李建澤 路 坦 吳仲超

（國網(wǎng)安徽省電力有限公司蚌埠供電公司 安徽蚌埠 23300）

引言

隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，電力需求特別是城市中心電力需求呈持續(xù)增長態(tài)勢。由于經(jīng)濟供電半徑的限制，110kV甚至以上電壓等級的輸變電工程進入人口密集區(qū)域成為必然。[1]由輸變電工程建設而引發(fā)的環(huán)境問題也日益成為公眾關注的熱點。特別是在我國部分地區(qū)，涉及輸變電工程的環(huán)保糾紛有逐年增長的趨勢，電網(wǎng)建設受阻、居民過度維權等現(xiàn)象時有發(fā)生，對輸變電工程的建設造成了不良影響。

輸變電工程環(huán)保糾紛的增加，不僅會直接影響工程的進度，更會導致環(huán)境保護主管部門對輸變電工程的建設采取更為嚴格的環(huán)保管理政策和技術標準，進而制約電網(wǎng)的發(fā)展。此外，環(huán)保糾紛的處理不當，也會產(chǎn)生不良的社會影響，損害電網(wǎng)企業(yè)形象。

因此，有必要對環(huán)保糾紛的產(chǎn)生原因及應對措施展開分析和討論，為輸變電工程的順利建設與運營營造和諧環(huán)境。

1 糾紛因素分析

輸變電工程建設和運行過程中引發(fā)環(huán)保投訴的原因是多方面的，往往涉及國網(wǎng)公司、技術支撐單位、相關政府部門和公眾等多個方面，以下逐個進行分析：

1.1 輸變電工程本身

我國電力系統(tǒng)的電源工作頻率為50Hz，波長為6000km，屬于極低頻。其周圍的工頻電場和工頻磁場是相互獨立的。因此將輸變電設施周圍的電磁環(huán)境認為是電磁輻射并不合適，也容易造成公眾對電磁環(huán)境特性的誤解。但是，電磁環(huán)境具有“看不見、摸不著、聞不到”的特點，社會公眾對此缺乏全面、客觀的認識，甚至與核輻射混為一談。[2]

另一類問題是感應電現(xiàn)象，尤其是高壓輸變電工程。例如在高壓輸電線路附近，雨天打傘時金屬手柄會麻手。空氣潮濕時，高壓輸電線路會發(fā)生電暈現(xiàn)象，并伴有輕微滋滋聲。這些現(xiàn)象會引起周圍居民的恐慌進而導致環(huán)保投訴甚至是糾紛。[3]

同時，部分輸變電工程存在破壞生態(tài)環(huán)境或者是擾民的現(xiàn)象，例如施工期忽視生態(tài)保護造成水土流失，運行期變電站低頻噪聲擾民等等，也會引來公眾不滿，招致投訴甚至糾紛。

1.2 電網(wǎng)運營企業(yè)環(huán)保管理有待加強

在輸變電工程規(guī)劃、施工、運營及相關環(huán)保手續(xù)辦理及糾紛處理過程中，電網(wǎng)企業(yè)起著核心作用。有的工程在規(guī)劃選址之初，未能合理避開特殊環(huán)境敏感區(qū)或居民集中區(qū)，設計施工階段未采用有利于環(huán)境保護的技術、材料、設備和施工工藝。有的企業(yè)沒有環(huán)保專員或者相關崗位工作人員頻繁更換，工作交接不到位，就很可能造成相關工作人員不能及時有效地梳理各個在建和已建項目的環(huán)保手續(xù)辦理情況，而且環(huán)保意識和糾紛處理水平有限。在糾紛發(fā)生時，面對公眾的投訴和詢問，既不能及時提供工程的相關技術文件和審批文件，又不能對公眾提出的問題給出合理的解釋，說的話不具公信力，導致糾紛無法解決甚至可能沖突加劇。

1.3 技術支撐單位服務不到位

輸變電工程中設計、施工、環(huán)評、驗收等各個環(huán)節(jié)都會有相關技術支撐單位來協(xié)助完成。支撐單位對環(huán)保工作的重視程度對工程的環(huán)境保護工作影響巨大。工程在設計過程中是否最大程度地避開了環(huán)境敏感區(qū)，設備選型是否考慮了環(huán)保需求，環(huán)境影響評價時是否認真調查了環(huán)境現(xiàn)狀和周邊敏感目標，驗收調查時是否對照核實了環(huán)評和批復的要求完成情況等等。技術支撐單位服務若出現(xiàn)疏忽，極易為工程埋下隱患，導致日后發(fā)生環(huán)保糾紛。

1.4 公眾的誤解和抵觸

當前，電磁環(huán)境與健康影響方面的信息并未得到廣泛宣傳，多數(shù)公眾并不能理解電磁場以及電磁波的特性。再加上少數(shù)媒體的惡意炒作或是非專業(yè)學者的曲解宣傳，加深了公眾對輸變電工程的誤解和抵觸，甚至把孩子升學率低、幼兒夭折作為“電磁輻射”的后果，信訪不斷。

