沈立森, 王軍艷

(1.石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院 建筑工程系，河北 石家莊 050081;2.石家莊市婦幼保健院 人事科，河北 石家莊 050051)

“混合所有制”一詞屬于經(jīng)濟(jì)范疇的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，在“黨的十五大”上被首次提出，它是指國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等形式相互融合、交叉持股的經(jīng)濟(jì)形式.國(guó)務(wù)院在2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出要探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利[1].次年，教育部頒布了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2015—2018年)》，提出鼓勵(lì)公辦職業(yè)院校與企業(yè)合作建立二級(jí)學(xué)院，雙方共同辦學(xué)，探索混合所有制辦學(xué)的途徑與方法[2].這在職業(yè)教育領(lǐng)域發(fā)展的道路上，邁出的深化辦學(xué)體制改革的重要一步，是高職院校突破現(xiàn)有體制、機(jī)制瓶頸及校企合作機(jī)制創(chuàng)新改革的路徑之一[3].混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)模式的建立，必須要有完善的法人管理結(jié)構(gòu)，否則必將導(dǎo)致辦學(xué)過(guò)程的運(yùn)行混亂[4].然而，混合所有制高職院校法人管理結(jié)構(gòu)的研究目前仍處于初始階段，運(yùn)營(yíng)機(jī)制也不成熟.基于此種考慮，本文將結(jié)合傳統(tǒng)公辦高職院校的辦學(xué)特點(diǎn)，分析混合所有制高職院校的發(fā)展動(dòng)因，揭示混合所有制高職院校存在的問(wèn)題，探索混合所有制的法人管理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制模式，以期推動(dòng)我國(guó)混合所有制高職院校的進(jìn)一步發(fā)展.

1 混合所有制高職院校的概念與發(fā)展動(dòng)因

1.1 混合所有制高職院校的概念

與傳統(tǒng)公辦高職院校相比，混合所有制高職院校的顯著特點(diǎn)和根本區(qū)別是“混合”，是兩種或多種不同所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的結(jié)果.混合所有制高職院校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，使得法人管理結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變.混合所有制高職院校的出現(xiàn)，是政府和政府以外的社會(huì)投資者共同舉辦，取長(zhǎng)補(bǔ)短、互惠雙贏的結(jié)果，其辦學(xué)形式介于公辦和民辦之間，是以合同契約的形式進(jìn)行的，在辦學(xué)過(guò)程中，雙方可合理分配不同產(chǎn)權(quán)主體的資金，并使其相互滲透和融合，成為新的利益共同體.該模式具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、管理模式現(xiàn)代化、運(yùn)營(yíng)機(jī)制市場(chǎng)化等三大特征.

1.2 混合所有制高職院校的發(fā)展動(dòng)因

混合所有制之所以能夠在高職院校中得以發(fā)展，是有特定原因的，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面.

(1)單純的公辦或民辦高職院校只依靠自身力量，發(fā)展速度較慢，而混合所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可推進(jìn)高職院校進(jìn)一步做大做強(qiáng)

在單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式下運(yùn)行的高職院校，辦學(xué)自主權(quán)無(wú)法得到切實(shí)保障，政府的行政干預(yù)可能會(huì)影響院校的決策；公辦院校始終處于政府的庇佑之下，缺乏危機(jī)心態(tài)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，主動(dòng)性不強(qiáng)，辦學(xué)效率較低.而民辦高職院校，則不能享受政府的財(cái)政支持，面臨嚴(yán)峻的發(fā)展壓力和挑戰(zhàn)，特別是由于生源日益減少，導(dǎo)致學(xué)費(fèi)收入逐年減少，可自由支配的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)則更少；不完善的人事制度也加劇了優(yōu)質(zhì)、骨干師資回流公辦院校.與有政府支持的公辦院校相比，民辦高職院校明顯處于劣勢(shì)，這些困境都限制著民辦高職院校的發(fā)展.由此可知，公辦院校和民辦院校都不是高職院校發(fā)展的最佳狀態(tài)，這便迫切需要一種既可享受政府的相關(guān)政策，又可提高效率的辦學(xué)形式，以推進(jìn)高職院校做強(qiáng)做大，而混合所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則恰好滿足了這種需要，混合所有制高職院校便應(yīng)運(yùn)而生.

