張瀅雪

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建的公益目的，以及磋商本身具有主觀性較強、公開性較差等特征，在具體操作規(guī)定缺失的情況下，對賠償義務(wù)人合法權(quán)益的保護往往被忽視甚至回避。為保障公平，應(yīng)當(dāng)在訴前磋商各階段構(gòu)建相關(guān)的保障性制度,通過引入中立第三方、促進相關(guān)程序及信息公開、發(fā)揮法院的監(jiān)督功能并賦予義務(wù)人主動救濟權(quán)等各類途徑以規(guī)范行政機關(guān)權(quán)力并平衡各方利益。

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》的相繼出臺確立并完善了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為我國進一步構(gòu)建生態(tài)文明體系打下了堅實基礎(chǔ)。為更好促進糾紛解決機制多元化、節(jié)約司法成本以及提高修復(fù)效率等，相關(guān)文件規(guī)定了訴前磋商制度。但目前對磋商制度的規(guī)定僅限于總綱性指導(dǎo)，對具體實踐則留予政府較多自由發(fā)揮的余地，實踐差異無論對于標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、與訴訟程序的銜接或是對非公權(quán)力主體合法權(quán)益的保障都造成了一定阻礙。

概述

目前，學(xué)界對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)持有不同觀點，但無論認為其是具有私法特征的行政行為還是具有公法特征的民事行為，或有學(xué)者采納的德國雙階構(gòu)造理論，這些觀點均是基于承認賠償磋商制度具有公私法融合的特征，雙方主體地位的實質(zhì)不平等說明了賠償磋商制度缺乏民事法律關(guān)系中平等自由的基礎(chǔ)。

誠然，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度的設(shè)立初衷是向造成污染或生態(tài)破壞后果的企業(yè)或其它組織索賠，對公眾環(huán)境權(quán)益或國家自然資源所有權(quán)的保護理應(yīng)置于相關(guān)制度構(gòu)建的首位。但在該價值傾向以及對環(huán)境正義話語的利用下，為防止激進、保障各方主體平等，對賠償義務(wù)人的合法權(quán)益也應(yīng)給予適當(dāng)關(guān)注。構(gòu)建賠償義務(wù)人保障制度要求在磋商各階段對政府行為進行合理限制，以防止公權(quán)越界、保證賠償協(xié)議具有可行性并促進賠償義務(wù)人積極履行相應(yīng)的義務(wù)。

保障賠償義務(wù)人權(quán)益的原因

除卻上述提到的磋商雙方的地位具有實質(zhì)性差異、生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度本身具有“懲治”生態(tài)破壞、環(huán)境污染者的傾向外，還有以下幾點具體原因。

首先，相較于訴訟程序，磋商具有如下幾點特性：一方面磋商制度本身的公開透明度較差，進行外部監(jiān)督的力度不足；另一方面其主觀性相對較強，雙方主體的意愿對磋商進程及結(jié)果均具有很大影響，且若一方主體占據(jù)較大優(yōu)勢則很容易左右磋商的進程。其次，現(xiàn)有規(guī)范性文件對磋商缺乏具體的操作程序規(guī)定或?qū)嵤┘殑t。同時，由于目前科學(xué)認知和監(jiān)測技術(shù)仍具有局限性，為賠償金額和方式的“可操作”提供了機會，可能被借機利用而達到其它目的。因而粗略的規(guī)范內(nèi)容不足以規(guī)制政府行為，亦不足以保障其他相關(guān)主體的權(quán)益。最后，現(xiàn)有實踐對賠償義務(wù)人的權(quán)益保護也很少被關(guān)注。例如最高院發(fā)布的典型案例中，有兩則通過磋商程序達成賠償協(xié)議解決糾紛，但其均未關(guān)注到應(yīng)如何通過程序完善等方式達到對非公主體權(quán)益的保障。

基于磋商特殊性質(zhì)以及在理論和實踐中出現(xiàn)的相關(guān)問題，有必要通過建立一系列制度的構(gòu)建來矯正這種價值偏向，對賠償義務(wù)人的權(quán)利保護予以合理關(guān)注。

保障制度構(gòu)建的幾點設(shè)想

構(gòu)建賠償義務(wù)人保障制度可以通過第三方介入、程序及信息公開、發(fā)揮法院監(jiān)督功能以及完善救濟程序等途徑，達到監(jiān)督和約束政府權(quán)力的效果，防止公權(quán)力不正當(dāng)擴張以追求除索賠以外的其他目的。

中立第三方介入

經(jīng)賠償義務(wù)方提出或雙方協(xié)商一致的前提下，在磋商過程中可以引入第三方進行居中協(xié)調(diào)。第三方可以包括行業(yè)協(xié)會、環(huán)保組織或相關(guān)領(lǐng)域的專家等。第三方代表應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)專業(yè)知識并熟悉案件糾紛具體情況，需要具有一定權(quán)威并被磋商雙方主體信任，最為重要的是其應(yīng)當(dāng)保持客觀和中立而不是任何一方的發(fā)言人。第三方需要有能力以案件事實為基礎(chǔ)對雙方在磋商中的請求和觀點的合理性加以衡量和評判，從而居中協(xié)調(diào)，以防止行政機關(guān)對賠償義務(wù)人施加壓力甚至威脅以獲得不合理的賠償數(shù)額或?qū)崿F(xiàn)額外目的。在磋商中引入第三方還有其他優(yōu)點，例如其還可以提供咨詢以平衡信息，從而促進協(xié)議高效達成。

