蔣永甫

一、文獻回顧與問題的提出

在比較政治研究中，國家構建（State-building）是一個最為重要的論域，并形成了國家與市民社會的兩大研究視角。國家視角以“國家政權建設”為主題，強調國家制度建設以及國家治理能力的提升。所謂“國家政權建設”主要是指國家政權的官僚化和合理化、滲透性、分化以及對下層控制的加強等。杜贊奇認為現(xiàn)代國家構建是一個國家權力對社會生活和經濟生活各方面控制逐漸加強，公民權利和義務逐步擴大的過程。①[美]杜贊奇：《文化、權力與國家》，南京：江蘇人民出版社，2004年，第2頁。弗朗西斯·福山特別強調國家治理能力在現(xiàn)代國家構建中的地位，并從國家的兩個維度即國家活動范圍和國家（制度）能力建立了衡量國家強弱的坐標體系。②[美]弗朗西斯.福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，北京：學林出版社，2017年，第7頁。楊雪冬指出國家構建是國家通過制度化建設調整自己與市場、社會以及社會與市場之間三重關系，使之有利于自己存在、維持和強大的過程。③楊雪冬：《民族國家與國家建構:一個理論綜述》，載自劉建軍、陳超群：《執(zhí)政的邏輯:政黨、國家與社會》，上海：上海辭書出版社，2005年。徐勇從民族——國家建構與民主——國家建構兩個維度，揭示了現(xiàn)代國家構建的目標是不斷提升國家的能力。④徐勇：《“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構》，《東南學術》2006年第 4期。市民社會視角強調社會力量在現(xiàn)代國家構建中的作用。在東歐及蘇聯(lián)等國家的國家構建與政治民主化的原因分析中，市民社會理論廣泛流行。雅克·拉尼克就將1968年至1978年間波蘭的國家構建與政治民主化發(fā)展概括為依憑市民社會理念展開自下而上的努力斗爭的結果。⑤鄧正來等：《國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑》，北京：中央編譯出版社，1999年，第15頁。無論是國家視角還是市民社會視角，政黨在現(xiàn)代國家構建中的作用都被有意無意地忽視了。事實上，在廣大發(fā)展中國家，政黨一直是現(xiàn)代國家構建的主體力量與動力機制。近年來，政黨作為現(xiàn)代國家構建的重要參與者甚至主導者受到研究者的重視。如張浩從當代中國國家構建的民族——國家、民主——國家以及民生——國家三個維度出發(fā)，強調執(zhí)政黨建設與現(xiàn)代國家構建的內在邏輯關聯(lián)。認為，推進當代中國國家構建，最重要的是加強執(zhí)政黨建設，推動中國共產黨實現(xiàn)從整合型政黨向代表型政黨、從任務型政黨向法理型政黨、從全能型政黨向服務型政黨的轉型。①張浩：《國家構建與政黨轉型: 中國政治發(fā)展的行動邏輯》，《甘肅社會科學》2014年第4期。李斌進一步探討了國家構建與政治動員的關系，指出，中國共產黨的政治動員對現(xiàn)代國家構建起到了極其重要的促進作用。②李斌：《政治動員與社會革命背景下的現(xiàn)代國家構建——基于中國經驗的研究》，《浙江社會科學》2010年第4期。但政黨與現(xiàn)代國家構建的內在關系并沒有得到理論化的闡釋。

本文以政黨——國家——社會關系為分析框架，主要探討政黨治理在當代中國國家構建中的角色作用、運作邏輯及實現(xiàn)機制。當代中國國家構建的政黨治理邏輯表現(xiàn)為以政黨為主導，協(xié)調好政黨、國家、社會的關系并實現(xiàn)三者的良性互動，并在此過程中加強執(zhí)政黨建設，提升執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。第二部分以政黨國家為對象，揭示政黨治理在當代中國國家構建中的地位與作用，并在“政黨——國家——社會”關系結構中構建了當代中國國家構建的三維分析框架，即黨政關系、中央與地方關系以及國家與社會關系。第三部分分析政黨治理的概念內涵并從黨政關系發(fā)展、中央與地方關系改革以及國家與社會關系的調整分析當代中國國家構建的政黨治理的實踐現(xiàn)狀及存在的問題。第四部分主要從自主性和嵌入兩個維度分析當代中國國家構建中政黨治理的基礎與實踐機制。