(2)創(chuàng)業(yè)者自主創(chuàng)業(yè)推動(dòng)了民辦院校的發(fā)展，為混合所有制的發(fā)展提供了思路

改革開(kāi)放以來(lái)，人們迫切需要補(bǔ)充文化知識(shí)，一些有識(shí)之士便開(kāi)始辦學(xué)，以滿足人們的學(xué)習(xí)需求，并且逐步發(fā)展壯大成為穩(wěn)定、成熟的民辦院校，例如河南省的黃河科技學(xué)院、黑龍江省的齊齊哈爾工程學(xué)院、浙江省的萬(wàn)里教育集團(tuán)等.這類(lèi)院校的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和管理模式為混合所有制院校的產(chǎn)生提供了思路.

(3)地方政府和企業(yè)自發(fā)性地創(chuàng)辦了民辦高職院校，為混合所有制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)

在《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的促進(jìn)下，一些企業(yè)因急需大批的技能型人才，自行投資創(chuàng)辦職業(yè)院校.而后，地方政府也逐漸參與其中，通過(guò)招商引資，吸引社會(huì)資本投資高職院校建設(shè)，例如北京城市學(xué)院和蘇州職業(yè)技術(shù)學(xué)院.企業(yè)與政府的合作辦學(xué)為混合所有制高職院校的發(fā)展奠定了基礎(chǔ).

2 混合所有制高職院校在管理與運(yùn)行中存在的問(wèn)題

混合所有制高職院校發(fā)展至今，管理與運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題頗多，一些院校以盈利為目的，商業(yè)化色彩嚴(yán)重，挪用公有資產(chǎn)和利用政府信譽(yù)獲利的情況也時(shí)有發(fā)生.存在這些問(wèn)題的原因在于，雖然地方政府鼓勵(lì)創(chuàng)辦混合所有制高職院校，但這種模式生存在國(guó)家法律和政策的邊緣，其性質(zhì)、地位等都無(wú)法得到國(guó)家層面的支持，相關(guān)法律和政策的滯后阻礙了混合所有制高職院校的快速發(fā)展，而這與建立混合所有制院校的初衷背道而馳[5].縱觀混合所有制辦學(xué)過(guò)程，出現(xiàn)的問(wèn)題具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

(1)法律地位難以界定

首先，我國(guó)目前關(guān)于教育領(lǐng)域的相關(guān)法律主要有4部，即《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》和《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，而這4部法律都沒(méi)有明確界定“混合所有制”的概念，這也是混合所有制高職院校發(fā)展困難的根本原因.其次，混合所有制長(zhǎng)期處于不被認(rèn)可的境地，究其原因在于，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》使混合所有制高職院校在性質(zhì)上既非民又非公.再次，相關(guān)法律規(guī)范無(wú)法保障和監(jiān)管混合所有制高職院校的正常、有效運(yùn)行，這就“逼迫”其無(wú)奈地走進(jìn)了教育的“灰色地帶”.

(2)是否以盈利為經(jīng)營(yíng)目的不明確

自出現(xiàn)民辦高等院校以來(lái)，以盈利為目的的民辦高等院校一直影響著混合所有制院校的辦學(xué)定位.為此，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》重新修訂了民辦學(xué)校的分類(lèi)管理辦法，即按照是否以盈利為目的進(jìn)行了劃分，非盈利性民辦院校不得取得辦學(xué)過(guò)程中的收益，也不得進(jìn)行辦學(xué)財(cái)產(chǎn)分配；盈利性民辦院校則相反，可以取得辦學(xué)過(guò)程中的收益，并依法對(duì)辦學(xué)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理分配[5].而這部法律的頒布給混合所有制高職院校的辦學(xué)造成了兩難局面，如果選擇非盈利性質(zhì)，則無(wú)法取得收益，違背社會(huì)資本的投資目的；選擇盈利性質(zhì)，則會(huì)因難以享受政府的優(yōu)惠，比如土地、稅收等，而大幅增加辦學(xué)成本.

