姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100055)

一個(gè)國(guó)家要走向文明，就要從人治社會(huì)走向法治社會(huì)。改革開(kāi)放后，我國(guó)加快了法治體系建設(shè)步伐。從1982年國(guó)務(wù)院頒布《水土保持工作條例》，到1991年全國(guó)人大頒布《中華人民共和國(guó)水土保持法》，1993年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》，水土保持法制也在不斷建立健全當(dāng)中。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)的不斷進(jìn)步、人民對(duì)美好生活的追求，原《中華人民共和國(guó)水土保持法》在預(yù)防、治理、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、處罰等方面已不能適應(yīng)新的發(fā)展情況和管理需求，于是相關(guān)部門(mén)開(kāi)啟了修訂工作的漫長(zhǎng)征程。

1 征詢意見(jiàn)，開(kāi)展水土保持法修訂前期工作

一部法律的修改，需要嚴(yán)格、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧㈨?xiàng)、起草、咨詢、審查、審批過(guò)程。為做好修訂工作的前期研究，根據(jù)水利部水土保持司的工作安排，2002年中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)預(yù)防監(jiān)督專業(yè)委員會(huì)、水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心印發(fā)了《關(guān)于征詢水土保持法修訂意見(jiàn)的函》，分析了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立、加入WTO及全國(guó)生態(tài)建設(shè)迅速發(fā)展等情況，提出了原水土保持法的一些條款已不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。

經(jīng)過(guò)先期研討，梳理出了10個(gè)方面的內(nèi)容，包括：隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的廣泛開(kāi)展、開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量的快速增長(zhǎng)，人為活動(dòng)加劇水土流失的趨勢(shì)嚴(yán)重，如何加強(qiáng)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作，防止水土流失加劇引發(fā)災(zāi)害事件；1998年之后國(guó)家開(kāi)展大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)治理成果的管理與保護(hù)是一項(xiàng)新的任務(wù)，不能再走先破壞后治理的老路；原水土保持法規(guī)定了全社會(huì)保護(hù)水土資源與生態(tài)環(huán)境、防治水土流失的義務(wù)和責(zé)任，但由于缺乏對(duì)違法行為的處罰條款，因此監(jiān)督執(zhí)法工作難度很大，如對(duì)于不編制水土保持方案、不進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，原法沒(méi)有相應(yīng)的處罰規(guī)定；水土保持補(bǔ)償費(fèi)不應(yīng)是損壞水土保持設(shè)施繳納的補(bǔ)償費(fèi)(應(yīng)該屬賠償費(fèi))，而原法規(guī)定損壞原地貌、原地表的水土保持功能，造成功能下降或喪失的，應(yīng)向國(guó)家繳納補(bǔ)償費(fèi)，因此需要重新界定水土保持補(bǔ)償費(fèi)的概念，研究不同情況下的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，未來(lái)的水土流失綜合治理需要建立哪些新的激勵(lì)機(jī)制和政策，以充分發(fā)揮市場(chǎng)作用；水土流失防治是全社會(huì)的長(zhǎng)期工作，如何從社會(huì)與公眾的宣傳教育、從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與管理等方面構(gòu)建水土保持的社會(huì)環(huán)境；國(guó)家及地方現(xiàn)有政策性規(guī)定中有哪些好的政策、做法可以上升為法律規(guī)定，在全國(guó)推廣，等等。要求有關(guān)單位、各位委員提出需要新增、刪除、修改的條款，明確說(shuō)明具體意見(jiàn)和建議，并要求提供修訂依據(jù)，特別是實(shí)踐中正反兩方面的案例佐證。

中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)預(yù)防監(jiān)督專業(yè)委員會(huì)的委員大多是各省(自治區(qū)、直轄市)水利廳水保處的分管領(lǐng)導(dǎo)，文件印發(fā)后，大家紛紛開(kāi)展調(diào)研。通過(guò)與各個(gè)委員、各個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的主管部門(mén)負(fù)責(zé)人交流、討論，將他們工作實(shí)踐中遇到的新情況、新問(wèn)題，監(jiān)督管理中急需的法律支持等向上匯集，最后歸納為22類問(wèn)題139條具體意見(jiàn)。

