曾宇青

國(guó)家——社會(huì)視角是我國(guó)學(xué)界研究社區(qū)體制改革的重要理論視角。主要有三種研究取向：自治價(jià)值取向；國(guó)家主導(dǎo)取向；良性互動(dòng)取向。自治價(jià)值取向強(qiáng)調(diào)自治是社區(qū)體制改革的方向，肯定社區(qū)自治改革，要求建構(gòu)自治的體制。國(guó)家主導(dǎo)取向強(qiáng)調(diào)國(guó)家在國(guó)家——社會(huì)關(guān)系中起著主導(dǎo)作用，認(rèn)為國(guó)家主導(dǎo)著社區(qū)治理。越來越多的研究者持第三種研究取向。本文在學(xué)界關(guān)于良性互動(dòng)研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步追問良性互動(dòng)的動(dòng)力源以及過程和方向。

放權(quán)是深圳社區(qū)民主建設(shè)的重要形式。深圳社區(qū)體制改革40年，是國(guó)家不斷向社會(huì)放權(quán)、社會(huì)不斷分化、自治程度不斷提高的40年。同時(shí)，鄧小平同志1979年提出堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，1980年代多次提出要保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面，并被各級(jí)黨委政府作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的剛性指標(biāo)；十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，這是更高層次的“國(guó)家性”建設(shè)要求。從寬泛意義看，民主建設(shè)是政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。但從國(guó)家——社會(huì)分野視角看，政權(quán)建設(shè)與民主建設(shè)要相互兼顧、良性互動(dòng)。不顧政權(quán)穩(wěn)定而一味地推進(jìn)民主，必然陷入民主的陷阱。在我國(guó)香港，業(yè)主依法自治，政府不能直接干預(yù)。但當(dāng)有業(yè)主投訴大埔區(qū)富亨村業(yè)主立憲法團(tuán)（相當(dāng)于業(yè)主委員會(huì)）負(fù)責(zé)人受賄時(shí)，香港廉政公署調(diào)查了該村約5000戶（基本涵蓋該村住戶）并對(duì)每戶做了筆錄，結(jié)果未發(fā)現(xiàn)受賄證據(jù)。①曾宇青：《社區(qū)居民的基本需求——政府如何借鑒香港經(jīng)驗(yàn)向社區(qū)供給高質(zhì)量的公共品》，《香港經(jīng)驗(yàn)與深圳羅湖發(fā)展論文集》，深圳：海天出版社，2007年，第315頁。藉此可窺見在推進(jìn)自治的同時(shí)要改進(jìn)和增強(qiáng)政府的監(jiān)管能力，兩者需相互兼顧、良性互動(dòng)。鄧小平同志1992年視察深圳發(fā)表南方講話時(shí)指出深圳的經(jīng)驗(yàn)就是敢闖。敢闖在很大意義上是突破傳統(tǒng)集權(quán)體制，向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)。循著雙重驅(qū)動(dòng)，本文進(jìn)一步研究了社區(qū)治理體制現(xiàn)代化，認(rèn)為深圳社區(qū)治理體制現(xiàn)代化改革的方向是國(guó)家——社會(huì)關(guān)系在互動(dòng)共榮中從低級(jí)到高級(jí)、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的不斷突破。

一、深圳社區(qū)體制改革的雙重驅(qū)動(dòng)

為了便于觀察深圳社區(qū)體制改革的雙重驅(qū)動(dòng)，我們把深圳改革開放以來的歷程分為兩個(gè)階段。

（一）第一階段：改革開放以來至2000年

我國(guó)學(xué)界研究改革開放以來社區(qū)體制改革，多以民政部1986年提出社區(qū)服務(wù)，1991年提出社區(qū)建設(shè)概念，2000年在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)為脈絡(luò)。①何海兵：《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。但深圳的社區(qū)體制改革始于1981年住宅小區(qū)制探索，并在1988年形成了“住宅小區(qū)制+街居制”社區(qū)管理體制。其探索和改革超前于全國(guó)，具有獨(dú)特性和超前性，從中我們可以觀察到“雙重驅(qū)動(dòng)”。