二、當代中國國家構建：起始條件與主要內容

國家構建既是現(xiàn)代國家的建立過程也是現(xiàn)代國家的成長過程。作為現(xiàn)代國家構建的主體力量和重要動力機制，政黨與現(xiàn)代國家構建的關系一直是理論研究的重要問題。在西方現(xiàn)代國家構建中，政黨是現(xiàn)代國家構建的產物，因而，在西方國家的政治結構中，政黨屬于社會的范疇，政黨被狹義地規(guī)定為“一種整合和表達各社會群體利益的機制”。③鄭永年：《中國模式：經驗與困局》，杭州：浙江人民出版社，2010年，第59頁。但在廣大發(fā)展中國家，政黨往往是新國家的締造者，在現(xiàn)代國家構建中處于中心地位，在國家的政治結構中屬于國家的范疇，并由此形成了現(xiàn)代國家的一種新類型——政黨國家。在政黨國家，政黨處于國家權力的中心位置，在國家構建中發(fā)揮了更加主動和自覺的作用，主要表現(xiàn)在識別國家構建的初始條件和國家形式、選擇國家構建的道路以及保證現(xiàn)代國家構建過程中的政治穩(wěn)定。政黨的功能不僅僅充當政治參與的工具而是擔負著更為重要的功能，如國家建設、經濟發(fā)展和社會轉型。④Henry Bienen. Tanzania: Party Transformation and Economic Development.Princeton,NJ:Princeton University Press,1967.

（一）當代中國國家構建的初始條件。就中國而言，現(xiàn)代國家構建要同時滿足兩項主題，一是“要求國家獨立，不受外國的影響和控制”，二是“要求實現(xiàn)在一個單一的中央政治權威下的統(tǒng)一”。⑤[美]詹姆斯·R·湯森：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第34-37頁。這兩項主題反映了中國現(xiàn)代國家構建中要求重建中央集權的歷史趨勢。正是在這一歷史趨勢下，政黨基于其特有的政治動員和行動能力，成為中國現(xiàn)代國家構建的主導者。在現(xiàn)代國家構建過程中，政黨借助于高度組織化的力量，將分散的國家建構力量迅速聚集起來，以政黨強大的政治意志形成國家的建構意志，以黨建國進而實現(xiàn)從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代政黨國家的轉型。政黨國家不同于民族國家的特質主要表現(xiàn)在：第一，政黨取得了遠遠超越國家的政治權力，以至于可以有把握地捕獲國家；第二，國家不再成為現(xiàn)代民族國家意義上的政治建制，而是被塑造成為一種政治理想或者說政治意識形態(tài)的工具性存在；第三，國家的建構不再是一種單純的政治轉型或機制重建，而是一種政治動員或者說是政治教育的過程。⑥任劍濤：《以黨建國：政黨國家的興起、興盛與走勢》，《江蘇行政學院學報》2014年第3期。在20世紀50年代的中國現(xiàn)代國家構建中，政黨與國家構建的關系通過以黨建國，實現(xiàn)以黨治國并最終形成了全能主義國家模式。全能主義國家模式的基本特征就是國家權力無限擴大，可以侵入社會的各個領域和個人生活的諸多方面，而不受法律、思想、道德（宗教）的限制。①[美]鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，香港：牛津大學出版社，1994年，第206頁。全能主義國家之所以具有無限擴大的權力，在于實現(xiàn)了政黨與國家一體化。政黨依據(jù)其強大的組織動員能力和意識形態(tài)能力捕獲國家，從而凌駕于國家之上，從而構建了一種政黨——國家——社會的政治關系結構和黨國一體、黨政不分、以黨代政的國家治理體系。這種全能主義國家治理體系構成當代中國國家構建的初始條件。

（二）當代中國國家構建的主要維度。改革開放以來，當代中國國家構建主要圍繞黨政關系、中央與地方關系和國家與社會關系三個維度展開。其中，黨政關系是核心，中央與地方關系是主軸，國家與社會關系是基礎。