之后，由水利部水土保持司、水土保持監(jiān)測(cè)中心組織召開(kāi)了水土保持法修訂研討會(huì)，歸納為15個(gè)專題，開(kāi)展進(jìn)一步的研究，最終提出了人民政府向同級(jí)人大報(bào)告水土保持工作情況的制度建設(shè)，監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、管理制度與運(yùn)行機(jī)制，水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、方案編制、施工等社會(huì)化服務(wù)的定位與管理等新的研究?jī)?nèi)容，由中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)預(yù)防監(jiān)督專業(yè)委員會(huì)正式印發(fā)給各流域機(jī)構(gòu)、各省(自治區(qū)、直轄市)水土保持局處、各位委員，請(qǐng)大家進(jìn)一步開(kāi)展調(diào)研工作，為正式啟動(dòng)法律修訂做好準(zhǔn)備。

修法需要長(zhǎng)時(shí)間、多專業(yè)、全方位的調(diào)查研究、分析、評(píng)價(jià)做基礎(chǔ)，只有把基礎(chǔ)工作做扎實(shí)、做規(guī)范，水土保持法才有可能被列入國(guó)家修法計(jì)劃。

2 確定重點(diǎn)，全面啟動(dòng)水土保持法修訂工作

經(jīng)過(guò)幾年的水土保持法修訂前期準(zhǔn)備工作，2004年12月，100多位人大代表向全國(guó)人大常委會(huì)提交議案，建議適時(shí)修訂水土保持法，該議案獲得了通過(guò)。2005年水利部在北京主持召開(kāi)了水土保持法修訂前期工作會(huì)議，時(shí)任水利部副部長(zhǎng)鄂竟平強(qiáng)調(diào)，修訂和完善水土保持法，進(jìn)一步確立水土保持在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，強(qiáng)化政府的水土保持管理職能，增強(qiáng)水土保持法的科學(xué)性、合理性、可操作性和有效性，已經(jīng)成為迫切需要解決的問(wèn)題。

中央政策研究室、全國(guó)人大農(nóng)委、全國(guó)人大環(huán)資委、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦、有關(guān)科研單位、部分省(自治區(qū)、直轄市)和水利部有關(guān)司局、直屬單位的領(lǐng)導(dǎo)、專家參加了座談會(huì)，大家紛紛對(duì)水土保持法修訂調(diào)研工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。會(huì)議討論了擬修改的主要內(nèi)容、調(diào)研方案，總結(jié)了水土保持法頒布實(shí)施14年來(lái)取得的成效、經(jīng)驗(yàn)及存在的主要問(wèn)題，探討了水土保持法修訂的必要性、緊迫性，以及重點(diǎn)方面和關(guān)鍵問(wèn)題，要求修訂工作充分吸收各地成功的做法，借鑒相關(guān)資源環(huán)境法律法規(guī)、水土保持地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等的成功經(jīng)驗(yàn)，涉及預(yù)防、監(jiān)督、治理等多方面的內(nèi)容，并廣泛吸收社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議。

在充分研究論證的基礎(chǔ)上，水利部正式啟動(dòng)了水土保持法修訂工作，并成立了以鄂竟平為組長(zhǎng)的水土保持法修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，隨即組織開(kāi)展水土保持法實(shí)施和人為水土流失情況調(diào)研工作。初步提出重點(diǎn)從五個(gè)方面研究修訂內(nèi)容：一是增加黨和國(guó)家關(guān)于水土保持的新方針、政策，以及水土保持新理念、新思路；二是進(jìn)一步強(qiáng)化政府的水土保持職責(zé)，健全監(jiān)督約束機(jī)制；三是進(jìn)一步協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與水土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，完善水土保持方案制度，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中的水土流失防治責(zé)任；四是完善法律責(zé)任，加大處罰力度，使違法成本高于守法成本，促進(jìn)自覺(jué)守法；五是根據(jù)行政許可法等新的法律要求，規(guī)范水土保持管理行為。