與全國(guó)相比，深圳住宅區(qū)建設(shè)在向市場(chǎng)放權(quán)方面屬于高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)、大手筆。1980年深圳率先成立了中國(guó)第一家房地產(chǎn)企業(yè)“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)公司”，并于1981年開發(fā)了中國(guó)第一個(gè)商品房小區(qū)“東湖麗苑”，同年深圳市物業(yè)管理公司誕生并借鑒香港物業(yè)管理模式管理該小區(qū)。自此深圳住房建設(shè)和住房管理都走上了市場(chǎng)化的道路。其深層原因在于，深圳是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的先行地。這片熱土吸引了大量的國(guó)內(nèi)外投資和大量的創(chuàng)業(yè)者，1984年初鄧小平同志視察深圳時(shí)，深圳的外資企業(yè)所占份額已經(jīng)達(dá)到1/4。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了大量社會(huì)成員脫離單位制，如何管理好這些社會(huì)成員？深圳先行探索了住宅小區(qū)制改革。住宅小區(qū)制的核心內(nèi)容就是用法定治理體制（業(yè)主——業(yè)主大會(huì)——業(yè)主委員會(huì)——物業(yè)管理公司）來管理、服務(wù)住宅區(qū)居民。其實(shí)質(zhì)是向社會(huì)放權(quán)，由居民花錢購(gòu)買物業(yè)服務(wù)。

與住宅小區(qū)制相輔相成的是小區(qū)配套建設(shè)。在住宅小區(qū)建設(shè)的同時(shí)政府配套了幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公共設(shè)施。這種公共配套非常重要，它使社區(qū)居民的衣食住行和生老病死一定程度上能夠在社區(qū)解決。在“住宅小區(qū)制+公共配套”中，社區(qū)解決了居民生老病死的大量難題。這是典型的向社區(qū)放權(quán)，是深圳社區(qū)管理體制改革中第一次民主的跨越式發(fā)展。

1988年深圳全面推行住宅小區(qū)制。當(dāng)年6月10日《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住房制度改革方案》《住宅區(qū)管理細(xì)則》出臺(tái)?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)住房制度改革方案》提出“補(bǔ)貼提租、鼓勵(lì)買房”的改革思路，開始了住房分配貨幣化的進(jìn)程。按照改革方案，各機(jī)關(guān)事業(yè)單位不再各自建住宅房，而是由市住宅局統(tǒng)一建設(shè)配套了幼兒園、學(xué)校、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等的住宅小區(qū)，然后全市機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)的在編干部和工人，統(tǒng)一打分，統(tǒng)一分房?！蹲≌瑓^(qū)管理細(xì)則》將政府房管模式改革為物業(yè)管理模式。1989年深圳市住宅局轄下的房管所全部改制為實(shí)施企業(yè)化管理的物業(yè)管理公司，終結(jié)了物業(yè)政府管的模式，開啟了物業(yè)管理市場(chǎng)化模式。

深圳的物業(yè)管理與香港不同的是，物業(yè)管理公司不僅承擔(dān)了住宅區(qū)物業(yè)管理的法定職責(zé)，而且政府通過各種方式與物業(yè)管理公司合作，使其一定程度地承擔(dān)了人口信息、消防信息、租賃信息普查、排查等公共管理工作。這種不同始于1990年10月，深圳福田區(qū)蓮花二村住宅區(qū)竣工交付使用。深圳市住宅局提出了將住宅區(qū)管理納入“社會(huì)化、專業(yè)化、規(guī)范化”發(fā)展軌道的方案。以新建成的蓮花二村為試驗(yàn)基地，大膽創(chuàng)新，要求物業(yè)管理公司不僅管物業(yè)，還管治安、綠化、衛(wèi)生、水電、機(jī)電設(shè)施設(shè)備、社區(qū)文化等。1992年蓮花二村的物業(yè)管理在全國(guó)文明住宅區(qū)評(píng)選中首次被評(píng)為“全國(guó)模范文明小區(qū)”。從此，“一體化”管理被各物業(yè)管理小區(qū)普遍采用，并逐步形成今天深圳物業(yè)管理的基本模式。物業(yè)管理公司的上述公共管理作用受到研究者的重視，深圳物業(yè)管理一定程度取代了城管局和消防局的很多職能。②郭永豐：《論進(jìn)一步規(guī)范深圳的物業(yè)管理》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2000年4月25日。

“住宅小區(qū)制+公共配套”改革，是通過向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)來改變對(duì)社區(qū)居民管理和服務(wù)的模式，是在沒有改革街居制條件下極其重要的社區(qū)治理體制改革。它從過去的“政府提供”，即政府直接提供物業(yè)管理及其公共配套，改革為“社會(huì)提供”，即通過業(yè)主——業(yè)主大會(huì)——業(yè)主委員會(huì)——物業(yè)管理公司這樣的法定治理結(jié)構(gòu)來提供。實(shí)質(zhì)是業(yè)主向市場(chǎng)購(gòu)買，不僅購(gòu)買了物業(yè)管理，還購(gòu)買了治安、綠化、衛(wèi)生、水電、機(jī)電設(shè)施設(shè)備、社區(qū)文化等。政府退出“直接提供”，但為各小區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)各種公共配套——幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)設(shè)施等。

