楊慶國

（中國鐵路北京局集團(tuán)有限公司經(jīng)營開發(fā)部合資鐵路管理辦公室 工程師，北京100860）

0 引言

近年來，隨著我國鐵路加快建設(shè)與發(fā)展，特別是在國家鐵路投融資體制改革等一系列政策引導(dǎo)推動(dòng)下，合資鐵路經(jīng)歷了由量變到質(zhì)變的發(fā)展過程，在我國鐵路中的地位和作用日益突出。北京局集團(tuán)公司參控股的合資鐵路公司合計(jì)21家，其中控股14家，參股7家。截至2018年底，集團(tuán)公司管內(nèi)合資鐵路營業(yè)里程已達(dá)4 000多km，資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)2 500多億元，分別占集團(tuán)公司總營業(yè)里程的46%、總資產(chǎn)的77%。如何進(jìn)一步優(yōu)化合資鐵路運(yùn)營管理，更好發(fā)揮合資鐵路作用，是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要課題。

1 優(yōu)化選擇合資鐵路運(yùn)營管理模式

目前，北京局集團(tuán)公司參控股的合資鐵路運(yùn)營管理模式主要有全部委托、部分委托和自管自營三種模式，其中：南環(huán)、陽涉2個(gè)公司為自管自營模式，邯黃公司為部分委托模式，其余公司均為全部委托模式。這三種模式都具有一定優(yōu)勢(shì)，但在成本控制、管理協(xié)調(diào)和安全風(fēng)險(xiǎn)防控等方面也不同程度地存在著一些問題。

1.1 自管自營模式

北京局集團(tuán)公司自管自營的管理模式為南環(huán)、陽涉公司兩家，主要是歷史原因形成的，公司前身都為地方鐵路，后經(jīng)重組成為國鐵控股合資鐵路公司。公司人員大都是前期采取地方招聘方式錄用，直至成為集團(tuán)公司控股公司后才逐步進(jìn)行統(tǒng)一管理。南環(huán)、陽涉公司均獨(dú)立行使鐵路運(yùn)營權(quán)，自身負(fù)責(zé)組織完成全部鐵路運(yùn)營業(yè)務(wù)，主要包括行車組織、調(diào)度指揮、客貨運(yùn)輸組織、設(shè)備維護(hù)管理、安全管理、勞動(dòng)用工等。合資鐵路公司采取自管自營模式，在管理上受制約因素較少，投資方和建設(shè)主體能最大限度行使經(jīng)營自主權(quán)，有利于激發(fā)公司經(jīng)營積極性，更好地兼顧各投資主體利益；各項(xiàng)業(yè)務(wù)和權(quán)限完整，成本自我約束力較強(qiáng)，有利于控制成本。存在的主要缺點(diǎn)，一是需要設(shè)置專業(yè)齊全、結(jié)構(gòu)完善的管理體系，管理成本較大；二是不利于統(tǒng)籌使用本線和路網(wǎng)能力，影響本線作用發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)本線和全路運(yùn)輸效率效益最大化；三是不能充分利用國鐵等運(yùn)輸企業(yè)所擁有的設(shè)備、技術(shù)等資源優(yōu)勢(shì)，帶來了設(shè)備設(shè)施等方面大量投入[1-2]。

1.2 全部委托運(yùn)營管理模式

北京局集團(tuán)公司參控股的21家合資鐵路公司中，有18家合資鐵路公司實(shí)行全部委托運(yùn)營管理模式。全部委托運(yùn)營管理模式是由合資鐵路公司委托鐵路局集團(tuán)公司負(fù)責(zé)對(duì)其全部運(yùn)輸生產(chǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行運(yùn)營管理，合資鐵路公司只作為投融資主體履行資產(chǎn)管理，雙方簽訂委托協(xié)議，明確雙方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)[3-4]。鐵路局集團(tuán)公司安排相關(guān)站段進(jìn)駐，負(fù)責(zé)全部受托業(yè)務(wù)，并收取委托運(yùn)輸管理費(fèi)用。此種模式能夠充分發(fā)揮國家鐵路整體優(yōu)勢(shì)，鐵路局集團(tuán)公司實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度指揮，各工種標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)、技術(shù)設(shè)備質(zhì)量等都能夠得到充分保證，有利于提高資源配置和運(yùn)輸效率，確保運(yùn)輸安全。但由于合資鐵路線里程長、分布廣，如果全部采取委托管理模式，鐵路局集團(tuán)公司需要投入大量人力物力，特別是在合資鐵路運(yùn)營初期收益前景不明的情況下，存在很大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 部分委托運(yùn)營管理模式