之后，水土保持法修訂被列入國(guó)務(wù)院法制辦、全國(guó)人大法工委的相關(guān)立法計(jì)劃。水利部發(fā)文向各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委局征求意見(jiàn)，收到反饋意見(jiàn)和建議300多條。

3 反復(fù)辯論，深入研討人為水土流失監(jiān)管問(wèn)題

修訂國(guó)家法律，要求起草者必須站在國(guó)家、社會(huì)、公眾的立場(chǎng)上，合理確定權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，不能為了部門(mén)利益、少數(shù)人的利益設(shè)置條款。2005年6月由水利部、流域機(jī)構(gòu)、部分省(自治區(qū)、直轄市)抽出專人組成專門(mén)的起草組。討論條款時(shí)，遇到意見(jiàn)完全不同的情況，起草組會(huì)分為正方、反方兩組，展開(kāi)激烈討論，就像一場(chǎng)辯論會(huì)。與辯論會(huì)不同的是，大家會(huì)互換角色，將正方變反方、反方變正方，再進(jìn)行同一問(wèn)題的討論，換一個(gè)角度看問(wèn)題。通過(guò)這樣正反兩方面的討論，最終逐步形成客觀、公正、公平的認(rèn)識(shí)，使法律條款更加科學(xué)合理。其中主要針對(duì)人為活動(dòng)造成的新的水土流失的監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行了大量、反復(fù)的研討。

討論重點(diǎn)一：建設(shè)項(xiàng)目急劇增加，人為水土流失如何控制和監(jiān)管。隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人為水土流失呈加劇趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查，僅“十五”期間，全國(guó)各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)土地面積就達(dá)5.53萬(wàn)km2，棄土棄渣量92.1億t，每年新增水土流失面積達(dá)1.5萬(wàn)km2，相當(dāng)于同期全國(guó)水土流失治理面積的1/3，邊治理邊破壞的現(xiàn)象十分普遍。人為活動(dòng)造成的水土流失比自然狀態(tài)下高出數(shù)十倍甚至上百倍，危害十分嚴(yán)重，恢復(fù)難度很大。因此，加強(qiáng)對(duì)人為水土流失的預(yù)防、管理與控制，防止造成大面積的生態(tài)破壞，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，成為十分突出的問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)大量的調(diào)查研究，起草組認(rèn)為需要建立健全防止人為水土流失的法律制度，特別是針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理的法律規(guī)定。一是水土保持工作方針中，要確立預(yù)防為主的方針，把預(yù)防人為活動(dòng)造成新的水土流失放在首位，實(shí)現(xiàn)從事后治理向事前預(yù)防的根本性轉(zhuǎn)變。二是明確“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”的原則，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目防治水土流失的法律責(zé)任。三是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)前應(yīng)編制水土保持方案，經(jīng)批準(zhǔn)后作為落實(shí)水土保持措施的依據(jù)，未編報(bào)水土保持方案，則生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。四是要督促生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土保持措施，在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)驗(yàn)收水土保持設(shè)施，如果水土保持設(shè)施未通過(guò)驗(yàn)收，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用。五是不依法編報(bào)水土保持方案、未進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收就投產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)處罰。

討論重點(diǎn)二：哪些項(xiàng)目要編報(bào)水土保持方案，如何避免多頭管理，明確管理責(zé)任。一是原水土保持法規(guī)定“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)修建鐵路、公路、水工程，開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)”應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案。起草組在討論時(shí)認(rèn)為這一規(guī)定中限定的區(qū)域與當(dāng)前存在突出水土流失問(wèn)題的區(qū)域存在很大差異，會(huì)造成監(jiān)管的盲區(qū)?！叭齾^(qū)”是以往針對(duì)自然侵蝕的表述，但隨著我國(guó)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目大量建設(shè)、廣泛分布，水土流失的分布區(qū)域發(fā)生了很大變化，如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，許多地方雖地處平原，但造成的人為水土流失卻十分嚴(yán)重，所以不應(yīng)局限于原來(lái)的“三區(qū)”范圍。二是原法以例舉式表述，編報(bào)水土保持方案的項(xiàng)目主要是法條中的鐵路、公路、水工程，開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)等“五類工程”，一些有土石方挖填和排棄活動(dòng)從而造成水土流失的項(xiàng)目，以此條為由，不編報(bào)水土保持方案，更不落實(shí)防治水土流失的法律義務(wù)，因此法律修訂時(shí)不應(yīng)局限于某些項(xiàng)目，而是應(yīng)針對(duì)可能造成水土流失的所有項(xiàng)目。起草組在討論過(guò)程中，要求正反兩方面拿出充分、有力的案例和調(diào)查材料、數(shù)據(jù)，起草組、專家組、有關(guān)部門(mén)在討論中不斷交流溝通，逐步形成了共識(shí)。