這個(gè)改革的驅(qū)動(dòng)力是雙重的。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮滾滾向前，擋都擋不住。住宅小區(qū)以市場(chǎng)化的方式自治，因其公共管理的民主性、效率性較高而具有先進(jìn)性并迅速在深圳推廣。另一方面，政府在穩(wěn)定方面有多重考慮，包括為住宅小區(qū)科學(xué)配套公共設(shè)施，使居民生活擁有較好的便利性和一定的保障性，能夠安居樂業(yè)，同時(shí)，加強(qiáng)法治建設(shè)，出臺(tái)了一系列相關(guān)法律條文。1994年6月，在總結(jié)多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，深圳市人大頒布了全國(guó)物業(yè)管理的第一部地方性法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》。隨后，深圳市政府及行業(yè)主管部門又有計(jì)劃、有步驟地制定了20余部操作性強(qiáng)的配套細(xì)則和規(guī)章制度。這些配套文件的頒布實(shí)施，構(gòu)筑了深圳物業(yè)管理較為完備的法規(guī)體系，使物業(yè)管理能夠按照較為完善的市場(chǎng)規(guī)則去運(yùn)行、完善、提高。再者，加強(qiáng)了政府職能部門和街居機(jī)構(gòu)對(duì)住宅小區(qū)自治的監(jiān)管，如1994年頒布的條例其基本思想是強(qiáng)調(diào)自治，但堅(jiān)持必要的行政監(jiān)管，如強(qiáng)調(diào)住宅局是物業(yè)管理的主管部門，業(yè)主公約由住宅局制定統(tǒng)一規(guī)范的文本，住宅局可會(huì)同開發(fā)商召開第一次業(yè)主大會(huì)等。

在雙重驅(qū)動(dòng)下，改革必然是漸進(jìn)過程，并呈現(xiàn)出國(guó)家——社會(huì)二元互動(dòng)共榮的結(jié)果：一方面，民主不斷發(fā)展；另一方面，國(guó)家治理能力不斷增強(qiáng)。例如，2008年深圳福田區(qū)景州大廈業(yè)主委員會(huì)擬自主招標(biāo)新物業(yè)管理公司替代原物業(yè)管理公司，福田區(qū)住建局認(rèn)為其違反了相關(guān)法規(guī)中關(guān)于必須到政府部門備案的規(guī)定而以一紙紅頭文件撤銷該業(yè)主委員會(huì)主任職務(wù)，但業(yè)主當(dāng)天即以重新選舉業(yè)主委員會(huì)主任的方式恢復(fù)該主任的職務(wù)。僅僅從這個(gè)案例看，業(yè)主委員會(huì)依法行使民主權(quán)力，政府不恰當(dāng)監(jiān)管。但從較長(zhǎng)時(shí)間觀察，該個(gè)案推動(dòng)了政府不斷改進(jìn)監(jiān)管方式，國(guó)家的法治能力不斷加強(qiáng)?，F(xiàn)在，每個(gè)街道辦都配備了律師，在涉及業(yè)主——業(yè)主委員會(huì)——物業(yè)管理公司問題上，首先咨詢律師?？梢姡钲谏鐓^(qū)自治的形成和發(fā)展不同于西方，是在民主推進(jìn)與國(guó)家治理能力建設(shè)的雙重驅(qū)動(dòng)中不斷完善的。

（二）第二階段：2000年以來

2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知》,標(biāo)志著在全國(guó)推行社區(qū)制。深圳2000年開始試點(diǎn)，2005年在全市開展了大規(guī)模的社區(qū)制改革。

一方面，改革以推進(jìn)社區(qū)民主為鮮明的旗幟。時(shí)任深圳市民政局局長(zhǎng)的劉潤(rùn)華稱這次社區(qū)體制改革是“社區(qū)民主的跨越式發(fā)展”。媒體以社區(qū)民主為主題積極宣傳這次改革。這次改革的方案是“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”，一是將居委會(huì)的全班人馬轉(zhuǎn)移至新成立的街道辦的派出機(jī)構(gòu)——社區(qū)工作站（其編制既不是公務(wù)員，也不是事業(yè)編的臨時(shí)編制），二是居委會(huì)原承擔(dān)的所有政府職能全部轉(zhuǎn)移至社區(qū)工作站，居委會(huì)只承擔(dān)自治工作，并且居委會(huì)成員由居民選舉產(chǎn)生。這個(gè)方案的意義在于，一是居委會(huì)徹底干凈地“脫離”了政府，不再承擔(dān)政府行政工作，徹底解決了廣受詬病的居委會(huì)是準(zhǔn)政府、是政府的“腿”的問題；二是居委會(huì)直選，社區(qū)居民有了選舉權(quán)。學(xué)界與業(yè)界多認(rèn)為選舉權(quán)是民主的基本內(nèi)涵，社區(qū)居民有了選舉權(quán)是民主大事件，因此這次改革被稱為深圳社區(qū)民主的第二次跨越式發(fā)展。