黨政關系是核心。在政黨國家，政黨是國家構建的主體力量和現(xiàn)代國家的締造者。在中國現(xiàn)代國家構建過程中，政黨自下而上建立了一整套黨組織體系，與國家政權系統(tǒng)雙軌并進，從而形成一種雙重衙門體制，或黨國體制。與傳統(tǒng)中國官僚體制比較，黨國體制一方面使政權的“組織成本”成倍增長，官僚機構和官僚隊伍急劇膨脹；另一方面，政治系統(tǒng)的運作方式發(fā)生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局，有別于傳統(tǒng)單一官僚機構的運作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴密。②王奇生：《黨政關系——國民黨黨治在地方層級的運作（1927-1937）》，《中國社會科學》2001年第3期。在黨國體制下，“黨政不分”“以黨代政”成為國家治理的“常態(tài)”。改革開放以來，隨著革命黨向執(zhí)政黨的轉型，如何避免“黨政不分”“以黨代政”現(xiàn)象，構建現(xiàn)代化的黨政關系一直構成當代中國國家構建的核心命題。

中央與地方關系。中央與地方關系一直是當代中國國家構建的一個重大理論與實踐問題。中央與地方關系的制度設計，直接關系到一個國家政治、經濟以及行政活動的穩(wěn)定有序和整個社會的協(xié)調發(fā)展。在中央與地方關系上，中國一直保持著中央集權的國家治理傳統(tǒng)。盡管中央集權與地方分權的矛盾一直存在，但集權一直是中央與地方關系的主流和基本特征。在政黨國家，政黨依據(jù)其階級原則、民主集中制的組織原則以及其強大的政治動員能力，為國家政權奠定雄厚的政治合法性，并建立起了高度中央集權的國家治理體制，這種中央集權的國家治理體制在實現(xiàn)國家統(tǒng)一和工業(yè)化過程中發(fā)揮了重要作用。改革開放以來，中央向地方分權成為改革的主要趨勢，歷經行政分權、財政分權和法律分權，但分權化改革又帶來新的中央與地方關系失衡問題。因此，如何處理中央與地方的關系一直構成當代中國國家構建的主軸。

國家與社會關系。在現(xiàn)代國家構建中，國家與社會關系一直是一個基礎性的問題。在國家與社會關系上，存在自由主義、國家主義兩大知識傳統(tǒng)。自由主義強調“社會先于或外在于國家”的“弱國家——強社會”的現(xiàn)代國家模式，國家主義基于“國家高于社會”的理念，主張建立一種“強國家——弱社會”的現(xiàn)代國家模式。在政黨國家的黨國體制下，執(zhí)政黨與國家政權合二為一，大大加強了國家的權威，國家與社會關系呈現(xiàn)了超強國家模式或全能主義國家模式，政黨國家力圖通過集中（物質的和精神的）力量，以實現(xiàn)社會的整體目標，故而從本質上不承認獨立于國家的社會自治領域的存在。改革開放以來，全能主義國家模式逐漸瓦解，國家與社會關系正處于調整與變化之中，如何構建現(xiàn)代性要求的國家與社會關系構成當代中國國家構建的基礎性工程。