水土保持方案要不要單獨(dú)成文本、專項(xiàng)審批。原水土保持法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，必須有水行政主管部門(mén)同意的水土保持方案。起草組在討論中重點(diǎn)從三個(gè)方面進(jìn)行了研究和討論。第一，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)與水土保持方案的異同。起草組請(qǐng)來(lái)了兩類報(bào)告的編制單位、評(píng)審專家等介紹情況。環(huán)評(píng)報(bào)告是以控制建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中的空氣、噪聲和水污染等為主，側(cè)重于項(xiàng)目建設(shè)對(duì)環(huán)境影響的分析與評(píng)價(jià)。而水土保持方案則是以控制建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中的水土流失為主，其主要內(nèi)容是采取哪些工程、植物、臨時(shí)防護(hù)等技術(shù)措施，側(cè)重于綜合防治方案和具體措施。兩個(gè)報(bào)告的內(nèi)容、重點(diǎn)均有顯著不同，不能互相替代。第二，從國(guó)家行政管理職能分工看，水土保持工作由水行政主管部門(mén)管理，如果將水土保持方案納入環(huán)評(píng)報(bào)告，就會(huì)引起多頭管理、重復(fù)許可，甚至相互扯皮的情況，也增加了企業(yè)成本，影響到項(xiàng)目前期工作的效率。起草組開(kāi)展了大量調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取了專家、相關(guān)行業(yè)部門(mén)意見(jiàn)，明確提出了水土保持方案單獨(dú)編制，由水行政主管部門(mén)單獨(dú)審批的意見(jiàn)。第三，由于水土保持方案是項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)審批的，在工程后續(xù)設(shè)計(jì)、施工中往往會(huì)發(fā)生一些變化，原法中沒(méi)有規(guī)定發(fā)生了變化需不需要申報(bào)，造成水行政主管部門(mén)按水保方案監(jiān)督檢查時(shí)與現(xiàn)場(chǎng)情況對(duì)不上，而建設(shè)單位又是按設(shè)計(jì)實(shí)施的，矛盾較多。起草組討論后認(rèn)為，根據(jù)工程項(xiàng)目建設(shè)程序，應(yīng)該允許優(yōu)化設(shè)計(jì)，但需要明確水保方案經(jīng)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的，以及水土保持措施發(fā)生重大變更的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案，經(jīng)水保方案原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施。