(3)資產(chǎn)權(quán)益的歸屬不清晰

在民辦高等教育發(fā)展中，因資產(chǎn)來(lái)源渠道眾多，其發(fā)展模式和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)狀況日益復(fù)雜[6].民辦高職院校的資產(chǎn)主要由社會(huì)資本、辦學(xué)積累資產(chǎn)、政府資產(chǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)、借貸資本等構(gòu)成.雖然資本渠道很多，但資本匯聚到高職院校后，現(xiàn)有的法律法規(guī)卻無(wú)法界定資產(chǎn)權(quán)益的歸屬.產(chǎn)權(quán)是混合所有制發(fā)展的核心，直接決定著混合所有制高職院校的內(nèi)涵，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的混亂嚴(yán)重阻礙了混合所有制高職院校的深度發(fā)展.

3 混合所有制高職院校的社會(huì)需求和辦學(xué)意義

發(fā)展混合所有制高職院校，實(shí)現(xiàn)混合所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是我國(guó)高等教育體制改革的重大突破，不僅提高了教育教學(xué)的質(zhì)量和水平，加強(qiáng)了高職教育與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系，而且對(duì)促進(jìn)我國(guó)高職教育的改革和發(fā)展具有深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義[7].

近年來(lái)，民辦職業(yè)教育的快速發(fā)展，大大減輕了政府發(fā)展職業(yè)教育的壓力.越來(lái)越多的學(xué)生家長(zhǎng)愿意付出更多資金讓孩子接受職業(yè)教育，這也直接說(shuō)明了民辦職業(yè)教育有市場(chǎng)需求，而且在逐漸增大；也從另一方面說(shuō)明，公辦職業(yè)教育已無(wú)法滿足學(xué)生的全部升學(xué)需求.而單純的公辦或民辦高職院校又有各自的弊端，混合所有制高職院校則可在一定程度上減少二者的不足.混合所有制高職院校的探索與發(fā)展，不僅創(chuàng)新了高職院校的辦學(xué)體制，而且對(duì)高職院校主體的多元化和形式的多樣化起到了促進(jìn)作用，也更有利于教育行業(yè)與社會(huì)用人單位間的有效銜接.進(jìn)入教育領(lǐng)域的混合所有制資本的多樣化豐富了混合所有制高職職校的外延和內(nèi)涵，產(chǎn)權(quán)制度的開(kāi)放性和兼容性對(duì)社會(huì)資源的合理配置具有積極意義；混合所有制的組織形式在一定程度上可避免政府的行政干預(yù)，減少公辦高職院校體制上的某些弊端，增強(qiáng)辦學(xué)活力，有利于高職院校遵循市場(chǎng)需求辦學(xué)，提高辦學(xué)質(zhì)量和效益.

4 混合所有制高職院校的管理結(jié)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制剖析

4.1 管理結(jié)構(gòu)的影響因素分析

學(xué)校管理是管理制度、管理機(jī)制和管理結(jié)構(gòu)的總和.學(xué)校管理包括管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)與管理外部結(jié)構(gòu).管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)是針對(duì)高職院校的院領(lǐng)導(dǎo)、一線教師和學(xué)生等所擁有的權(quán)利、利益合理分配方面的規(guī)章制度；管理外部結(jié)構(gòu)是針對(duì)高職院校的其他辦學(xué)主體，與政府部門(mén)、企業(yè)組織、社會(huì)單位等機(jī)構(gòu)間規(guī)則的規(guī)定與機(jī)制.總的來(lái)說(shuō)，以多種辦學(xué)主體為總體架構(gòu)形式的混合所有制高職院校，是以追求優(yōu)質(zhì)的教育質(zhì)量為目標(biāo)，以結(jié)構(gòu)和機(jī)制作為管理的核心內(nèi)容，同時(shí)通過(guò)目標(biāo)鑒定、過(guò)程考核等對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié).

