楊昕婧 李 磊

(1.武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430072； 2.濰坊市規(guī)劃編制研究中心，山東 濰坊 261000)

1 概述

我國(guó)1978年實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái),先后以經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)等形式開(kāi)展了經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的探索，實(shí)現(xiàn)了深化改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，為適應(yīng)貿(mào)易國(guó)際化的影響，我國(guó)設(shè)立了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，從而以?xún)?yōu)惠的政策和先進(jìn)的管理手段吸引外資與技術(shù)，進(jìn)一步提高我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易地位。這也是繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)放區(qū)后我國(guó)建立的第四種開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)[1]。

2001年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)不斷加強(qiáng)國(guó)際貿(mào)易，直至2012年取代美國(guó)成為全世界最大的貿(mào)易國(guó)。這也使美歐日三大經(jīng)濟(jì)體感到威脅，從而建立了新的區(qū)域性貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則來(lái)取代世界貿(mào)易組織，也就是將中國(guó)排除在外的“ABC世貿(mào)”，我國(guó)由此面臨著新的貿(mào)易挑戰(zhàn)。在此背景下，我國(guó)建立了中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并取得較大成功。后又相繼成立了廣東、天津、福建等共計(jì)11個(gè)自貿(mào)區(qū)。

2018年美國(guó)總統(tǒng)特朗普在白宮正式簽署對(duì)華貿(mào)易備忘錄，中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)。加收關(guān)稅、限制收并購(gòu)等舉措對(duì)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易產(chǎn)生了很大的影響。新環(huán)境下自由貿(mào)易區(qū)該何去何從，“一帶一路”的契機(jī)又如何帶動(dòng)對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)，都需要我們進(jìn)一步對(duì)自貿(mào)區(qū)、綜合保稅區(qū)等開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行進(jìn)一步分析。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及自貿(mào)區(qū)等開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的研究主要集中于行政管理模式、經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展戰(zhàn)略等理論研究方向，而對(duì)于其具體數(shù)量、分布規(guī)律以及規(guī)劃相關(guān)少有提及。本文對(duì)此進(jìn)行探討，一定程度上豐富了相關(guān)研究，彌補(bǔ)了相關(guān)空缺。

2 概念界定

由于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的定義中并未包含自由貿(mào)易區(qū)，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)又具有特定的含義，于是筆者提出“開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)”這一新概念來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌，同時(shí)梳理相關(guān)概念，為后續(xù)理解分析作出鋪墊。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域：是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國(guó)關(guān)境內(nèi)，賦予承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的特殊功能和政策，由海關(guān)為主實(shí)施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)有六種模式:保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。

自由貿(mào)易區(qū)：有兩種概念，英文縮寫(xiě)分別為FTA和FTZ。FTA是廣義的自由貿(mào)易區(qū)，指兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家(地區(qū))簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，締約國(guó)之間同意消除貿(mào)易障礙(包括關(guān)稅及非關(guān)稅障礙)，屬于跨國(guó)界雙邊或多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域。如東盟、中韓、中澳自貿(mào)區(qū)等。FTZ則是國(guó)際海關(guān)組織定義的自由貿(mào)易園區(qū)，指一國(guó)或地區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的單獨(dú)隔離區(qū)域，區(qū)內(nèi)可進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)、貿(mào)易、加工等業(yè)務(wù)，在關(guān)稅和配額等方面有優(yōu)惠規(guī)定，貨物儲(chǔ)存期限一般不受限制。僅限于貿(mào)易、加工等商業(yè)生產(chǎn)性活動(dòng)，不存在居民居住，不允許零售及消費(fèi)服務(wù)活動(dòng)[2]。自由貿(mào)易園區(qū)的設(shè)區(qū)目的是希望通過(guò)提供更便利的條件從而最大限度獲取全球自由貿(mào)易利益。