討論重點(diǎn)三：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否應(yīng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題。1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得破壞或者侵占水土保持設(shè)施。企業(yè)事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中損壞水土保持設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”。之后，各省級(jí)地方性法規(guī)或者規(guī)章制定了配套的水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理辦法，國(guó)家也將水土保持補(bǔ)償費(fèi)列入了行政事業(yè)性收費(fèi)目錄。是否將法規(guī)的內(nèi)容上升為法律，如何界定補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，大家展開(kāi)了激烈討論。有同志認(rèn)為，建設(shè)單位對(duì)造成的水土流失采取了治理措施，就不用繳納補(bǔ)償費(fèi)了；法律專業(yè)的同志說(shuō)，如果界定為損壞水土保持設(shè)施的補(bǔ)償，屬于物權(quán)問(wèn)題，應(yīng)該按民法，給予原價(jià)賠償或異地重建；水土保持部門(mén)的同志說(shuō)，雖然建設(shè)單位在事后進(jìn)行了治理，但在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中往往會(huì)造成大量的水土流失，期間損壞了原地表的水土保持功能，對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公眾利益造成了損害，應(yīng)該向國(guó)家繳納補(bǔ)償費(fèi)。這樣一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，起草組內(nèi)部、有關(guān)部門(mén)和專家進(jìn)行了熱烈的討論。最后，大家認(rèn)為水土保持補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)定位于功能補(bǔ)償，也就是造成原地貌原地表水土保持功能下降甚至喪失的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。一方面是補(bǔ)償對(duì)國(guó)家造成的損失，通過(guò)異地治理恢復(fù)國(guó)家的整體水土保持功能；另一方面是讓建設(shè)單位樹(shù)立水土資源有價(jià)、生態(tài)環(huán)境有價(jià)的自我約束意識(shí)，雖然補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)不高，但會(huì)促進(jìn)建設(shè)和施工單位自覺(jué)減少占地、減少植被破壞，起到保護(hù)資源和環(huán)境的調(diào)節(jié)作用。這一制度的建立，實(shí)際是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿機(jī)制，喚起全社會(huì)保護(hù)資源和環(huán)境的意識(shí)，收到事半功倍的巨大成效。

討論重點(diǎn)四：只管項(xiàng)目，不管產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，宏觀整體上如何防控水土流失。日益增多的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，數(shù)量大，類型多，遍布全國(guó)各地，如果單一依靠對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的管理，則工作量極大，主管部門(mén)的機(jī)構(gòu)、人員都很難適應(yīng)，管理難度相當(dāng)大。并且，按單個(gè)項(xiàng)目編報(bào)水土保持方案來(lái)進(jìn)行管理，還屬于就事論事的管理方式，只能防控這一個(gè)項(xiàng)目的水土流失和生態(tài)環(huán)境影響，而從事先預(yù)防的更前置階段看，如果能從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃開(kāi)始研究水土流失問(wèn)題，回答該不該在這些地方規(guī)劃這些項(xiàng)目，規(guī)劃的項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)段、建設(shè)密度、擾動(dòng)頻率等方面如何控制可能引發(fā)的水土流失，防控的對(duì)策與措施有哪些，通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)行宏觀調(diào)控，會(huì)收到更大的、整體性的成效。大家討論認(rèn)為可以重點(diǎn)從建設(shè)活動(dòng)容易造成較為嚴(yán)重的人為水土流失、項(xiàng)目數(shù)量多規(guī)模大、與水土保持較為密切的部分行業(yè)入手，如公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、水利水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，大中城市、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，各類礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，地鐵城鐵、文化產(chǎn)業(yè)園等公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，在項(xiàng)目布局、建設(shè)時(shí)序、建設(shè)頻率等方面進(jìn)行科學(xué)合理控制，就能有效減輕集中、高密度建設(shè)造成的生態(tài)環(huán)境影響和破壞。起草組提出，這四大類規(guī)劃在前期規(guī)劃階段應(yīng)開(kāi)展水土保持相關(guān)研究，分析水土流失及其影響，預(yù)測(cè)水土流失狀況，提出預(yù)防和治理的對(duì)策與措施，從規(guī)劃階段進(jìn)行宏觀調(diào)控，指導(dǎo)后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)與管理。

圍繞經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中凸顯的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治問(wèn)題，起草組針對(duì)目前存在的具體問(wèn)題，展開(kāi)了具體的、可實(shí)施的條款討論。提出了項(xiàng)目選址、選線時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量避讓各級(jí)人民政府劃定的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)(也就是水土保持敏感區(qū))，以減輕對(duì)國(guó)家水土保持功能區(qū)的影響；建設(shè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)剝離、保護(hù)表土，使十分珍貴、難以再生的表土資源得到全面保護(hù)，為子孫后代造福；施工中要科學(xué)合理安排土石方挖填，減少地表擾動(dòng)和植被破壞；生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的土、石、渣等要加強(qiáng)綜合利用，減少棄渣及其造成的危害；生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)植被，等等。