另一方面，為了穩(wěn)定，2005年社區(qū)直選只在鹽田區(qū)全面鋪開。深圳的其他地方依然采取社區(qū)工作站成員兼任居委會(huì)成員，或采取部分居委會(huì)成員直選部分兼任的混合方式。三年一選，到2011年居委會(huì)換屆選舉時(shí)，全市居委會(huì)的直選比例超過99%。由于居委會(huì)沒有決策權(quán)，也基本沒有監(jiān)督權(quán)，選出來的居委會(huì)成員干不了多大事，起不了多大作用，被邊緣化了。幾年后深圳有人大代表提案，抨擊居委會(huì)被邊緣化和社區(qū)工作站實(shí)際成為社區(qū)的主體組織，提議社區(qū)的主體組織應(yīng)該是居委會(huì)。事實(shí)正如這位人大代表所說，真正在社區(qū)起巨大作用的是社區(qū)工作站：2005年，鹽田區(qū)政府各職能部門和街道下放了十多類100多項(xiàng)事務(wù)給社區(qū)工作站。其他區(qū)陸陸續(xù)續(xù)也如此。對(duì)于政府而言，自治要推進(jìn)，但社區(qū)必須管好，必須和諧安定，不能出事。如此，社區(qū)工作站成為社區(qū)主體組織是必然的。在自治文化不發(fā)達(dá)的情況下驟然依靠居委會(huì)自治來管理、服務(wù)社區(qū)（即自我管理、自我服務(wù)），是不切實(shí)際的。管理、服務(wù)的重?fù)?dān)依然壓在政府身上。在社區(qū)管理體制的設(shè)計(jì)上，2002年鹽田區(qū)實(shí)驗(yàn)了“一會(huì)兩站”制度。這個(gè)制度將社區(qū)行政、服務(wù)、自治功能分由社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居委會(huì)三個(gè)組織分別承擔(dān)。值得注意的是，在處理居委會(huì)與社區(qū)工作站的關(guān)系上，采取了西方學(xué)理式制度安排：居委會(huì)類似權(quán)力機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站對(duì)居委會(huì)負(fù)責(zé)（此前居委會(huì)既是議事機(jī)構(gòu)，又是執(zhí)行機(jī)構(gòu)）。很顯然，這個(gè)制度設(shè)計(jì)符合“學(xué)理”，卻不符合實(shí)際。在2005年全市推行社區(qū)制改革中，鹽田區(qū)將“一會(huì)兩站”制度修改為“會(huì)站分離”制度。與深圳其他區(qū)實(shí)行的“居站分設(shè)”體制如出一轍。兩者都是將居委會(huì)與社區(qū)工作站分開設(shè)置，平行關(guān)系。這種超越“學(xué)理”的變通，正是雙重驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。2005年后，深圳社區(qū)管理體制有一些調(diào)整，但基本沒有離開“居站分設(shè)”體制。

二、深圳社區(qū)體制改革最終形成了國(guó)家——社會(huì)互動(dòng)共榮局面

深圳社區(qū)體制改革在雙重驅(qū)動(dòng)中，國(guó)家——社會(huì)呈現(xiàn)良性互動(dòng)、共同發(fā)展的局面，本文稱之為國(guó)家——社會(huì)二元互動(dòng)共榮，這種共榮發(fā)展內(nèi)生于雙重驅(qū)動(dòng)。

（一）深圳社區(qū)民主的第三次跨越式發(fā)展

深圳社區(qū)的“居站分設(shè)”體制，實(shí)際上是“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)落實(shí)”的“強(qiáng)國(guó)家”型體制。這個(gè)體制短期內(nèi)保證了政權(quán)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，但從長(zhǎng)期看，民主自治是體制改革的價(jià)值追求和活力追求，必須推進(jìn)社區(qū)民主自治。因此有人批評(píng)社區(qū)工作站對(duì)社區(qū)事務(wù)大包大攬，導(dǎo)致社區(qū)行政化嚴(yán)重，背離社區(qū)自治價(jià)值取向，背離效率原則。社區(qū)居委會(huì)邊緣化也廣受詬病。

為了解決社區(qū)行政化和管理層級(jí)增多問題，深圳憑借經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政富裕、比鄰香港的優(yōu)勢(shì)，走了一條大力發(fā)展社會(huì)組織承接政府的社區(qū)事務(wù)的路子。如果說住宅小區(qū)制是深圳社區(qū)民主的第一次跨越式發(fā)展，社區(qū)居委會(huì)全員直選是社區(qū)民主的第二次跨越式發(fā)展，那么，社會(huì)組織轟轟烈烈發(fā)展就是深圳社區(qū)民主的第三次跨越式發(fā)展。