經(jīng)上述對(duì)比分析，對(duì)我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的概念進(jìn)行定義：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，對(duì)接海外市場(chǎng)，由海關(guān)實(shí)施封閉式管理，最終目標(biāo)達(dá)到“境內(nèi)關(guān)外”效果的開(kāi)放型生產(chǎn)性活動(dòng)園區(qū)。

3 我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)發(fā)展歷程

3.1 數(shù)量變化

我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)從1990年開(kāi)始設(shè)立，類(lèi)型以保稅區(qū)為主。1999年—2000年數(shù)量激增，直至2001年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，依舊以較快的速度增加，同時(shí)種類(lèi)開(kāi)始逐步豐富，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)共同發(fā)展。改善了我國(guó)的投資環(huán)境，大規(guī)模引進(jìn)外資及先進(jìn)的技術(shù)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了雄厚動(dòng)力。2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到波及，需要進(jìn)一步提高對(duì)外發(fā)展程度拉動(dòng)內(nèi)外需求。2013年習(xí)近平總書(shū)記提出“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)思，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化多方面對(duì)我國(guó)發(fā)展提出指導(dǎo)。而自貿(mào)區(qū)等我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)則是“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的對(duì)外依托平臺(tái)和內(nèi)在落實(shí)基點(diǎn)[3]。2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)，致使外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷惡化，也對(duì)我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園的發(fā)展提出了進(jìn)一步的要求(見(jiàn)圖1)。

美國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)相對(duì)我國(guó)發(fā)展較早，始于1936年，后鑒于美國(guó)對(duì)外貿(mào)易形勢(shì)出現(xiàn)下滑并形成貿(mào)易逆差的不利局面，為了促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展和增加就業(yè)機(jī)會(huì)，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府開(kāi)始爭(zhēng)相建立各類(lèi)自由貿(mào)易區(qū)，并實(shí)現(xiàn)每個(gè)州均有分布。截至2015年6月，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的總數(shù)高達(dá)854個(gè)[4]。相比美國(guó)，我國(guó)至2017年142個(gè)的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，但縱觀(guān)全局，我國(guó)現(xiàn)有的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了管理混亂以及同一地區(qū)不同形式開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)相互惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。德國(guó)漢堡港被取消的事件也在向我們昭示一個(gè)問(wèn)題“開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)是否越多越好”。

從建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的初衷以及我國(guó)的國(guó)情考慮，我國(guó)都與美國(guó)有較大差別。應(yīng)梳理當(dāng)下發(fā)展條件，精準(zhǔn)掌握我國(guó)發(fā)展需求，從宏觀(guān)整體把控，嚴(yán)格控制開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)數(shù)量與質(zhì)量以求高效發(fā)展，避免不必要的浪費(fèi)?，F(xiàn)階段我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)仍處于疏于管理、自我發(fā)展的非成熟階段。有機(jī)會(huì)分析發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，走最經(jīng)濟(jì)最高效，符合我國(guó)需求的發(fā)展道路。

3.2 空間分布

通過(guò)搜集整理資料，我們能發(fā)現(xiàn)我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)整體分布極度不均，仍處于自由發(fā)展階段。整體來(lái)看，我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)總體呈現(xiàn)“東高西低”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，東部沿海，這類(lèi)擁有良好對(duì)外港口條件的地區(qū)發(fā)展明顯高于西部?jī)?nèi)陸城市。從這點(diǎn)也能看出我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)主要以臨港發(fā)展類(lèi)型為主，而臨空型以及臨陸樞紐型則在提出“一帶一路”指導(dǎo)方針后，有了一定發(fā)展，但仍無(wú)法與臨港型的發(fā)展規(guī)模相提并論。

縱觀(guān)全國(guó)，除西藏、青海兩省外，均設(shè)有開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)(臺(tái)灣省發(fā)展較為特殊，未在分析范圍內(nèi))。其他省份差距較大，其中最多的為江蘇省，設(shè)置了26個(gè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)，其中包含15個(gè)出口加工區(qū)，10個(gè)綜合保稅區(qū)以及1個(gè)保稅港區(qū)。最少的為黑龍江省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)以及云南省，均設(shè)置1個(gè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)。其他省份數(shù)量則分布在2個(gè)～10個(gè)之間，相對(duì)較為均衡。