4 組建團(tuán)隊(duì)，深入研究水土保持重大問(wèn)題

起草組在研討過(guò)程中，針對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公眾關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題、修訂中的重大事項(xiàng)，梳理歸納出8個(gè)專題，成立了由起草組成員、法律專家、科研院所與大專院校教授、地方實(shí)踐工作人員等組成的研究團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展了深入、全面的研究。以下例舉幾例。

專題一：水土保持屬于“基本國(guó)策”地位的再確認(rèn)。基本國(guó)策是事關(guān)國(guó)家、人民根本利益，關(guān)系民族生存和發(fā)展，具有全局性、決定性、長(zhǎng)期性的治國(guó)基本政策。關(guān)于水土保持能否作為中國(guó)的基本國(guó)策加以確立，社會(huì)上認(rèn)識(shí)不一。修訂水土保持法就要從國(guó)家戰(zhàn)略、民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的高度，進(jìn)一步論證其重要性和必要性。早在1993年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國(guó)發(fā)〔1993〕5號(hào))中就明確指出“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”。同年國(guó)務(wù)院批復(fù)《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要》，再次強(qiáng)調(diào)搞好水土保持，功在當(dāng)代，利在千秋，是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。為了使全社會(huì)有共同的認(rèn)識(shí)，專題組從水土保持基本國(guó)策的重要性、確立水土保持基本國(guó)策法律地位的必要性，進(jìn)行了大量調(diào)查研究，從基本國(guó)策的高度提出了進(jìn)一步完善政策體制機(jī)制、加大水土流失治理力度、加強(qiáng)水土保持國(guó)策宣傳教育、增強(qiáng)全社會(huì)水土保持意識(shí)等具體意見(jiàn)，并且調(diào)研例舉了計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)等基本國(guó)策的建立與發(fā)展過(guò)程，用以借鑒。

專題二：水土流失防治的主體責(zé)任應(yīng)該由誰(shuí)承擔(dān)，管理體制如何完善。中國(guó)的水土流失分布范圍廣，侵蝕強(qiáng)度大，危害較為嚴(yán)重，依靠一家一戶、一個(gè)個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行治理，勢(shì)單力薄。防治水土流失是一件艱巨的、長(zhǎng)期的、公益性的事業(yè)，加上土地是國(guó)家和集體所有的，因此轄區(qū)內(nèi)防治水土流失的主體責(zé)任要由地方人民政府承擔(dān)。發(fā)揮政府的組織引導(dǎo)作用，通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策、法律、行政等各種手段，組織和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，完成水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)。這個(gè)主體責(zé)任怎么落實(shí)，起草組討論認(rèn)為應(yīng)該在法律層面建立對(duì)地方人民政府的水土保持目標(biāo)考核制度，才具有約束力。既然劃定了水土流失重點(diǎn)防治區(qū)，首先要在這一區(qū)域?qū)嵤┧帘３帜繕?biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。

起草組重點(diǎn)討論和明確了兩類機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)：一是水利部在長(zhǎng)江、黃河等七大流域設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)，原水土保持法中沒(méi)有明確其水土保持管理職能，為了加強(qiáng)對(duì)流域的全面管理，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，也就是通過(guò)法律授權(quán)，讓流域管理機(jī)構(gòu)行使水土保持監(jiān)督管理職權(quán)；二是地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況單設(shè)的水土保持機(jī)構(gòu)，如市縣單設(shè)的水土保持局(辦)等，明確由其行使水土保持法規(guī)定的水行政主管部門(mén)水土保持工作職責(zé)，從而完善了管理體制，明確了職責(zé)。