4.1.1 控股權(quán)的比例分配

管理制度是否完善，直接影響運(yùn)營(yíng)狀況的穩(wěn)定；運(yùn)營(yíng)狀況是否持久，也可反映出管理中的問(wèn)題，兩者相輔相成.在影響運(yùn)營(yíng)狀況的眾多因素中，控股權(quán)的比例分配是最核心的，在公有資本和私有資本的分配過(guò)程中，始終會(huì)受變化的市場(chǎng)需求約束.另外，政治政策、管理制度、投資方喜好和資本形式等也會(huì)對(duì)分配比例產(chǎn)生或多或少的影響.

4.1.2 組織成員間的關(guān)系

混合所有制高職院校的管理成員包括股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)層以及各行政職能部門(mén)，它們既彼此協(xié)同又相互制約[8].

股東會(huì)由辦學(xué)的股份所有權(quán)股東構(gòu)成，擁有最高的決策權(quán).董事會(huì)是常務(wù)理事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)處理日常工作.成員由股東會(huì)選舉產(chǎn)生，董事會(huì)通過(guò)的全部決策必須經(jīng)股東會(huì)批準(zhǔn).從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，股東會(huì)和董事會(huì)是委托代理關(guān)系.股東會(huì)成員投入資本進(jìn)行建設(shè)，負(fù)責(zé)學(xué)院發(fā)展動(dòng)向的整體把控；董事會(huì)是連接股東、教師和企業(yè)間的橋梁，也是股東會(huì)決策意志的直接體現(xiàn).因此，在董事會(huì)的組織成員中，應(yīng)包括各方利益的代表，特別是非公有性質(zhì)的企業(yè)代表，這直接關(guān)系到私有資本股東的權(quán)益，另外，還應(yīng)有教師代表作為公有資本利益的發(fā)言人.在董事會(huì)的運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中，政府應(yīng)適當(dāng)放寬高校辦學(xué)自主權(quán)，依托基本的管理制度，監(jiān)督和把控董事會(huì)的決定；同時(shí)，不斷完善督導(dǎo)體系，建立代表股東會(huì)權(quán)益的監(jiān)事會(huì)，行使對(duì)董事會(huì)日常工作事務(wù)的監(jiān)督權(quán).監(jiān)事會(huì)的成員除應(yīng)覆蓋股東、院校、教師、學(xué)生等外，還應(yīng)包含工會(huì)和紀(jì)檢等第三方組織.領(lǐng)導(dǎo)層與董事會(huì)之間同樣也是基于合同的委托代理關(guān)系，校領(lǐng)導(dǎo)在法律允許范圍內(nèi)行使其權(quán)利，并對(duì)其行為、后果向董事會(huì)負(fù)責(zé).

總體而言，由股東會(huì)選舉董事會(huì)和建立監(jiān)事會(huì)，董事會(huì)委托領(lǐng)導(dǎo)層處理日常工作事務(wù)，監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)與領(lǐng)導(dǎo)層的決策和工作進(jìn)行監(jiān)督，混合所有制高職院校管理結(jié)構(gòu)的組織成員關(guān)系如圖1所示.

圖1 管理結(jié)構(gòu)的組織成員關(guān)系圖

4.2 運(yùn)營(yíng)機(jī)制的治理模式分析

混合所有制高職院校適用于法人式的管理結(jié)構(gòu)模式，即實(shí)行股東會(huì)決策、董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并通過(guò)建立健全辦學(xué)機(jī)制來(lái)保證其科學(xué)運(yùn)營(yíng).