此外，很多輸變電環(huán)保糾紛背后的真實原因，是部分居民以輸變電工程環(huán)境影響為借口，阻撓工程施工建設，以謀求自身經(jīng)濟利益。例如，在輸變電工程的建設過程中，存在地方政府或村委會有時未能及時履行沿線居民拆遷補償、安置等承諾，或工程沿線涉及居民對拆遷補償金額、安置條件不滿意等情況。此時，公眾可能會通過環(huán)保公眾參與環(huán)節(jié)進行投訴，滿足其他訴求。甚至存在一部分不在拆遷補償范圍內的居民，也會提出無理要求，一旦得不到滿足就以環(huán)保為借口，對工程施工進行阻撓。另外一種情形，是一些居民擔心附近的輸變電設施會影響景觀或導致自家房產(chǎn)貶值而反對工程建設。[4]

2 應對分析

由以上分析可以看出，輸變電工程環(huán)保糾紛是一個復雜的社會問題，它涉及到電網(wǎng)企業(yè)、技術支撐單位、公眾、管理部門等多個方面，要妥善處理此類糾紛，電網(wǎng)企業(yè)必須對輸變電工程環(huán)保問題高度重視，全程跟進，充分發(fā)揮項目管理主體作用，具體可以從以下幾個方面著手開展工作：

2.1 加強項目全過程環(huán)保管理工作

環(huán)保糾紛的解決思路，第一條就是從源頭入手，考慮如何避免糾紛的發(fā)生。首先要把環(huán)境保護的思想貫徹項目全過程，依據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)和技術標準，加強工程的可行性研究、初步設計、環(huán)境影響評價、施工建設、竣工驗收各階段的環(huán)保管理工作。在選址選線階段，充分考慮項目周圍及沿線的環(huán)境敏感目標，盡可能避讓；位于居民集中區(qū)的變電站盡量采用戶內式布置，大大降低低頻噪音；在條件允許的情況下，適當增加導線與地面的距離，若是雙回路導線，則盡量采用逆相序架設，有效降低輸變電線路對地面電磁環(huán)境的影響；若無法避讓，跨越居民區(qū)的輸電線路可部分采用電纜敷設；優(yōu)化設備選型，充分考慮變電站運行期電磁及噪聲環(huán)境影響；施工期采用有利于環(huán)境保護的技術、材料、設備和施工工藝，避開雨季施工，禁止野蠻施工，不隨意碾壓道路亂砍亂伐，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞；施工結束后，及時恢復臨時用地，做好場地平整和植被恢復工作；及時進行項目環(huán)境影響評價和竣工驗收，嚴格實施環(huán)保措施，對發(fā)現(xiàn)的問題及時妥善處置。

2.2 重視環(huán)境監(jiān)理工作

隨著《關于進一步加強輸變電類建設項目環(huán)境保護監(jiān)管工作的通知》（環(huán)辦[2012]131號）的發(fā)布，輸變電工程環(huán)境監(jiān)理工作進入新的階段。通過設計、施工、運行階段全過程監(jiān)理工作的實施，特別是施工階段各項監(jiān)理方案的實施，能夠在保證工程的質量同時，減少對周圍環(huán)境的影響。在施工階段，監(jiān)理人員需仔細核實工程環(huán)評報告和批復要求在實際工作中的落實情況，核查材料堆放場地周邊是否設置了臨時排水溝，施工過程中產(chǎn)生的泥漿和污水是否處置妥當，施工現(xiàn)場、散料堆場、運輸車輛是否采取了防塵、抑塵措施，施工開挖是否采取了分層開挖、分層堆放措施，是否采取了砌筑擋土墻、護坡等防止水土流失的工程措施，塔基區(qū)和牽張場、施工道路等區(qū)域在施工結束后是否進行了場地平整和復耕。

此外，環(huán)境監(jiān)理單位還需關注輸變電項目附近敏感點情況。線路跨越的房屋，線路架設高度是否滿足凈空高度的要求，敏感點處電磁環(huán)境是否符合標準要求。若工程前期和建設過程中出現(xiàn)了環(huán)保糾紛，更應密切關注工程環(huán)保手續(xù)和糾紛處理情況，及時了解投訴者的問題解決情況并及時反饋。

2.3 建立環(huán)保專員培養(yǎng)機制

隨著公眾對環(huán)保問題的日趨關注，電網(wǎng)企業(yè)環(huán)保專員的工作職責也日趨重大。有必要建立環(huán)保專員培養(yǎng)機制，對該崗位的員工進行輸變電工程環(huán)保相關法律法規(guī)、技術標準、環(huán)保管理及科普知識等方面的系統(tǒng)培訓，提升員工的環(huán)保意識和糾紛處理水平，進而組建一支既懂電網(wǎng)技術又懂環(huán)保、既有專業(yè)水平又能從容應對復雜局面的環(huán)保專員隊伍。他們在平時工作中，能謹慎負責地辦理每個工程環(huán)保相關的手續(xù)，與相關技術支撐單位進行對接，將相關技術文件和審批文件梳理清楚，在發(fā)生糾紛時能冷靜面對，在崗位變化時，能將工程相關信息和文件及時交接，做到每個項目每個時間，沒有遺漏沒有亂賬。