北京局集團(tuán)公司管內(nèi)參控股合資公司中，邯黃鐵路是唯一采用部分委托運(yùn)營管理模式的公司。部分委托管理模式是集團(tuán)公司接受合資公司委托，對(duì)參股合資鐵路的調(diào)度指揮、行車組織等部分作業(yè)進(jìn)行運(yùn)營管理，收取相關(guān)委托運(yùn)輸管理費(fèi)用，并承擔(dān)相應(yīng)安全責(zé)任。線路設(shè)備的養(yǎng)護(hù)維修等作業(yè)由合資公司自己負(fù)責(zé)管理。公司擬定并成立相應(yīng)的下屬運(yùn)輸管理公司，作為受托運(yùn)輸管理的主體，代表鐵路方行使整體組織協(xié)調(diào)職能，選取的單位必須了解熟悉現(xiàn)場(chǎng)設(shè)備情況，具有對(duì)運(yùn)輸安全和業(yè)務(wù)管理和維護(hù)，并負(fù)責(zé)各項(xiàng)費(fèi)用清算。此種模式運(yùn)輸組織業(yè)務(wù)相對(duì)簡單，不涉及基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修，人力物力投入相對(duì)較少，緩解了集團(tuán)公司組織大規(guī)模人力物力進(jìn)駐的壓力，并符合新建合資鐵路服從統(tǒng)一調(diào)度指揮的原則。但缺點(diǎn)是不同隸屬部門之間的工作關(guān)系需要理順，安全風(fēng)險(xiǎn)管控方面需要溝通協(xié)調(diào)。

1.4 具體案例分析

邯黃公司為北京局集團(tuán)公司的參股公司，目前股比為37%。邯黃公司所轄的邯黃鐵路為單線電氣化鐵路，2013年底開通運(yùn)營。線路全長459.7 km，設(shè)車站34座，設(shè)計(jì)速度120 km/h，年輸送能力4 000萬t。2012年5月原鐵道部與河北省簽署的相關(guān)會(huì)議紀(jì)要提出，邯黃鐵路納入全路統(tǒng)一調(diào)度指揮，長期委托北京鐵路局運(yùn)輸管理。2013年7月北京鐵路局綜合考慮邯黃鐵路工程建設(shè)進(jìn)度、初期運(yùn)能運(yùn)量較少以及自身內(nèi)部專業(yè)技術(shù)人員短缺等實(shí)際情況，決定接受邯黃公司委托，對(duì)該線調(diào)度指揮、行車組織、機(jī)車牽引、車輛檢修作業(yè)進(jìn)行管理；邯黃鐵路工務(wù)、電務(wù)、通信、供電、房建等基礎(chǔ)設(shè)施管理維護(hù)工作，由邯黃公司委托第三方負(fù)責(zé)。2017年9月邯黃公司和北京局集團(tuán)公司重新簽訂了委托運(yùn)輸管理協(xié)議，對(duì)生產(chǎn)組織部分委托內(nèi)容進(jìn)行了局部調(diào)整。

對(duì)于邯黃鐵路委托運(yùn)輸管理，主要有兩種方案。一是將目前邯黃公司自營及委托第三方的業(yè)務(wù)全部委托北京局集團(tuán)公司管理，即全部委托模式；二是暫時(shí)維持現(xiàn)有架構(gòu)不變，即部分委托模式。采用全部委托模式，可以充分發(fā)揮集團(tuán)公司專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，安全管理更加精細(xì)，運(yùn)輸組織更加緊密，有利于邯黃公司進(jìn)一步挖掘運(yùn)輸潛力、提高運(yùn)輸效率，有利于邯黃鐵路更好地融入國家鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，有利于邯黃鐵路全面提升專業(yè)化管理水平、夯實(shí)安全管理基礎(chǔ)。

但從當(dāng)前客觀情況來看，需要考慮的因素主要有：一是加大了北京局集團(tuán)公司安全管理責(zé)任。實(shí)行全部委托模式后，集團(tuán)公司將承擔(dān)所有受托業(yè)務(wù)的安全責(zé)任。二是加劇了北京局集團(tuán)公司人員短缺矛盾。邯黃鐵路周邊運(yùn)輸站段人員短缺矛盾比較突出，實(shí)行全面委托運(yùn)輸管理，面臨人員來源和調(diào)配等問題。三是增加了邯黃公司的運(yùn)營成本。北京局集團(tuán)公司人員與第三方人員的人工成本存在一定差距。四是面臨著清退第三方人員的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。若實(shí)行全面委托管理，第三方退出邯黃運(yùn)營管理市場(chǎng)需要一個(gè)過程，存在安全、穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)。五是需要征得大股東同意。邯黃鐵路是河北省控股修建的第一條合資鐵路，邯黃公司是河北建投交通投資有限公司唯一實(shí)體公司，委托運(yùn)輸管理模式的變化需要征得大股東的同意。目前邯黃鐵路工程仍遺留護(hù)欄封閉、河道護(hù)砌尾工以及通站道路、海域用地手續(xù)等問題，需要調(diào)動(dòng)河北建投交通投資有限公司的積極性，爭取各級(jí)地方政府支持?；谝陨峡紤]，邯黃公司暫時(shí)維持現(xiàn)行部分委托模式為宜，待時(shí)機(jī)成熟后，逐步過渡為全部委托模式。