4.2.1 收入均衡分配機(jī)制

收入的分配是否均衡，是混合所有制高職院校持續(xù)有序發(fā)展的前提，也是混合所有制高職院校無(wú)法規(guī)避的問(wèn)題.建立科學(xué)合理的收入分配機(jī)制，必須遵循以下準(zhǔn)則：一是分配各異準(zhǔn)則，收入的分配不得采用“一刀切”的形式，而應(yīng)視混合所有制的不同形式來(lái)確定；二是性質(zhì)分配準(zhǔn)則，混合所有制高職院校的資本性質(zhì)既有公益屬性的公有性質(zhì)，也有非公益的私有性質(zhì)；三是消費(fèi)支出準(zhǔn)則，如果在教育服務(wù)中存在私有資本所提供的部分，政府或社會(huì)應(yīng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的形式來(lái)獲得；四是收益補(bǔ)償準(zhǔn)則，針對(duì)投資混合所有制院校辦學(xué)的各方，政府應(yīng)在其辦學(xué)服務(wù)方面給予部分稅收減免.

4.2.2 自主運(yùn)營(yíng)機(jī)制

傳統(tǒng)公辦高職院校的管理模式傾向于政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政化管理，管理機(jī)構(gòu)之間相互制衡和相互約束.政府部門(mén)的過(guò)多干預(yù)也導(dǎo)致公辦院校普遍存在依賴心理，這勢(shì)必會(huì)對(duì)辦學(xué)活力產(chǎn)生壓制作用.因此，建立自主運(yùn)營(yíng)機(jī)制對(duì)混合所有制高職院校的發(fā)展尤為重要.

4.2.3 信息對(duì)稱機(jī)制

信息的不對(duì)稱是混合所有制高職院校辦事效率低下的原因之一，股東會(huì)、董事會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)層和教職工四者間的信息交流不通暢，勢(shì)必會(huì)對(duì)相關(guān)決策和決定的上傳下達(dá)產(chǎn)生阻礙.因此，信息對(duì)稱機(jī)制的建立是混合所有制高職院校科學(xué)有效運(yùn)行的重要保證.

4.2.4 監(jiān)督檢查機(jī)制

監(jiān)督檢查機(jī)制分為外部監(jiān)督檢查和內(nèi)部監(jiān)督檢查.外部監(jiān)督檢查包括黨的監(jiān)督、教育行政監(jiān)督、政府部門(mén)監(jiān)督、社會(huì)媒體監(jiān)督等，主要檢查對(duì)象為校長(zhǎng)、黨委書(shū)記及中層干部等，檢查內(nèi)容為公有資本的安全和分配，以防止辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)損害國(guó)家利益、侵吞公有資產(chǎn)、濫用職權(quán)等不良現(xiàn)象.內(nèi)部監(jiān)督檢查主要是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，主要監(jiān)督對(duì)象是董事會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)層，檢查內(nèi)容為日常工作任務(wù)的完成情況、業(yè)績(jī)、執(zhí)行效率、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、績(jī)效考核等.

4.2.5 績(jī)效考評(píng)機(jī)制

績(jī)效考評(píng)機(jī)制的對(duì)象同樣針對(duì)董事會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)層，分為內(nèi)部考評(píng)與外部考評(píng).內(nèi)部考評(píng)采用以股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)的考評(píng)結(jié)果為主，自我評(píng)價(jià)為輔的綜合方式，主要涉及經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兩個(gè)方面.外部考評(píng)是混合所有制高職院校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平的核心體現(xiàn)，客觀反映董事會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)層的工作績(jī)效目標(biāo)是否達(dá)成.通過(guò)績(jī)效考評(píng)，可以直觀地對(duì)辦學(xué)過(guò)程的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行量化，保證高職院校的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展.

5 結(jié)語(yǔ)

完善混合所有制高職院校管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，必須充分利用市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，并依靠市場(chǎng)的有效配置，這是混合所有制高職院校長(zhǎng)久持續(xù)發(fā)展的前提條件和重要保證.混合所有制高職院校的發(fā)展與成熟任重道遠(yuǎn)，只有充分結(jié)合市場(chǎng)規(guī)律和相關(guān)政策，不斷優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，才能為混合所有制高職院校的發(fā)展提供有力保障.