專題三：水土保持監(jiān)測(cè)是決策依據(jù)，法律中需完善體制機(jī)制。水土保持預(yù)防監(jiān)督、綜合治理、生態(tài)修復(fù)、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，以及國(guó)家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，都需要監(jiān)測(cè)提供科學(xué)依據(jù)。但我國(guó)的水土保持監(jiān)測(cè)工作剛剛起步，監(jiān)測(cè)站點(diǎn)運(yùn)行沒(méi)有保障，監(jiān)測(cè)工作沒(méi)有經(jīng)費(fèi)渠道，監(jiān)測(cè)內(nèi)容、方法、成果等不完善。起草組調(diào)研了氣象、環(huán)境、林業(yè)、國(guó)土、生態(tài)等監(jiān)測(cè)的體制機(jī)制，以及發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)測(cè)機(jī)制。在對(duì)有關(guān)部門(mén)特別是國(guó)家宏觀決策部門(mén)調(diào)研時(shí)，他們都表達(dá)出急需監(jiān)測(cè)成果的迫切愿望，以了解我國(guó)的水土流失與生態(tài)環(huán)境狀況，國(guó)家投入治理的地方治理成效如何，投資方向需不需要進(jìn)行調(diào)整，如何調(diào)整，等等，需要用監(jiān)測(cè)成果和數(shù)據(jù)為國(guó)家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)提供決策依據(jù)。

起草組重點(diǎn)圍繞幾方面起草法律條款。一是要從國(guó)家層面完善全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾參與提供支撐。二是中央、省級(jí)要定期組織水土流失調(diào)查，根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)情況，公告水土流失面積、強(qiáng)度、分布狀況及變化情況，以及水土流失預(yù)防和治理情況等。三是要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)，各級(jí)水行政主管部門(mén)要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)工作，盡快補(bǔ)齊監(jiān)測(cè)這塊短板。四是生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)情況上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)，以掌握更多信息。

專題四：只有法律要求卻沒(méi)有法律責(zé)任，法律的執(zhí)行力不夠。原水土保持法有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定較為原則、不全面、處罰力度不夠，比如關(guān)于開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作，法律規(guī)定必須有水土保持方案，水土保持設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，必須采取護(hù)坡、整治等措施，必須植樹(shù)種草、恢復(fù)植被，不得向江河湖庫(kù)傾倒棄渣，等等，使用了“五個(gè)必須”“兩個(gè)不得”的嚴(yán)厲要求，但卻沒(méi)有相應(yīng)的罰則。關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，法律規(guī)定了禁止毀林開(kāi)荒、破壞草皮等要求，但沒(méi)有對(duì)違法行為的處罰規(guī)定。沒(méi)有法律責(zé)任的條款，在實(shí)際工作中對(duì)違法行為缺乏約束力，管理部門(mén)也難以監(jiān)管，就出現(xiàn)了許多建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期不編報(bào)水土保持方案，不采取水土流失防治措施，甚至向江河、湖泊、水庫(kù)內(nèi)直接傾倒棄渣，造成了嚴(yán)重的水土流失及危害。起草組收到了許多對(duì)這些問(wèn)題的反映，進(jìn)行了典型案例調(diào)查，提出了修訂法律時(shí)需設(shè)立法律責(zé)任的種類、處罰方法與處罰標(biāo)準(zhǔn)，使法律真正有威懾力，起到約束違法行為的作用。

專題研究?jī)?nèi)容還有很多，成果十分豐富。為了使該研究成果更廣泛地應(yīng)用于各地法規(guī)修訂及水土保持宣傳工作，起草組組織出版了42萬(wàn)字的《水土保持重大法律制度研究》專著。

5 經(jīng)過(guò)“五關(guān)”，修訂后的水土保持法高票獲得通過(guò)

起草組對(duì)法律條文多次進(jìn)行修改，修改的版本從Law001、Law002一直到Law100，每次討論都要仔細(xì)核實(shí)是哪個(gè)版本，因?yàn)橐粌蓚€(gè)星期就會(huì)有新版本。起草文稿經(jīng)水利部部長(zhǎng)辦公會(huì)議多次審查，期間開(kāi)展了專題研究、專家咨詢論證，廣泛征求部委、省級(jí)人民政府及全國(guó)水利系統(tǒng)專家意見(jiàn)。經(jīng)反復(fù)研究、修改，起草了修訂草案送審稿，于2008年10月正式上報(bào)國(guó)務(wù)院。

進(jìn)入國(guó)家立法程序的嚴(yán)格審查，要“過(guò)五關(guān)”。首先要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審查，然后進(jìn)入全國(guó)人大程序，要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大環(huán)資委、全國(guó)人大法律委、全國(guó)人大法工委審查，最終提交全國(guó)人大常委會(huì)審查和表決。