三、政黨治理與當代中國國家構建的實踐

政黨治理是把治理理論與現(xiàn)代國家治理實踐相結合提煉出來的一個概念。政黨治理涵括政黨自身治理與政黨治國理政兩個方面的含義。③肖貴清等：《政黨治理引領國家治理:中國共產黨治國理政的邏輯理路》，《山東社會科學》2017年第7期。政黨自身治理主要是指將治理理論引入政黨管理,通過優(yōu)化政黨組織結構、調整政黨意識形態(tài)、改進政黨內部生態(tài)、克服政黨腐敗，以提升政黨的合法性、拓展政黨的包容性、保持政黨的先進性。④羅峰：《轉型期中國的政黨治理：生成、資源與框架》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年 第5期。政黨治國理政則涉及調整政黨與國家的關系、中央與地方的關系以及國家與社會的關系。通過推動黨和國家領導體制改革，使政黨的各級領導干部在利用公共權力管理社會的同時，建立責、權、益明晰的內部權力結構和權力運行機制，處理好黨的領導、人民當家作主和依法治理的關系。中共十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，并明確了黨的領導與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關系。當代中國國家構建離不開中國共產黨的領導，中國共產黨構成當代中國國家構建的主體力量與動力機制。當代中國國家構建中的政黨治理就是要科學擺正政黨與國家、政黨與社會的關系，跳出單一化的政治統(tǒng)治慣性邏輯，逐漸由“統(tǒng)治型”范疇轉向“治理型”范疇，①劉先春等：《國家治理現(xiàn)代化視域中的政黨治理》，《學術探索》2016年第5期。以推進和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）從黨政不分到黨政分開。黨政關系一直是現(xiàn)代國家構建過程中的核心內容。中華人民共和國成立后，中共以其在戰(zhàn)爭年代形成的黨的一元化領導的方式應用于國家社會政治事務的領導和管理，建立黨的領導體制?！皷|西南北中，黨是領導一切的?！秉h的領導體制在實際政治生活中體現(xiàn)為黨委制、黨組制、黨管干部制度、歸口管理制度、黨委領導下的集體負責制以及有關案件的黨內審批制度。黨委制與黨組制是中國共產黨在正式的權力結構上領導政府的體制，確立了黨對政府的絕對主導權。同時，黨管干部制度建立了專管干部的機構即黨委組織部，實現(xiàn)了基于黨管干部原則下的干部委任制。為了加強黨對政府的絕對領導，中共中央還形成了政府部門的歸口管理制度，即把政府工作按性質劃分為不同的系統(tǒng)（俗稱“口”）并由同級黨委分口負責，以加強黨對政府行政工作的絕對領導。歸口管理制度的最大作用就是實現(xiàn)黨的一元化領導，其實質就是黨政不分，以黨代政，權力過分集中于黨，而黨的權力又過分集中于黨的第一書記，從而形成政黨國家特有的黨國體制。黨國體制強調黨的一元化領導很容易蛻變成各級黨委一把手的個人領導并導致個人的專權獨斷。總之，在改革開放前，當代中國的政黨——國家——社會關系呈現(xiàn)出高度一體化特征，權力的高度集中是全面性的，其發(fā)展邏輯“是從經濟集中到行政集權，再到以黨為核心的政治集權”。②林尚立：《當代中國政治形態(tài)研究》，天津：天津人民出版社，2000年，第386頁。國家權力結構表現(xiàn)為黨、國家和社會的三位一體，社會消融于國家和黨之中。在社會、國家和黨的三位一體結構中，中國共產黨主導著國家與社會這兩個領域，黨既是政治生活的核心，又是社會生活的核心。黨對國家（政府）的領導同時采用了兩種方式：一是體制內領導，主要通過其黨員直接掌握國家權力并在政府機構內建立黨的組織來實現(xiàn)；二是體制外領導，主要通過黨對政府主要干部所具有的組織人事權以及以民主集中制為基礎的集體決策制來實現(xiàn)。黨對社會的領導，主要是通過其黨員以及龐大的組織網(wǎng)絡來實現(xiàn)的，即通過社會各領域的單位和組織發(fā)展黨員，建立黨的基層組織，把整個社會網(wǎng)絡在黨的周圍。國家權力運行呈現(xiàn)出黨權——政權——私權的單一向度，黨權憑借其嚴密的組織結構建立起自上而下的科層化體制，表現(xiàn)出強勁的發(fā)展態(tài)勢。在黨政關系上，形成了黨政不分，以黨代政的黨國一體化體制。