建立磋商程序及信息公開制度

除涉及國家秘密依法不公開、商業(yè)秘密申請不公開等特殊情況外，應(yīng)當(dāng)保障磋商程序和相關(guān)信息向社會公開。通過公眾的外部監(jiān)督促進行政機關(guān)權(quán)力制約是可行的，公開制度不僅能夠保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其同時也能夠為賠償義務(wù)人的權(quán)益保障提供一定基礎(chǔ)。因為該制度要求政府對磋商信息和磋商的階段性結(jié)果真實、全面、及時公開，而信息的公開透明能夠使公權(quán)力行使更具規(guī)范性，這同時也保證了賠償義務(wù)人在尋求救濟時有相對充分的證據(jù)。從而實現(xiàn)公共利益、國家利益和個人利益兼顧。

發(fā)揮法院監(jiān)督功能

在行政機關(guān)向法院申請司法確認以使賠償協(xié)議獲得強制執(zhí)行效力時，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法機關(guān)的審查和監(jiān)督功能。作為公平正義的最后一道防線，法院應(yīng)當(dāng)在對賠償協(xié)議的真實性和協(xié)議簽訂自愿性的基礎(chǔ)上再對協(xié)議內(nèi)容的合理性等進行審查。法院應(yīng)當(dāng)在充分詢問、審查承擔(dān)賠償責(zé)任的企業(yè)或其他機構(gòu)簽訂的協(xié)議是否符合其真實意愿的基礎(chǔ)上，再行判斷協(xié)議效力。若經(jīng)過司法確認后賠償義務(wù)人仍不履行或不完全履行的，則應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任或行政處罰，或由權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

完善過程救濟程序

本身起到規(guī)范、制約行政機關(guān)權(quán)力的制度設(shè)計，意在使政府在磋商中成為行政管理權(quán)限被削弱的賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人進行合法利益的博弈。除此之外，也應(yīng)當(dāng)賦予賠償義務(wù)人在其合法權(quán)益受到損害時能夠有主動尋求救濟的權(quán)利具體說明如下：

第一，在磋商啟動階段，根據(jù)相關(guān)文件的表述，應(yīng)當(dāng)認為磋商屬于訴訟前置程序，除無法磋商的案件類型外，賠償義務(wù)人不具有決定是否啟動磋商的權(quán)利，也即無相應(yīng)的救濟權(quán)。但為保證實踐標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和可預(yù)測性，各地應(yīng)對啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡谌N類型——“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)定；以及對無法磋商而直接進入訴訟程序的案件類型標(biāo)準(zhǔn)進行細化。第二，在磋商過程中和結(jié)束后，對于磋商對方的人員構(gòu)成、鑒定機構(gòu)資質(zhì)問題，對于材料或鑒定意見等造假或相關(guān)信息不公開的問題，以及公權(quán)力機關(guān)采用脅迫或串通他人等其他在磋商過程中出現(xiàn)的并能夠?qū)Υ枭探Y(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響的違法違規(guī)行為，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)向該機關(guān)的上一級政府或檢察院提出異議。而對由于賠償權(quán)利人的原因造成磋商結(jié)果顯著不公平或磋商失敗的，應(yīng)當(dāng)有權(quán)在一定期限內(nèi)申請重新磋商。

盡管在立法及實踐中應(yīng)當(dāng)注意保護賠償義務(wù)人的合法權(quán)益，但也要避免矯枉過正。在此應(yīng)當(dāng)強調(diào)，對生態(tài)環(huán)境價值的保障是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的首要任務(wù)，而對于訴前磋商制度的構(gòu)建還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其便捷、高效的優(yōu)勢。一方面不應(yīng)當(dāng)過分注重維護義務(wù)人權(quán)益而導(dǎo)致程序拖延；另一方面應(yīng)當(dāng)規(guī)定對惡意利用而逃避擔(dān)責(zé)、拖延擔(dān)責(zé)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處罰。

結(jié)語

保障公平是法律的一大價值。在生態(tài)環(huán)境保護運動進行如火如荼的過程中，那些造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染企業(yè)被公眾視為行為惡劣的“罪人”，人們認為理應(yīng)由其承擔(dān)巨額代價。在公權(quán)壓力、社會輿情壓力和道德壓力之下，對賠償義務(wù)人合法權(quán)益的保護顯得較為艱難。因此，需要利用法律理性，通過完善規(guī)范性文件來細化相關(guān)制度規(guī)定，防止公權(quán)力機關(guān)或部分公職人員借題發(fā)揮或另有所圖。對于生態(tài)損害賠償磋商制度，應(yīng)當(dāng)在細化程序和內(nèi)容規(guī)定的基礎(chǔ)上，推動磋商公開透明化，通過增強監(jiān)督力量、賦予義務(wù)方主動救濟權(quán)利等途徑，實現(xiàn)各方利益的平衡，并推動生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利進行。