2007年，深圳市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見》及七個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+7”文件），是全國(guó)第一個(gè)圍繞建立健全社會(huì)工作人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)的機(jī)制和制度保障出臺(tái)的綜合性地方文件。政府通過招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)方式向社會(huì)組織購(gòu)買社工。從實(shí)踐看，社工幾乎遍及深圳每個(gè)社區(qū)，發(fā)揮了很重要的作用。最初政府主要是購(gòu)買社工，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，政府更多采取了購(gòu)買項(xiàng)目的形式，社工則成為各社會(huì)組織的“技術(shù)人才”。

2011年深圳出臺(tái)《深圳市社區(qū)服務(wù)中心設(shè)置運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，要求三年內(nèi)在全市各社區(qū)建社區(qū)服務(wù)中心（2017年改為社區(qū)黨群服務(wù)中心）。目前全市642個(gè)社區(qū)建成社區(qū)黨群服務(wù)中心668家，專業(yè)社會(huì)工作覆蓋了社區(qū)各類群體，社工服務(wù)遍及婦女兒童、老年人、青少年、教育、殘障、醫(yī)務(wù)、司法、禁毒、企業(yè)、少數(shù)民族與軍隊(duì)等14個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。社區(qū)黨群服務(wù)中心的運(yùn)作，采取政府提供400平方米以上的場(chǎng)地，將社區(qū)助老服務(wù)、助殘服務(wù)、婦女兒童及家庭服務(wù)、青少年服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)、特定人群服務(wù)、居民自助互助服務(wù)等七大類約40小類服務(wù)項(xiàng)目打包并以招標(biāo)方式向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織進(jìn)駐場(chǎng)地并按質(zhì)按量完成政府所購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目。

2012年深圳市南山區(qū)蛇口街道花果山社區(qū)試行取消社區(qū)工作站，將社區(qū)工作站的任務(wù)全部打包給入場(chǎng)社區(qū)黨群服務(wù)中心的社會(huì)組織。之前街道辦嘗試將社區(qū)發(fā)現(xiàn)消防隱患的任務(wù)打包賣給具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織，效果良好。于是，除了黨務(wù)工作外，其余任務(wù)都打包賣給社會(huì)組織，效果良好。現(xiàn)在蛇口街道辦的所有社區(qū)（8個(gè)社區(qū)）全部采取這種體制。雖然蛇口街道辦模式難以在全市推廣，但一些街道受到啟發(fā)，將社區(qū)工作站的大多數(shù)任務(wù)打包賣給條件較好的物業(yè)管理公司，如福田區(qū)僑香村社區(qū)，以僑香村住宅小區(qū)為主要管轄范圍，約3000戶人，是公務(wù)員小區(qū)。

表面上深圳建立了“強(qiáng)國(guó)家”型社區(qū)管理體制，但此“強(qiáng)”乃因民主未有很好發(fā)展。在深圳社會(huì)組織轟轟烈烈發(fā)展，有能力承接大量的社區(qū)公共服務(wù)工作時(shí)，深圳已開始試行撤銷社區(qū)工作站?！皬?qiáng)國(guó)家”型正在向“強(qiáng)民主+強(qiáng)監(jiān)管”型發(fā)展。

（二）從穩(wěn)定壓倒一切到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是第一次在黨的報(bào)告中提出“治理”，也第一次把“治理現(xiàn)代化”作為“國(guó)家”現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。我們認(rèn)為穩(wěn)定壓倒一切是“國(guó)家治理能力”建設(shè)的基本要求，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是“國(guó)家治理能力”建設(shè)的現(xiàn)代化要求。