黨國體制使中國國家構建既保持連貫性，又充滿變革。連貫性表現(xiàn)在黨的領導體制從過去到現(xiàn)在一直是揭示中國國家構建的關鍵，而變革性則主要表現(xiàn)為政黨推動的黨和國家領導體制改革。當代中國國家構建的主要內容之一就是要解決中央權力過度集中的問題，也就是黨政不分、以黨代政的問題，并實現(xiàn)黨政關系調整。改革開放以來，伴隨著中國共產黨由革命黨向執(zhí)政黨的轉型，黨政關系開始出現(xiàn)了顯著的變化。一是黨政分開，主要是黨政職能分開。在20世紀80年代，黨政分開成為政治體制改革的核心原則。但隨著改革的深入發(fā)展和加強黨對國家事業(yè)的領導，黨政分工成為新的實踐取向。二是強調黨要在憲法和法律范圍內活動，中共十二大通過的新黨章明確了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。從而正確地界分了黨和國家政權及人民的關系。中共十五大提出了依法治國的治國方略以及改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式的要求。中共十六大提出要實現(xiàn)黨的領導、人們當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一，反映了執(zhí)政黨對解決黨政關系這一重大問題的新的理論自覺。在完善黨的領導方式和執(zhí)政方式上，中共十六屆四中全會提出了“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”。黨的一元化領導開始一定程度的弱化，政府的自主性開始增強。當代中國黨政關系經歷了一個由絕對黨權向逐步受限黨權的演變的過程。通過科學的制度設計解決黨政關系問題，并從根本上保證黨的執(zhí)政能力的提升構成了黨政關系發(fā)展的一條主線。三是強調提升執(zhí)政黨的執(zhí)政能力建設構成第三個重要變化。在完成了革命黨向執(zhí)政黨轉型的過程中，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力建設便是國家構建的一項根本任務。在中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中，黨的執(zhí)政能力是指執(zhí)政黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設社會主義現(xiàn)代化國家的本領。進入新時代以來，黨中央進一步強調堅持和加強黨的全面領導，加強黨的長期執(zhí)政能力建設的任務，提出治國先治黨的治國方略，貫徹黨要管黨，從嚴治黨，力行反腐。在深刻分析了黨的領導、黨的長期執(zhí)政能力和黨和國家機構改革之間的內在邏輯的基礎上，進一步提出深化黨和國家機構改革，從機構職能上解決好黨對一切工作領導的體制機制問題，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）從中央高度集權到地方分權的調整。中央與地方關系，既是一個國家權力的空間配置問題，也是一個國家治理結構問題。自改革開放以來，中央對地方的分權改革構成當代中國中央與地方關系發(fā)展變遷的主要線索，采取了行政分權、財政分權和“法律分權”三種最基本的改革路徑。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會《公報》指出：現(xiàn)在我們管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方（政府）和工農業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導下有更多的自主權。鄧小平開啟的改革開放的一個重要內容就是放權和分權，包括政府對企業(yè)的放權分權、中央對地方的放權分權。前者屬于經濟體制改革的范疇，后者則屬于政治和行政體制改革的內容。從20世紀80年代初開始，中央政府不斷地向地方政府下放了經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。除了在行政系統(tǒng)內由中央政府向地方政府下放權力外，通過政企關系改革和政府和社會組織關系的改革，調整政府與企業(yè)、政府與社會的關系，實現(xiàn)了政府向企業(yè)和社會放權。1994年實行分稅制是調整中央與地方關系的最重要的舉措，其特點在于一改以往由中央行政機關界定稅權的方式，通過法律的形式確立中央和地方稅收的分成，中央稅收歸中央政府，地方稅收歸地方財政，并按法定比例分配共享稅。在此原則下改革和簡化稅種，統(tǒng)一稅率。為了切實推行改革，政府還進行了稅務機構體系的改革，中央和地方稅務機構分立，建立起兩套并行的稅收管理體系。經過行政體制改革，實現(xiàn)了中央與地方關系由高度中央集權開始向地方分權的中央與地方關系轉換。近年來，強調中央與地方各自的權利、義務和責任的法律分權成為新的改革趨勢。

分權化改革也給中央與地方關系發(fā)展帶來了一系列問題，如中央政府能力下降主要是中央政府財政汲取能力下降以及中央調控能力弱化問題；①夏永祥等：《中央政府與地方政府的政策博弈及其治理》，《當代經濟科學》2006年第2期?！按砣宋C”及地方領導人對中央政策的選擇性執(zhí)行問題；②江依妮、曾明：《中國政府委托代理關系中的代理人危機》，《江西社會科學》2010年第4期。國家權威的碎片化和地方政府自主性、自利性問題。③戴長征：《國家權威碎裂化：成因、影響及對策分析》，《中國行政管理》 2004年第6期；魏治勛：《中央與地方關系的悖論與制度性重構》，《北京行政學院學報》2011年第4期；何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，北京：人民出版社，2008年。有學者指出中國中央與地方關系存在兩個制度問題，即中央集權但缺乏足夠的權力，地方分權但缺乏足夠的民主，因此中央政府應有選擇地把那些對國家整體至關重要的權力集中起來。④鄭永年、王旭：《論中央地方關系中的集權和民主問題》，《戰(zhàn)略與管理》 2001年第3期。因此，在分權化改革背景和趨勢下，如何通過權力結構的合理化來構建我國中央與地方的和諧發(fā)展關系，并實現(xiàn)中央與地方的良性互動，構成當代中國國家構建中政黨治理的主要任務。

