性。移動互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展使社會進入“大眾麥克風”時代，環(huán)境鄰避糾紛線上、線下聯(lián)動性加強。三是糾紛后果嚴重。糾紛嚴重干擾了正常經(jīng)濟社會秩序，影響了民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展進程，損害了政府公信力。各級政府對環(huán)境鄰避問題重視程度前所未有。糾紛解決機制逐步進入多元化發(fā)展階段。這一階段的主要特點有：一是糾紛解決機制法治化水平不斷提高；二是糾紛解決的主動性增強，源頭預防和綜合施策的環(huán)境鄰避糾紛解決思路逐步建立。

（1）糾紛多元化解機制

2015年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，2016年6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，中央通過自上而下一系列的文件規(guī)定，對多元化糾紛解決機制改革做了總體規(guī)劃。2016年5月1日，廈門正式實施我國第一部關(guān)于多元化糾紛解決機制建設(shè)的地方法規(guī)——《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》。同年10月，山東省人大會議通過《山東省多元化解糾紛促進條例》，實現(xiàn)了省級層面糾紛立法零突破。此后，四川、黑龍江、安徽、福建等省也積極推進多元化糾紛解決機制的地方立法[10]。從中央的政策文件到地方的立法嘗試，多元化糾紛解決機制日趨完善。

（2）環(huán)境公益訴訟制度的完善

2015年1月1日，“史上最嚴”的新環(huán)保法正式施行，要求設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度，將民間力量有序納入環(huán)境治理機制中。同月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對預防性環(huán)境侵權(quán)責任做出了規(guī)定，為預防性環(huán)境公益訴訟提供了遵循，極大地鼓勵了社會組織參與環(huán)境鄰避糾紛公益訴訟的積極性。2018年1月，中國綠發(fā)會針對江蘇常州的一家垃圾處理企業(yè)環(huán)評造假和試運行階段的環(huán)境污染問題提起預防性環(huán)境公益訴訟，并將環(huán)評單位和屬地環(huán)保部門列為共同被告。2017年12月和2018年4月，自然之友先后就江蘇大吉發(fā)電有限公司和安慶皖能中科環(huán)保電力有限公司持續(xù)、超標排放大氣污染物行為提起環(huán)境公益訴訟。通過環(huán)境公益訴訟有效發(fā)揮了對行政決策的監(jiān)督作用以及環(huán)境鄰避設(shè)施達標排放的倒逼作用。2017年6月27日，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式建立。經(jīng)歷了試點再到全國范圍內(nèi)推廣，從“只有行政機關(guān)能提起公益訴訟”到“社會組織也能作為原告”“檢察院提起公益訴訟”，環(huán)境公益訴訟制度日趨完善，未來環(huán)境公益訴訟在解決鄰避糾紛發(fā)揮的作用拭目以待。

（3）地方立法助力環(huán)境鄰避糾紛化解

2016年12月，廣東省人大常委會頒布《關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，對生活垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)糾紛解決做出規(guī)定，要求各級人民政府應當完善居民生活垃圾集中處理設(shè)施周邊居民的訴求表達機制，健全糾紛協(xié)商解決機制，公民、法人或者其他組織認為政府及有關(guān)部門關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址的行為不當?shù)模瑧斖ㄟ^行政復議、訴訟等法定途徑解決，為糾紛解決納入法治化軌道提供了遵循[11]。

3 我國環(huán)境鄰避糾紛解決機制現(xiàn)存問題

3.1 環(huán)境鄰避糾紛非訴訟解決方式的制度局限

環(huán)境鄰避糾紛非訴訟解決方式形式多樣，但現(xiàn)階段仍存在一些制度局限。一是貫穿項目全過程的公眾參與制度的缺失。從現(xiàn)有法規(guī)制度上講，我國的公眾參與僅在環(huán)評階段有明確的法律要求，最容易爆發(fā)“鄰避”事件的項目選址論證階段公眾參與法律保障的不足導致環(huán)境鄰避糾紛化解在萌芽階段的有效性不足。二是缺乏關(guān)于協(xié)商解決環(huán)境鄰避糾紛的制度規(guī)范。環(huán)境鄰避糾紛當事人雙方力量過于懸殊，雖然公眾一方占據(jù)人數(shù)優(yōu)勢，但與政府的政治權(quán)利和企業(yè)的市場權(quán)利相比，公眾一方在專業(yè)性和話語權(quán)均處下風，在糾紛協(xié)商中亟需制度保障。目前我國在協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果貫徹實現(xiàn)等方面缺乏制度規(guī)范約束。三是行政復議法對于環(huán)境鄰避糾紛缺乏清晰的行政救濟規(guī)定。關(guān)于行政復議的適用范圍，在《行政復議法》中僅有兜底條款“認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”適用于環(huán)境鄰避糾紛，并且行政復議機關(guān)具有自由裁量權(quán)，政府可以選擇規(guī)避鄰避問題的申訴[12]。四是互相嵌套的行政審批鏈條客觀導致糾紛解決的復雜性。鄰避項目的行政審批環(huán)節(jié)可能牽涉發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保等多個部門的利益，互相嵌套的行政審批鏈條使得公眾難以明晰各個職能部門的邏輯關(guān)系和具體責任，在上訪、信訪行政復議時往往出現(xiàn)各個部門互相推卸各自行政責任，導致公眾對糾紛解決結(jié)果不滿意、不買賬[13]。