在深圳，與社區(qū)民主跨越式發(fā)展相生相伴的是國(guó)家治理體系和治理能力的提升。沒有國(guó)家治理體系和治理能力的發(fā)展，民主的推進(jìn)是難以想象、難以貨真價(jià)實(shí)的。這里特別值得一提的是網(wǎng)格化的發(fā)展。2011年第26屆世界大學(xué)生夏季運(yùn)動(dòng)會(huì)在深圳舉辦，龍崗區(qū)是主會(huì)場(chǎng)一。為了完成深圳市委市政府關(guān)于不能出任何事故的要求，龍崗區(qū)委區(qū)政府率先在全區(qū)推行網(wǎng)格化管理。之前網(wǎng)格化管理已經(jīng)在各區(qū)試點(diǎn)，如南山桃源街道已試行并獲政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。龍崗區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人自稱網(wǎng)格化管理“是被逼出來的”，即被大運(yùn)會(huì)的安全要求倒逼。繼龍崗區(qū)之后，全市推行網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理使得基層政府能夠很好地回應(yīng)社區(qū)居民的需求。福田區(qū)彩虹社區(qū)工作站工作人員告訴我們，過去不希望居民提意見、提要求，因?yàn)殡y解決，現(xiàn)在熱切希望居民提意見、提要求。一是通過網(wǎng)格化能夠很快解決問題，二是這些問題正是工作站需要花時(shí)間花精力去發(fā)現(xiàn)的，是工作站的工作職責(zé)，這恰恰需要居民合作。在總結(jié)福田區(qū)彩虹社區(qū)“居民議事會(huì)”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014年深圳市推廣居民議事會(huì)制度。該制度由居民代表組成議事會(huì)，代表居民對(duì)社區(qū)發(fā)展、社區(qū)需要、社區(qū)維修等事宜提出意見，供政府參考。這一定程度落實(shí)了社區(qū)居民的決策權(quán)。同時(shí)，各區(qū)開始探索賦予居委會(huì)監(jiān)督權(quán)。如羅湖區(qū)開始實(shí)行雙向監(jiān)督制度。2015年，羅湖區(qū)選取區(qū)教育局、區(qū)民政局、區(qū)衛(wèi)計(jì)局和區(qū)殘聯(lián)4個(gè)職能部門和清水河街道及其所轄清水河、梅園2個(gè)社區(qū)，依托社區(qū)居民議事會(huì)探索“雙向考核”機(jī)制。區(qū)職能部門、街道辦事處主要綜合考核社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)組織建設(shè)、制度建設(shè)、職責(zé)履行、黨（政）務(wù)公開等工作。社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)通過社區(qū)居民議事會(huì)，對(duì)區(qū)職能部門和街道辦事處在社區(qū)開展工作情況、資源保障情況進(jìn)行評(píng)議。通過“雙向考核”不但推動(dòng)了居民自治，而且促使區(qū)政府有關(guān)公共服務(wù)部門依法支持社區(qū)居民自治，實(shí)現(xiàn)政府與居民良性互動(dòng)。在政府無法較好回應(yīng)居民需求的過去，是不可能真正賦予社區(qū)居民決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的。藉此可見，國(guó)家治理體制和治理能力的提升，正是社區(qū)民主發(fā)展的基本保障。

三、深圳社區(qū)治理體制現(xiàn)代化改革當(dāng)前需要進(jìn)行三大突破

對(duì)于社區(qū)治理體制現(xiàn)代化，如果一味地強(qiáng)調(diào)其中的民主建設(shè)方面的現(xiàn)代化，忽略與民主相伴相隨的國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，就容易陷入“民主陷阱”。因此，如果我們強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理體制現(xiàn)代化，那么，該體制所反映的國(guó)家因素和社會(huì)因素都應(yīng)該現(xiàn)代化。社區(qū)治理體制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，從低級(jí)到高級(jí)的不斷突破不應(yīng)該只是自治水平的提高，也必然是黨和國(guó)家治理能力的提高?？床坏竭@點(diǎn)就要走彎路。因此，社區(qū)治理體制改革是兼顧了國(guó)家治理能力與社區(qū)民主能力才是比較理想的狀態(tài)?？辞宄@一點(diǎn)，我們才能明白社區(qū)治理體制現(xiàn)代化改革的方向，就是國(guó)家——社會(huì)二元互動(dòng)共榮。當(dāng)前亟需三大突破。

（一）在如何實(shí)現(xiàn)黨對(duì)轟轟烈烈發(fā)展的社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)方面必須要有突破

黨的十八屆三中全會(huì)要求適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。這就意味著，過去社區(qū)公共事務(wù)主要由政府（如街道辦——社區(qū)工作站）承擔(dān)，現(xiàn)在越來越多公共事務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)。

黨的十九大報(bào)告要求，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。其實(shí)質(zhì)就是提出了黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)具有緊迫性。過去我們?cè)隗w制內(nèi)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，今天要在體制外加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要新思路，新探索。