（三）從國家與社會一體化到國家與社會關系發(fā)展的不平衡不充分。在改革開放前，政黨國家通過極度擴展國家的經濟職能、加強國家對社會的滲透與控制，將大多數(shù)人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各類組織當中，使整個社會從微觀到宏觀、從個人到組織都被納入到國家的權力結構中，最終建立起高度一體化的國家與社會關系，形成一種全能主義國家（Totalism）治理模式。

改革開放的目標就是逐步縮小和減弱國家控制資源的范圍和力度，釋放經濟活力，由此導致了“自由流轉資源”的形成和“自由活動空間”的擴展，為市場經濟的發(fā)展和相對獨立于國家的市民社會形成奠定了基礎。這意味著一個與國家體制并列的、相對獨立的提供資源和機會的民間社會開始孕育成長。盡管從總體上判斷，當代中國在國家與社會關系告別了全能主義國家模式，但仍處于“強國家——弱社會”的力量格局，一些學者稱之為“后全能主義型的威權發(fā)展模式”。①蕭功秦：《中國模式面臨五大困境》，《人民論壇》2010年第31期。在后全能主義型的威權發(fā)展模式下，國家與社會關系發(fā)展的不平衡不充分主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，強國家存在軟肋，國家權力結構發(fā)展的不平衡不充分。伴隨著從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”的黨和國家工作重心的轉移，以及伴隨著經濟體制改革而來的政治體制改革、社會主義民主與法治建設，國家的專制性權力在不斷弱化。國家的專制性權力弱化的同時并沒有帶來國家基礎性權力的增長。在市場經濟條件下，政府沒有從根本上轉變政府職能，而是以一種與改革前不同的形式重新介入社會特別是經濟生活，導致政府行為的企業(yè)化和市場化趨向，忽視政府所承擔的其他功能，從而削弱了國家的基礎性權力。②孫立平：《向市場經濟過渡過程中的國家自主性可能》，《戰(zhàn)略與管理》1996 年第6期。國家對社會的管理和服務能力即基礎性權力的弱化，從根本制約了國家對社會生活領域的影響和控制能力。第二，弱社會蘊藏巨大能量。改革開放以來，社會從完全依附于國家發(fā)展變化為與國家相分離，在一定程度上具有一定的獨立性。相對于組織化國家超強的資源控制和權力壟斷而言，無組織化的社會依舊弱小，但社會力量相對于改革開放前又在不斷地增長，同時社會力量又在不斷地分化和重新組合，并開展集體行動。第三，國家與社會互動的阻斷。在全能主義國家模式下，國家具有超強的政治和經濟能力，而社會則非常弱小，完全消融于國家。國家全面管理社會的大小事務，雖然消弱了社會的自治性，但卻建立了國家與社會的有效的溝通渠道，社會利益能有效傳遞給國家或政府。因此，在全能主義國家與社會關系模式下，盡管國家規(guī)劃的現(xiàn)代化目標導致了一系列的政策失敗，如大躍進導致的全國性饑荒，由于社會缺乏對國家對抗的能力，再加上國家社會化和社會國家化建立起來的國家與社會的溝通互動模式，不可能引起社會對國家的反抗，國家能夠完全控制社會。改革開放以來，政府從社會領域退出，卻沒有扶植社會力量自我組織起來填補國家退出留下的“權力”真空。原來的由政府管理社會的大小事務現(xiàn)在則更多地推向市場，使國家與社會之間的溝通渠道中斷。除了信訪，群眾既無正常利益表達渠道，又無正常政治參與途徑，新的社會力量無法被政府納入制度化軌道。也就是說，國家并沒有進行理性建構，來容納不斷增長的社會力量。在當代中國國家治理體系中，由于國家與社會關系缺乏制度化的定期溝通機制，呈現(xiàn)出日益緊張的關系，這種緊張關系通過社會上層的海外移民即“逃離國家”與社會底層的群體性事件即“反抗國家”表現(xiàn)出來。由于國家與社會互動的阻斷，國家（相關部門）不能及時認真回應社會（群眾）的利益訴求，社會（特別是底層社會群體）的利益、愿望和要求就只能通過群體性事件來實現(xiàn)國家與社會的“互動”。

四、當代中國國家構建中的政黨治理的基礎與實現(xiàn)機制

當代中國國家構建中存在的黨政關系發(fā)展、中央與地方關系失衡以及國家與社會關系的不平衡不充分要求對政黨、國家、市場和社會關系進行深層重構和全方位變革，也對政黨治理提出了新要求。