3.2 環(huán)境鄰避糾紛訴訟解決方式存在的困難

訴訟解決方式為環(huán)境鄰避糾紛化解提供了法治保障，但在實際運用中面臨訴訟積極性不高、立案難、舉證難、審理難等問題。一是訴訟積極性不高。在行政訴訟方面，環(huán)境鄰避糾紛的潛伏期較短，針對鄰避設(shè)施的選址決策，訴訟解決時效性較差。此外，很多參與環(huán)境鄰避糾紛的公眾具有“搭便車”的心理，提起訴訟的自身驅(qū)動力不足。在環(huán)境公益訴訟方面，多數(shù)環(huán)保組織公益訴訟實踐經(jīng)驗不足，單靠自身力量進行調(diào)查取證等工作較為困難，真正提起環(huán)境公益訴訟并成功立案的環(huán)保組織數(shù)量還是太少。二是立案難。鄰避糾紛存在有法可依但有法難依的窘境?，F(xiàn)實情況來看，由于環(huán)境鄰避糾紛通常存在于公眾和政府之間，一些地方法庭認為糾紛應由政府部門解決，由法院審理非常困難，因此不愿受理。三是舉證難。大量環(huán)境鄰避糾紛起因于設(shè)施尚未建設(shè)之前，環(huán)境侵害尚未實質(zhì)發(fā)生，當前環(huán)境健康風險評估手段仍然欠缺，訴訟舉證存在技術(shù)上的難點。四是審理難。由于環(huán)境鄰避糾紛錯綜復雜，既具有損害鑒定和評估的專業(yè)性，又具有很強的社會性，對審理人員的綜合素質(zhì)要求較高，現(xiàn)有的環(huán)境資源審判庭對環(huán)境鄰避糾紛審理經(jīng)驗積累不足。

4 我國環(huán)境鄰避糾紛解決機制完善建議

充分認識環(huán)境鄰避糾紛解決的重要性，完善多元化糾紛解決機制，建立“預防為主,分類化解”的精細化糾紛解決機制，推動環(huán)境鄰避糾紛有序解決。

4.1 預防為主，建立貫穿項目建設(shè)始終的公眾參與法律制度體系，增強公眾意見反饋的強制性

由于環(huán)境鄰避糾紛具有較強的事前預防屬性，糾紛化解機制也應遵循預防為主的原則，充分發(fā)揮公眾參與對糾紛的疏解作用。建立貫穿項目建設(shè)始終的公眾參與法律制度體系，保障公眾參與信息反饋渠道的暢通，并增強公眾意見反饋的強制性，有利于增強公眾的參與感，實現(xiàn)政府和社會公眾雙方的良性互動，有助于從源頭達成共識，把糾紛化解于無形。新出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》對環(huán)評階段公眾意見反饋做了明確的規(guī)定，應切實抓好落實，其他項目階段也應借鑒環(huán)評公眾參與的做法，重視民意的收集和反饋。

4.2 分類化解，建立完善適應不同需求的糾紛解決程序，加強多元化糾紛解決機制的銜接

環(huán)境鄰避糾紛錯綜復雜，在糾紛化解時應深刻剖析糾紛產(chǎn)生的原因，分類施策。一是制定協(xié)商解決環(huán)境鄰避糾紛的制度規(guī)范。對鄰避設(shè)施負外部性帶來的項目周邊群眾擔心環(huán)境污染風險導致作物受損、房屋土地貶值等經(jīng)濟損失產(chǎn)生的糾紛，充分發(fā)揮協(xié)商作用，推進利益補償?shù)裙姾侠硇枨蟮那爸没蜆藴驶?。地方可考慮以法規(guī)制度的形式，將項目前期選址階段協(xié)商程序固定下來，通過協(xié)商進行風險溝通并確定利益補償方案，以此化解由利益受損帶來的糾紛。二是加強對行政復議解決鄰避設(shè)施行政決策糾紛的重視。對鄰避設(shè)施選址、拆遷安置、環(huán)境影響評價等行政決策導致的環(huán)境鄰避糾紛，充分發(fā)揮行政復議解決行政爭議、化解鄰避糾紛的作用，在保證行政復議程序規(guī)范性的同時，做好與調(diào)解和行政訴訟的銜接。三是提高訴訟解決環(huán)境污染侵權(quán)糾紛的積極性。對鄰避設(shè)施帶來的環(huán)境污染侵權(quán)糾紛，充分調(diào)動公民提起民事訴訟和行政機關(guān)、環(huán)保社會組織、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的積極性，引導通過法律手段對違法企業(yè)進行嚴懲。四是加強對預防類環(huán)境公益訴訟典型案例的總結(jié)推廣。發(fā)布典型案例為法院依法審理預防類環(huán)境公益訴訟案件提供示范和指導，通過經(jīng)驗積累和學習提高司法審判能力，促進案件裁判尺度的統(tǒng)一，為依法破解“鄰避”困境提供有益的法律解決路徑。