深圳具有劃時(shí)代意義的探索是2017年7日成立的寶安區(qū)“黨建+360°服務(wù)聯(lián)盟”。截至2018年6月，該聯(lián)盟發(fā)放了超過5000萬元的項(xiàng)目資金，該資金至少有60%發(fā)包給社會(huì)組織。該聯(lián)盟創(chuàng)造了黨建工作人人做的壯舉。把過去那種體制內(nèi)做黨建延伸至體制外也做黨建。怎么做到黨建工作人人做？具體辦法還在完善，但端倪已顯。一是所資助的三類項(xiàng)目全部是黨建類。（1）黨建研究類。圍繞區(qū)委區(qū)政府中心工作開展黨建領(lǐng)域前沿研究。（2）黨群服務(wù)類。聚焦轄區(qū)群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的實(shí)際需求，有效提升社區(qū)服務(wù)水平，提升居民生活質(zhì)量的項(xiàng)目；推動(dòng)黨建與業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合的創(chuàng)新黨建項(xiàng)目。（3）組織建設(shè)類。包括：促進(jìn)多元主體參與基層黨建的項(xiàng)目；提升全區(qū)“黨建+360°服務(wù)聯(lián)盟”人員政治素質(zhì)、黨性修養(yǎng)等項(xiàng)目；增強(qiáng)非公等各類人才對(duì)黨的思想認(rèn)同和情感認(rèn)同的項(xiàng)目。二是招標(biāo)時(shí)要求項(xiàng)目中植入黨建內(nèi)容。如朗讀藝術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目中植入了《我的中國(guó)心》《沁園春·雪》等紅色文化；兒童專注力訓(xùn)練項(xiàng)目以“澆灌紅色花朵”為主題；在長(zhǎng)者生日會(huì)項(xiàng)目中用一點(diǎn)時(shí)間植入紅歌，紅色劇目；在創(chuàng)客課程中植入黨對(duì)青少年的關(guān)懷話題等等。三是社會(huì)組織中有黨員的優(yōu)先中標(biāo)，有黨組織的更優(yōu)先中標(biāo)。通過黨建聯(lián)盟的方式推動(dòng)黨建工作人人做，這毫無疑問是在體制外加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要突破。探索將進(jìn)一步深入，也將進(jìn)一步在更大范圍拓展。如，該聯(lián)盟開始探索黨建工作“全過程”做等。

（二）在社區(qū)治理體制建構(gòu)所需要的法治化方面必須要有突破

我國(guó)一些學(xué)者將法治化看作治理現(xiàn)代化的方向。認(rèn)為治理現(xiàn)代化“強(qiáng)調(diào)了治理的路徑依賴和結(jié)果取向，即治理法治化”；并認(rèn)為法治化“規(guī)定了社區(qū)治理的自治邏輯和制度重構(gòu)”。①李廣德：《社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型及其路徑》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第10期。毫無疑問，法治化是治理的民主性、平等性內(nèi)涵的必然要求，也是現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)。

治理的基本特點(diǎn)是平等主體之間聯(lián)合起來共同“生產(chǎn)”公共品。治理主體之間的聯(lián)合是平等主體的聯(lián)合，這種聯(lián)合必然要求法治支撐。治理的基本過程是放權(quán)于民。各種權(quán)利之間的調(diào)整，公權(quán)與私權(quán)之間的調(diào)整，對(duì)法律有內(nèi)生的要求。

深圳社區(qū)體制建構(gòu)堅(jiān)持法治化方向。1990年代就出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，以業(yè)主——業(yè)主委員會(huì)——物業(yè)管理公司的法定治理結(jié)構(gòu)的方式，建構(gòu)住宅小區(qū)制。2005年在全市范圍內(nèi)推行“居站分設(shè)”的社區(qū)改革時(shí)，頒布了社區(qū)工作站管理辦法，社區(qū)建設(shè)條例等。花果山社區(qū)委托社會(huì)組織承擔(dān)社區(qū)工作站工作時(shí)，社會(huì)組織與街道簽署了一系列的法律合同。不僅如此，深圳在社區(qū)工作站站長(zhǎng)兼任居委會(huì)主任方面，要求依法兼任，即社區(qū)工作站站長(zhǎng)要被選上居委會(huì)主任才能兼任。2008年南山區(qū)委區(qū)政府為了解決一系列涉及物業(yè)產(chǎn)權(quán)的糾紛（他們引發(fā)一系列上訪），開展了攜手共建和諧社區(qū)“十百千萬行動(dòng)”，號(hào)召黨員、公職人員在居住地社區(qū)依法發(fā)揮先進(jìn)性作用。即號(hào)召黨員、公職人員依法競(jìng)選樓棟長(zhǎng)、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)?！笆本褪菢淞⑼茝V十類社區(qū)組織典型，“百”就是號(hào)召上百名黨員和國(guó)家公職人員競(jìng)選業(yè)委會(huì)、居委會(huì)委員、主任，“千”就是號(hào)召上千名黨員和國(guó)家公職人員競(jìng)選樓棟長(zhǎng)，“萬”就是新發(fā)展萬名社區(qū)義工。2008年新選出的647名居委會(huì)委員中，黨員、公職人員有434人，占總數(shù)68 %。全區(qū)227個(gè)業(yè)委會(huì)中，有725名黨員、公職人員在本社區(qū)業(yè)委會(huì)當(dāng)選任職，比例由2006年的22%增加到44%。