為了充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)先后開(kāi)展了5次正式征求意見(jiàn)，其中水利部1次、國(guó)務(wù)院法制辦2次、全國(guó)人大環(huán)資委和法律委各1次，收到修改意見(jiàn)和建議千余條。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)全國(guó)人大網(wǎng)站征集社會(huì)公眾意見(jiàn)8 000多條。為了切實(shí)掌握第一手資料，國(guó)務(wù)院法制辦于2009年9月赴四川、廣東調(diào)研，全國(guó)人大環(huán)資委于2010年5月赴深圳、陜西調(diào)研。

2010年7月21日，時(shí)任總理溫家寶主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)了水土保持法修訂草案，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

2010年8月12日，全國(guó)人大環(huán)資委召開(kāi)全體會(huì)議，建議將《中華人民共和國(guó)水土保持法》修訂草案列入第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議。8月23日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議初次審議了修訂草案，委員們普遍認(rèn)為修訂水土保持法是十分必要的，建議予以加強(qiáng)，并提出了許多建設(shè)性意見(jiàn)。

10月28日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議閉幕后，為增進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員對(duì)水土保持的全面了解，經(jīng)水利部建議，全國(guó)人大常委會(huì)請(qǐng)中國(guó)科學(xué)院原副院長(zhǎng)孫鴻烈院士做了“我國(guó)水土流失問(wèn)題及防治對(duì)策”的專題講座，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)主持了講座，取得了良好效果。全國(guó)人大法律委和全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2010年11月赴河南、山西等地，開(kāi)展水土保持法修訂調(diào)研，重點(diǎn)研究解決水土保持設(shè)施驗(yàn)收、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等問(wèn)題。

2010年12月人大常委會(huì)第十八次會(huì)議再次審議草案。常委們一致認(rèn)為中國(guó)的水土保持工作還要繼續(xù)加強(qiáng)，結(jié)合之前發(fā)生的甘肅舟曲特大泥石流災(zāi)害，更加顯現(xiàn)了修訂水土保持法的必要性和重要意義。常委們發(fā)言時(shí)多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行更加嚴(yán)格的水土保持監(jiān)督管理制度，有效控制人為水土流失。

2010年12月25日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決，以154票贊成、2票反對(duì)、3票棄權(quán)，高票通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)水土保持法》。

從2002年籌備修訂，到2010年完成修訂，歷時(shí)八年，可謂是“八年磨一劍”?，F(xiàn)在，國(guó)家對(duì)水土保持的重視程度和全民的水土保持意識(shí)都有明顯提高。全國(guó)人大審議水土保持法修訂草案時(shí)，許多委員都表示應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)防保護(hù)，加大對(duì)違法行為的處罰力度。如，2010年12月20日提交的修訂草案二次審議稿中規(guī)定“禁止在水土流失嚴(yán)重的地區(qū)鏟草皮、挖樹(shù)兜、采集發(fā)菜或者濫挖蟲(chóng)草、甘草、麻黃等”，有常委委員提出，這些行為不應(yīng)僅限于水土流失嚴(yán)重的地區(qū)，還應(yīng)包括其他水土流失地區(qū)。該意見(jiàn)得到了采納，到23日提交的草案建議表決稿修改為“禁止采集發(fā)菜。禁止在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)鏟草皮、挖樹(shù)兜或者濫挖蟲(chóng)草、甘草、麻黃等”。又如，審議稿中規(guī)定違反水土保持法，在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的行為給予經(jīng)濟(jì)處罰，23日的表決稿中增加了同時(shí)“沒(méi)收違法所得”的規(guī)定。再如，不按法律規(guī)定編報(bào)水土保持方案、未申報(bào)變更審批的，草案審議稿規(guī)定給予“5萬(wàn)元以上、20萬(wàn)元以下”的行政處罰，3天后的表決稿修改為“5萬(wàn)元以上、50萬(wàn)元以下”處罰，處罰上限提高了，彰顯了立法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格要求。