4 現(xiàn)階段存在的問(wèn)題

通過(guò)分析我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的數(shù)量發(fā)展及空間分布特征，我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段存在的一些問(wèn)題，主要包括以下幾點(diǎn)。

4.1 分類(lèi)繁雜，難以統(tǒng)一管理方式

全國(guó)范圍內(nèi)能算作開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的園區(qū)種類(lèi)繁雜，從最初的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等，至近年的自貿(mào)園區(qū)，已有7種類(lèi)型。他們?cè)诠δ芤约肮芾淼确矫娑驾^為相似，但細(xì)節(jié)上有所不同，可謂大同小異，但這些不同給海關(guān)等部門(mén)的管理增添了很大難度。這無(wú)論是對(duì)現(xiàn)有園區(qū)的高效管理，還是進(jìn)一步發(fā)展我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)都造成了較大影響。

4.2 數(shù)量過(guò)多，設(shè)立部門(mén)功能相似，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)激烈

從我國(guó)整體來(lái)看，140多個(gè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的數(shù)量并不至于過(guò)多，但具體分析時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，江蘇省境內(nèi)設(shè)立了26個(gè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)，包括出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)以及保稅港區(qū)三類(lèi)，其中出口加工區(qū)就多達(dá)15個(gè)。南京、蘇州、常州、無(wú)錫、常熟、泰州、南通、鎮(zhèn)江等地均設(shè)有功能類(lèi)似的部門(mén)，甚至蘇州一城便設(shè)有7個(gè)之多。地理位置相近，發(fā)展資源條件類(lèi)似，部門(mén)功能雷同，這些同時(shí)出現(xiàn)的時(shí)候也意味著同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。這也造成了投入資本巨大，而真實(shí)達(dá)到預(yù)期效果的卻只有為數(shù)不多的幾個(gè)，更多的則是處于“雞肋”的尷尬境地。

相關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格控制申請(qǐng)條件，全國(guó)整體研究，優(yōu)勢(shì)地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，發(fā)掘地區(qū)優(yōu)勢(shì)，差異化錯(cuò)位發(fā)展。

5 結(jié)論

上文闡述了我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的基本發(fā)展歷程及數(shù)量和空間分布特征，也對(duì)此分析出了我國(guó)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題。對(duì)此筆者認(rèn)為現(xiàn)階段有以下兩點(diǎn)建議：

1)數(shù)量精減：對(duì)于現(xiàn)階段存在的數(shù)量過(guò)多問(wèn)題，應(yīng)宏觀(guān)分析開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)定位，整合分析，將一些“尸位素餐”的園區(qū)取消，同時(shí)進(jìn)一步控制開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)園區(qū)的劃定，提高發(fā)展質(zhì)量。

2)轉(zhuǎn)型發(fā)展：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，很多園區(qū)的規(guī)模和功能已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足。多位知名學(xué)者認(rèn)為我國(guó)保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型，是克服自身發(fā)展的問(wèn)題和適應(yīng)外在發(fā)展環(huán)境變化的必然要求。明確轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式，在遵循規(guī)范化原則、與國(guó)際接軌相結(jié)合原則、前瞻性原則和國(guó)情原則的前提下，合理定位中國(guó)保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，改革政府管理體制，以充分挖掘自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展?jié)摿瓦\(yùn)行效率，保障自由貿(mào)易區(qū)的健康、持續(xù)發(fā)展。孟廣文、劉銘學(xué)者便提出天津?yàn)I海新區(qū)要分別建立天津港保稅區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)和東疆港保稅區(qū)3個(gè)獨(dú)立自由貿(mào)易區(qū)和統(tǒng)一的綜合型自由貿(mào)易區(qū)的方案設(shè)想。