綜上所述，在運(yùn)營管理模式選擇上，應(yīng)當(dāng)首先充分運(yùn)用系統(tǒng)分析等研究方法，對(duì)合資鐵路不同運(yùn)營管理模式優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行梳理分析，從強(qiáng)化運(yùn)輸安全、完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、拓展運(yùn)輸市場(chǎng)、規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化資源使用、提高經(jīng)營效益等方面，優(yōu)化確定合資鐵路選擇運(yùn)營管理模式的具體參考指標(biāo)，指導(dǎo)合資鐵路公司根據(jù)自身特點(diǎn)，特別是所處路網(wǎng)位置作用、線路里程、與路網(wǎng)其他線路銜接和貨源客流等實(shí)際情況，科學(xué)合理地選擇運(yùn)營管理模式，以促進(jìn)合資鐵路發(fā)揮最大效能，取得更好的經(jīng)營效益。

2 全面規(guī)范和改善合資公司經(jīng)營管理

截至2018年底，北京局集團(tuán)公司合資鐵路完成的旅客發(fā)送量、旅客周轉(zhuǎn)量、貨物發(fā)送量、貨物周轉(zhuǎn)量，分別占集團(tuán)公司總量的38.5%、46.3%、40.6%、22.9%。隨著不斷建設(shè)發(fā)展，合資公司建設(shè)運(yùn)營里程和完成的客貨運(yùn)量所占比重將會(huì)越來越大。

北京局集團(tuán)公司參控股的21家合資鐵路公司中，除即將開通運(yùn)營的3家外，2018年虧損的有10家，盈利的有8家。造成合資鐵路公司虧損，既有鐵路行業(yè)基本屬性等客觀原因，投入運(yùn)營初期會(huì)出現(xiàn)一定虧損，部分項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，會(huì)長期處于虧損狀態(tài)；當(dāng)然也有主觀上的原因，部分項(xiàng)目在線路走向、功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模，以及建設(shè)投資控制等方面不夠科學(xué)合理，存在投入運(yùn)營后經(jīng)營責(zé)任不落實(shí)、經(jīng)營管理不優(yōu)化等問題。為更好推進(jìn)鐵路投融資體制改革、有效引入內(nèi)部競(jìng)爭、保證鐵路財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，需要切實(shí)加大力度規(guī)范合資鐵路公司管理，進(jìn)一步改善合資鐵路公司經(jīng)營水平。

2.1 進(jìn)一步依法規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。合資鐵路公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)、各股東的投資權(quán)益，都是受法律嚴(yán)格保護(hù)的[5]。對(duì)合資鐵路公司管理是以產(chǎn)權(quán)為紐帶的，必須規(guī)范合資鐵路公司治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)各方股東權(quán)益。鐵路局集團(tuán)公司應(yīng)規(guī)范出資人管理行為，切實(shí)維護(hù)合資鐵路公司獨(dú)立法人地位，保障各股東和合資鐵路公司合法權(quán)益[6]。按照法定程序和有關(guān)規(guī)定，促進(jìn)合資鐵路公司完善內(nèi)部管理制度，規(guī)范股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則，確保公司治理權(quán)責(zé)清晰，提高公司運(yùn)行效率和決策質(zhì)量。規(guī)范經(jīng)理層議事規(guī)則，建立激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)經(jīng)理層積極性，落實(shí)管理和經(jīng)營責(zé)任。

2.2 依法規(guī)范合資鐵路公司決策程序

目前合資鐵路公司管理缺位、越位和不到位的情況仍然存在。越位主要是在合資鐵路公司經(jīng)營決策的程序方面，無論是在建設(shè)期間還是在運(yùn)營期間都比較突出。缺位和不到位主要是在落實(shí)合資鐵路公司經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面比較突出。鐵路局集團(tuán)公司和各建設(shè)主管單位，應(yīng)遵守合資鐵路公司出資人協(xié)議及公司章程約定，涉及合資鐵路公司經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，應(yīng)依照合資鐵路公司決策程序進(jìn)行規(guī)范決策，出資人或出資人代表在公司決策程序中依法行使表決權(quán)，避免用內(nèi)部審批代替公司董事會(huì)、股東（大）會(huì)決策。