（一）政黨自主性是實現(xiàn)政黨治理的基礎。自主性（Autonomy）作為政治學的一個重要概念，一直與國家聯(lián)系在一起。美國著名政治學家亨廷頓系統(tǒng)闡釋了政黨自主性問題。所謂政黨自主性就是政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度。①[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京：三聯(lián)書店，1989年，第19頁。政黨自主性就是指執(zhí)政黨作為社會各階級各階層的共同利益的代表，基于其本身的意識形態(tài)、利益結構和組織體系，不受其所代表階級的拘束和超越社會各種具有政治影響力的社會力量，按照自己的意志獨立自主地表達社會公共意志的意愿和執(zhí)行公共意志的能力。政黨自主性強，其所能代表社會中各種利益就更加廣泛，不受社會中某一小集團利益的制約的可能性小，因而政黨協(xié)調和綜合社會利益的能力就大。②董亞煒：《論政治文明中制度建設的基本關系:政黨自主性與國家自主性》，《晉陽學刊》2004年第4期。政黨自主性的強弱取決于政黨手中所掌握的政治資本和經濟資源的多寡、可供利用的政策手段的種類和力度以及政黨組織機構的體制、效率與素質。政黨自主性主要有兩個維度，一是自主的意愿，二是自主的能力。前者指政黨作為社會不同階級、階層的共同利益的代表，基于其自身的組織特性而具有的不受社會中各種具體利益集團利益的制約的意愿。政黨的自主意愿來源于政黨的組織結構和意識形態(tài)偏好。后者是指政黨不受其所代表的階級干擾以及不受政黨意識形態(tài)約束的自主獨立的行動能力，包括自我發(fā)展的能力、不受干擾地制定和實施公共政策的能力、利益整合能力、群眾動員能力以及領導能力。

政黨自主性是政黨治理的基礎。政黨自主性，表現(xiàn)在黨政關系方面，就是區(qū)分政黨與政府的功能。執(zhí)政黨和政府是兩種不同性質的政治組織，各自具有其特殊的治理功能。執(zhí)政黨與政府的區(qū)別在于前者屬于國家政治意志表達，而后者則屬于國家政治意志的執(zhí)行。因而，執(zhí)政黨在保持對國家政權的領導的同時，又要避免黨政同構，保持執(zhí)政黨對國家的相對自主性。政黨自主性表現(xiàn)在政黨與社會關系方面，就是既要代表社會不同階層的利益、愿望與要求，以社會公共利益為依歸，又要超越某個具體的狹隘利益，避免被強勢特殊利益所捕獲。

（二）政黨嵌入是政黨治理的實現(xiàn)機制?！扒度搿保‥mbeddedness）是指兩個不同值的系統(tǒng)相互影響、相互進入，通過兩個系統(tǒng)內的因素相互作用和相互適應，使得新的系統(tǒng)趨于穩(wěn)定的過程。嵌入是由美國經濟人類學家卡爾·波蘭尼最早提出來的一個學理概念，主要用于分析市場與社會的關系。在公共管理領域，嵌入日益發(fā)展成為一種重要的治理機制。埃文斯（Peter Evans，1995）把嵌入理論應用于國家與社會關系研究論域，提出了國家嵌入社會從而實現(xiàn)“嵌入性自主”的概念。③Peter Evans. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation.Princeton: Princeton University Press,1995.米格戴爾（2001）等學者進一步闡釋關于國家與社會相互嵌入、相互適應、相互合作、相互聯(lián)盟關系。④Migdal,J. State In Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another.New York: Cambridge University Press,2001.在當代中國國家構建的政黨——國家——社會關系結構中，政黨嵌入構成政黨治理的實現(xiàn)機制。