2.4 加大科普宣傳重視風險溝通

在加強內部管理培訓的同時，需要進一步探索與管理部門、媒體和公眾的有效溝通渠道[5]，提高環(huán)保宣傳的有效性、針對性和科學性。供電企業(yè)依靠自身，可以發(fā)放宣傳手冊、制作科普視頻、開展科普講座、媒體廣告等方式普及輸變電設施電磁環(huán)境科學知識。主動向各級管理部門定期匯報，探索與主管部門建立輸變電糾紛的處理協(xié)調聯(lián)動機制，爭取理解和信任。此外，必須依靠政府部門，特別是環(huán)保、衛(wèi)生等相關部門和相關領域專家向公眾發(fā)布正面且客觀的信息。同時加強網(wǎng)絡輿情的跟蹤，建立宣傳電磁環(huán)境科普知識的權威平臺，正面解答公眾提出的問題，逐步扭轉公眾的誤解。

在矛盾激化，即將或已經(jīng)發(fā)生糾紛時，需遵循成熟的風險溝通程序。此時，與受影響的公眾和組織之間建立對話是關鍵。而進行有效對話的幾大要素是：與利益相關人之間的咨詢、承認科學的不確定性、考慮各種選擇、公正透明的決策過程。在科學有效的溝通機制指導下，可有效平息矛盾，避免糾紛。而如果對話不能有效進行，則會導致信任流失、決策失誤、工期延誤和成本增加。

2.5 約束技術支撐單位

輸變電工程在可行性研究、初步設計、環(huán)境影響評價、施工建設、竣工驗收各階段都需要依靠技術支撐單位完成相應工作，技術支撐單位工作過程中的專業(yè)性和責任心與項目的建設質量和環(huán)境影響程度關系密切。近年來，技術咨詢單位的資質限制越來越少，可以承接電網(wǎng)建設相關工作的單位越來越多。但是市面上的單位技術水平各異，服務水平良莠不齊。在這種情況下，電網(wǎng)企業(yè)應深刻意識到自身作為項目實施主體的角色和責任，謹慎挑選合作單位，嚴格把控服務質量，確保環(huán)境保護的思想全程貫徹整個項目前期、中期和后期，落實到每個技術支撐單位的服務內容。

2.6 建立電網(wǎng)智能環(huán)保數(shù)據(jù)庫

根據(jù)以上分析可知，輸變電項目糾紛產(chǎn)生的一個重要原因是在該事件中涉及許多角色，立場需求不同卻難以順利溝通，有必要建立一個具有開放性、安全性、便捷性的電網(wǎng)智能環(huán)保數(shù)據(jù)庫。目前，雖然一些省市已經(jīng)建立了電網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，但并未對公眾開放。隨著公眾環(huán)保意識的增強和電力行業(yè)建設的高速發(fā)展，公眾對居住環(huán)境的電磁環(huán)境越發(fā)關注，卻又沒有一個合理快捷的途徑去了解環(huán)境現(xiàn)狀，由此引發(fā)諸多環(huán)境糾紛。因此，可以對現(xiàn)有平臺進行完善，形成一個綜合性的平臺，除了對現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫的輸變電項目環(huán)評管理、監(jiān)測管理、數(shù)據(jù)批量導入、基于地圖的位置檢索等功能進行升級完善之外，還需增加操作日志管理、用戶權限管理、移動智能終端等特色功能。這個系統(tǒng)對不同的用戶開放不同的權限，對電網(wǎng)公司員工它可以進行各輸變電項目的環(huán)保技術資料及監(jiān)測數(shù)據(jù)的系統(tǒng)管理以及應對糾紛時的緊急調用，對環(huán)保部門它可以進行項目相關備案資料和自驗收數(shù)據(jù)資料的核查；對公眾它可以進行項目公開信息查詢。這個數(shù)據(jù)庫可以顯著提升電網(wǎng)環(huán)保數(shù)據(jù)資料的綜合管理水平，更能夠有效促進項目的信息溝通，樹立綠色電網(wǎng)的公眾形象。

結語

輸變電工程的環(huán)保糾紛若不予以重視和妥善解決，必然會嚴重影響工程的建設和電網(wǎng)的發(fā)展。防范和處理輸變電工程的環(huán)保投訴，一方面需要電網(wǎng)企業(yè)內部建立健全的環(huán)保管理體系，建立環(huán)保專員培養(yǎng)機制，嚴格把控技術支持單位服務質量；另一方面需要加強對外科普宣傳，重視風險溝通。建議建立電網(wǎng)智能環(huán)保數(shù)據(jù)庫，可同時優(yōu)化內部環(huán)保管理水平，又能大大提高與公眾和管理部門的溝通效率和有效性。只有電網(wǎng)企業(yè)重視自身的責任和關鍵作用，重視輸變電工程的環(huán)境保護相關工作，加強事前、事中和事后的監(jiān)管工作，才能讓企業(yè)在面對糾紛時處于主動地位，積極有效地化解矛盾，促進電網(wǎng)建設和環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。