當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)社區(qū)法治明顯滯后。如《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》是1989年制定的?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》1954年頒布，2009年廢止，至今缺位。

隨著社會(huì)組織轟轟烈烈的發(fā)展，以及深圳民主意識(shí)不斷的深入人心，社區(qū)治理體制建構(gòu)所依托的各項(xiàng)法律必須不斷健全，這是當(dāng)前深圳面臨的必須要突破的改革。

（三）在民主化方面依然要不斷突破

民主的發(fā)展，沒有一股子闖勁，是難以實(shí)現(xiàn)的。如上所述，深圳社區(qū)民主的三次跨越式發(fā)展，都是敢闖的結(jié)果。下一步的突破依然需要敢闖。

一般意義上，社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。最早提出社區(qū)概念的目前公認(rèn)是德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯。他區(qū)分了社區(qū)與社會(huì)。社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的，關(guān)系親密，守望相助，疾病相撫，富有人情味的社會(huì)群體。社會(huì)是由異質(zhì)人口組成的，由分工和契約聯(lián)系起來的，缺乏感情的社會(huì)團(tuán)體。他對(duì)城市中的人際關(guān)系陌生絕望等問題進(jìn)行反思，期望把社會(huì)建設(shè)成為社區(qū)，即由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會(huì)共同體。在拉丁文中，共同體是指心靈的溫暖家園。

如何把冷冰冰的“社會(huì)”建設(shè)為“社區(qū)”——溫暖家園，一直是世界難題。西方國(guó)家尤其是美國(guó)，基于其自治的文化根基，將自治作為達(dá)至溫暖家園的路徑依賴。西方模式的社區(qū)自治以美國(guó)模式為經(jīng)典。美國(guó)城市自治有幾個(gè)很重要的特點(diǎn)：（1）其自治具有深遠(yuǎn)的文化根基。很多研究者將美國(guó)自治的文化根基追溯至1620年《“五月花號(hào)”公約》（THE MAYFLOWER COMPACT）（2）自治的程度很高。時(shí)至今日，在美國(guó)，一定地域中的1000多人自愿向州政府提出申請(qǐng)，即可成立城市。城市公民有權(quán)決定城市政府的形式。城市有權(quán)收取普通稅和特殊稅。城市有權(quán)親自從事商業(yè)活動(dòng)和公共管理。①董禮潔：《美國(guó)城市的法律地位——狄龍規(guī)則的過去與現(xiàn)在》，《行政法學(xué)研究》 2008 年第 1 期。（3）法治化程度高。城市是法人組織。城市間、城市與公民、城市與州政府等關(guān)系由法律調(diào)節(jié)。美國(guó)的城市自治，帶來了城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)了城市活力，但并不能直接帶來“溫暖家園”。

西方關(guān)于“社區(qū)就是自治的同義語”一直作為主流話語權(quán)，深刻影響著學(xué)界關(guān)于社區(qū)體制的研究。然而，仔細(xì)分析起來，社區(qū)的核心內(nèi)涵是共同體，自治只是達(dá)至共同體的路徑。

我國(guó)的社區(qū)建設(shè)，應(yīng)該注重建設(shè)“富有人情味”的 “溫暖家園”。其路徑依賴不能一味模仿西方的“絕對(duì)”自治，達(dá)至溫暖家園的路徑依賴，應(yīng)該具有中國(guó)智慧。深圳在社區(qū)民主方面有了跨越式發(fā)展，然而，如何實(shí)現(xiàn)“溫暖家園”，使人們?cè)谏鐓^(qū)生活中有幸福感、安全感、獲得感，是我們下一步需要研究和實(shí)現(xiàn)的。中國(guó)夢(mèng)在社區(qū)的實(shí)現(xiàn)形態(tài)是什么？社區(qū)治理民主化發(fā)展，應(yīng)該能夠讓大多數(shù)社區(qū)居民深深感受到中國(guó)夢(mèng)的感召和美好。

結(jié)論：深圳社區(qū)治理體制改革40年，實(shí)質(zhì)是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從低級(jí)到高級(jí)的不斷突破的現(xiàn)代化的過程。正如鄧小平同志所說，深圳的經(jīng)驗(yàn)就是敢闖。這種闖，并不是一味的西方化。而是內(nèi)生于雙重驅(qū)動(dòng)的國(guó)家——社會(huì)互動(dòng)共榮。本文的這個(gè)發(fā)現(xiàn)和概括，是對(duì)我國(guó)學(xué)界關(guān)于社區(qū)治理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)和社區(qū)自治的統(tǒng)一觀點(diǎn)的進(jìn)一步追問和回答。