2.3 依法規(guī)范企業(yè)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系

在委托運(yùn)輸管理模式下，應(yīng)進(jìn)一步明晰合資鐵路公司和相關(guān)各方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資產(chǎn)關(guān)系、服務(wù)與清算關(guān)系、資產(chǎn)與投入關(guān)系、管理經(jīng)營責(zé)任與合約關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，依法規(guī)范和保障各方權(quán)責(zé)利。加強(qiáng)合資鐵路公司土地和其他資產(chǎn)綜合經(jīng)營開發(fā)，合資公司是其土地和其他資產(chǎn)的權(quán)屬主體，在自身開發(fā)能力有限的情況下，可以委托鐵路局集團(tuán)公司開發(fā)經(jīng)營。這當(dāng)中應(yīng)妥善處理好雙方利益關(guān)系，保證合資鐵路公司合法財(cái)產(chǎn)收益，保障合資鐵路公司利益不受損。

2.4 落實(shí)出資人和受托管理人的責(zé)任

鐵路局集團(tuán)公司作為出資人，對(duì)所出資的合資鐵路公司，必須履行好出資人職責(zé)，避免越位、缺位、不到位。對(duì)合資鐵路公司股權(quán)管理的責(zé)任部門，相關(guān)專業(yè)人員要充實(shí)到位，責(zé)任明確落實(shí)到位。鐵路局集團(tuán)公司作為受托管理人，要把合資鐵路公司委托事項(xiàng)的財(cái)務(wù)預(yù)算納入集團(tuán)公司的財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，把受托運(yùn)輸管理的收入和支出納入到內(nèi)部的相關(guān)部門和單位經(jīng)營責(zé)任考核，建立評(píng)價(jià)體系和考核機(jī)制[7-9]。

2.5 落實(shí)合資鐵路公司經(jīng)營主體責(zé)任

對(duì)建設(shè)期的合資鐵路公司，抓好投資控制責(zé)任、各項(xiàng)經(jīng)營功能責(zé)任，以及取得土地資源責(zé)任等落實(shí)；對(duì)運(yùn)營期的合資鐵路公司，建立以利潤為核心的經(jīng)營業(yè)績考核機(jī)制。健全完善對(duì)所出資企業(yè)經(jīng)營班子的薪酬管理，加強(qiáng)對(duì)合資公司經(jīng)營班子考核，充分調(diào)動(dòng)合資鐵路公司經(jīng)營班子落實(shí)經(jīng)營責(zé)任的積極性和主動(dòng)性。

2.6 統(tǒng)籌處理好合資鐵路公司經(jīng)營主體地位與全

路效益最大化的關(guān)系

在日常運(yùn)輸組織調(diào)整中，無論是列車開行、運(yùn)用車分布、交路安排，還是列車擔(dān)當(dāng)，合資鐵路公司與全路利益都密切相關(guān)。全路整體利益和合資鐵路公司利益既有一致也有沖突，必須統(tǒng)籌處理好。一是充分尊重合資鐵路公司的意見建議，充分考慮其利益，最大限度地滿足其開車、裝車需求。二是當(dāng)合資公司利益與全路利益沖突時(shí)，堅(jiān)持全路利益最大化。按照規(guī)則、過程、結(jié)果“三公開”的原則進(jìn)行評(píng)估比選和量化分析，從整體利益出發(fā)確定列車開行和運(yùn)輸組織方案。三是在方案實(shí)施過程中，根據(jù)效率效益情況，實(shí)時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)勝劣汰。四是充分利用好合資線路能力，合理進(jìn)行分流，實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)運(yùn)用負(fù)荷的均衡化，保證合資公司經(jīng)營的可持續(xù)性。

3 結(jié)束語

我國鐵路發(fā)展進(jìn)入了新階段，鐵路經(jīng)營管理不斷創(chuàng)新發(fā)展。傳統(tǒng)上鐵路企業(yè)采用的是自主經(jīng)營全部業(yè)務(wù)的自營模式，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，業(yè)務(wù)委托模式在鐵路行業(yè)的應(yīng)用范圍越來越廣泛?？紤]到業(yè)務(wù)受托方的不同效用和偏好，以合作雙贏為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建更具激勵(lì)相容的委托運(yùn)輸管理機(jī)制，就能使這一模式發(fā)揮出更多更大的優(yōu)越性。同時(shí)，應(yīng)與鐵路建設(shè)結(jié)合起來，大力推進(jìn)合資鐵路公司機(jī)構(gòu)重組整合，加大省域內(nèi)合資鐵路公司整合力度，實(shí)現(xiàn)由單一建設(shè)管理職能向全面資產(chǎn)經(jīng)營管理職能轉(zhuǎn)變，研究制定改善合資鐵路公司經(jīng)營的系統(tǒng)性解決方案，按照公平公開透明的原則，加快完善財(cái)務(wù)清算、調(diào)度指揮等制度辦法，提高管理效率，減少管理成本，促進(jìn)合資鐵路公司治理水平進(jìn)一步提升。