政黨嵌入主要是指政黨對國家政權的嵌入以及政黨對社會的嵌入。政黨對國家政權的嵌入，可以采取組織嵌入和人事嵌入兩種方式。⑤羅峰：《政黨在國家構建中的人事嵌入：從革命到執(zhí)政的縱向考察》，《上海行政學院學報》2009年第6期。執(zhí)政黨通過對國家政權的組織嵌入和人事嵌入，既保持執(zhí)政黨對國家政權的領導，消解因分權化改革導致的中央與地方關系失調，加強中央對地方的堅強領導，又可有效地克服官僚制國家的科層化趨勢，增強國家回應社會的能力。除了對國家政權的嵌入外，體制內動員也是政黨作用于國家政權的方式之一。國家法律政策的貫徹執(zhí)行，離不開政黨在體制內的動員所發(fā)揮的政治壓力作用。政黨對社會的嵌入，可以采取組織嵌入、黨員嵌入、制度規(guī)則嵌入和價值嵌入等方式。執(zhí)政黨對各種社會組織的嵌入，可以保持執(zhí)政黨對社會的領導，實現(xiàn)了社會的再組織化，有效地克服社會的疏離化、原子化，并為社會組織化提供合法性資源。同時，還可以發(fā)揮政黨的社會動員、利益表達和利益綜合功能。改革開放40年來，社會經濟的發(fā)展和進步導致了社會分化，打破了傳統(tǒng)社會結構，也帶來了社會成員的利益分化，不同階層的自身利益需求日益顯著，“社會利益格局發(fā)生深刻變化”。各階層的利益訴求過程中不可避免地產生了矛盾和沖突，主要以城鄉(xiāng)矛盾、地區(qū)矛盾、勞資矛盾、行業(yè)矛盾、干群矛盾等形式體現(xiàn)出來。政黨對社會的嵌入，可以發(fā)揮政黨的利益代表、利益協(xié)調和化解利益沖突的政治功能，可以促進社會的組織化程度，有效地克服國家與社會關系的緊張，實現(xiàn)國家與社會的良性有序互動，從而推進國家治理體系現(xiàn)代化與國家治理能力的提升。

五、結語

在當代中國國家構建中，政黨一直是一個基本構成要素和重要活動主體。中國共產黨通過革命實現(xiàn)了現(xiàn)代國家構建，同時也在現(xiàn)代國家構建中完成了從“革命黨”向“執(zhí)政黨”的轉型。中國共產黨的領導是當代中國國家構建的一項基本制度。當代中國國家構建中的政黨治理邏輯主要表現(xiàn)為以政黨為核心，實現(xiàn)政黨——國家——社會關系的良性互動從而推進和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。政黨治理的基礎是政黨自主性，政黨嵌入即政黨對國家政權的嵌入以及政黨對社會的嵌入既是政黨治理的實現(xiàn)機制，也可以實現(xiàn)政黨、國家與社會關系的良性互動。

在當代中國國家構建中的政黨治理的成敗，取決于以下幾個因素：第一，堅持國家構建的普世價值與中國特色的統(tǒng)一。現(xiàn)代國家構建體現(xiàn)了一種普世價值，這種普世價值主要表現(xiàn)在國家治理的基本原則上，如人民主權、政治自由與法治等等。在堅持國家治理的普世價值的前提下，必須選擇適合本國國情的國家治理模式，體現(xiàn)國家治理的本國特色。在當代中國，國家治理的基本原則就是堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統(tǒng)一。

第二，堅持國家治理的常量與增量的統(tǒng)一。國家治理的常量包括中國共產黨的領導、人民當家作主和民主集中制。中國共產黨的領導是國家治理的根本保證。政黨政治是現(xiàn)代政治的核心，因為政黨是動員多數(shù)參與政治的特殊政治組織形式。政黨提出政策主張，將它們呈現(xiàn)給普通民眾，然后在獲得選民認可的情況下將這些主張付諸實踐。人民當家作主就是通過人民代表大會集中討論和決定國家重大事項。民主集中制強調指導下的民主，它是有領導、有計劃的推動，不同于西方的競爭性民主。國家治理的增量就是在常量的基礎上賦予其他政治力量參與國家治理的權利。如通過黨內民主和法治建設創(chuàng)新中國共產黨的領導，通過制度設計和制度創(chuàng)新真正實現(xiàn)人民當家作主，在黨的集中領導下，擴大民主的范圍，實現(xiàn)民主的增長。

第三，堅持民主與法治的統(tǒng)一?，F(xiàn)代國家構建離不開法治。法治是現(xiàn)代國家治理的內在要求。現(xiàn)代國家是法治國家，沒有法治，國家治理就不能保證國家穩(wěn)定和人民的基本權利。在當代中國國家治理的發(fā)展過程中，既要堅持黨的領導，又必須加強法治建設，把政黨治理納入法治的軌道，這是當代中國國家治理的基本特征和要求。政黨必須在憲法和法律范圍內活動，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，這既是國家治理的需要，也是法治政治的要義之所在。