張 建

美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入研究

張 建

（上海國(guó)際問題研究院 臺(tái)港澳研究所，上海 200233）

美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館在美國(guó)介入香港事務(wù)中扮演著“前臺(tái)”角色。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館通過對(duì)民主、人權(quán)、政制發(fā)展等涉港重大問題進(jìn)行多方位的關(guān)注，支持反對(duì)派政治力量的發(fā)展，收集涉港情報(bào)等方式，全方位介入香港事務(wù)。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入干擾了“一國(guó)兩制”在香港的順利實(shí)施，加劇了香港局勢(shì)的復(fù)雜性。從未來趨勢(shì)看，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館將執(zhí)行美國(guó)以對(duì)港政策牽制中國(guó)的策略，更多介入香港事務(wù)。中國(guó)政府應(yīng)對(duì)美國(guó)介入香港事務(wù)，要避免美國(guó)將修訂《逃犯條例》等香港事務(wù)問題國(guó)際化，在中美博弈中打“香港牌”；密切跟進(jìn)美國(guó)涉港法案具體細(xì)節(jié)，及時(shí)做出有力的反制；加強(qiáng)內(nèi)外輿論宣傳，對(duì)美國(guó)在涉港問題上的“極限施壓”向國(guó)際社會(huì)做好說明。

“一國(guó)兩制”；香港治理；全面管治權(quán)；美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館

2019年2月以來，香港圍繞修訂《逃犯條例》引發(fā)的沖突和矛盾，使香港面臨回歸22年來最嚴(yán)重的管治危機(jī)。在香港“反修例風(fēng)波”中，美國(guó)“積極”介入。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館作為維護(hù)美國(guó)在港利益的“前臺(tái)”，成為美國(guó)介入修訂《逃犯條例》這一具體香港事務(wù)的重要推手和執(zhí)行者。此前關(guān)于美國(guó)對(duì)香港事務(wù)介入的研究中，對(duì)美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館介入香港事務(wù)的研究和分析相對(duì)欠缺甚至缺失。本文通過對(duì)美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館這一具體機(jī)構(gòu)在介入香港事務(wù)中的角色和作用進(jìn)行梳理，分析其介入香港事務(wù)的主要方式和影響，為更好防范外部勢(shì)力干預(yù)香港事務(wù)提供理論參考。

一、回歸前美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的作用

1843年香港開埠不久后，美國(guó)就在香港設(shè)立了領(lǐng)事館，1849年又設(shè)立了駐澳門領(lǐng)事館。但基于1812年英美戰(zhàn)爭(zhēng)后英美關(guān)系的緊張狀態(tài)以及美國(guó)在遠(yuǎn)東貿(mào)易份額較小，香港對(duì)于美國(guó)的重要性在當(dāng)時(shí)沒有體現(xiàn)出來。“美國(guó)出于對(duì)英國(guó)的防范，軍艦寧可駐泊澳門，也沒有將英國(guó)控制的香港作為建立‘太平洋商業(yè)帝國(guó)’的支點(diǎn)。”［1］這一時(shí)期美國(guó)駐港領(lǐng)事的職責(zé)主要是向美國(guó)國(guó)務(wù)院報(bào)告美國(guó)在香港和遠(yuǎn)東的貿(mào)易利益。1869年，美國(guó)駐澳門領(lǐng)事館撤銷，歸并到美國(guó)駐港領(lǐng)事館。1898年美國(guó)駐港領(lǐng)事館升格為總領(lǐng)事館。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館成為美國(guó)在中國(guó)設(shè)立的第二個(gè)總領(lǐng)事館。自此，除關(guān)注在香港的商貿(mào)利益外，美國(guó)也開始在政治、軍事以及情報(bào)等方面在香港開展活躍的行動(dòng)，香港甚至成為美國(guó)向東南亞擴(kuò)張的戰(zhàn)略要點(diǎn)［2］。及至第二次世界大戰(zhàn)前后，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的功能不斷得到加強(qiáng)，地位也不斷上升，成為美國(guó)駐外系統(tǒng)中最重要的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)之一，也成為美國(guó)對(duì)港政策最重要的執(zhí)行者。

第二次世界大戰(zhàn)后期，美國(guó)基于自身利益考量，極力主張英國(guó)在日本投降后將香港歸還中國(guó)，不贊成英國(guó)繼續(xù)控制香港［3］。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后到冷戰(zhàn)初期，基于美英的“特殊關(guān)系”、“失去中國(guó)”、中國(guó)共產(chǎn)黨建立政權(quán)以及對(duì)香港的政策評(píng)估，美國(guó)承認(rèn)英國(guó)在香港具有的特殊利益，對(duì)香港主權(quán)、治權(quán)事務(wù)采取“不參與”和“不主動(dòng)”的基本原則。但是，美國(guó)通過擴(kuò)大、提升駐香港總領(lǐng)事館的規(guī)模和功能來加強(qiáng)美國(guó)在香港的存在。冷戰(zhàn)初期，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館是西方世界觀察中國(guó)的主要機(jī)構(gòu)，在所有觀察中國(guó)的機(jī)構(gòu)中無疑是最具有影響力的［4］。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的規(guī)模比美國(guó)絕大多數(shù)的駐外大使館都要龐大。作為駐香港總領(lǐng)事館行政機(jī)構(gòu)的一部分，1949年成立的香港美國(guó)新聞處更是“全世界獨(dú)一無二的”［5］。隨著美國(guó)在香港情報(bào)、宣傳等方面行動(dòng)的擴(kuò)大，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館快速膨脹起來，成為“世界上最大的領(lǐng)事館”［6］。1953年，在美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館工作的美籍人員就超過160人，還不包括當(dāng)?shù)毓蛦T。其有4名領(lǐng)事和20名副領(lǐng)事，是除駐倫敦使館外美國(guó)最大的駐外機(jī)構(gòu)配置。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的核心任務(wù)包括三個(gè)方面：搜集有關(guān)中國(guó)內(nèi)地的信息，并做出專業(yè)評(píng)估和預(yù)測(cè)；安排美國(guó)國(guó)內(nèi)政治人物訪港期間的行程，組織香港團(tuán)體或者個(gè)人訪問美國(guó)；以香港為基地進(jìn)行冷戰(zhàn)宣傳［7］。

搜集情報(bào)和信息是美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的主要功能之一［8］。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)就開始重視香港獨(dú)特的情報(bào)價(jià)值，冷戰(zhàn)期間更加重視香港對(duì)共產(chǎn)主義陣營(yíng)的情報(bào)搜集功能，并逐步擴(kuò)大駐港情報(bào)系統(tǒng)。美國(guó)政府甚至抱怨、投訴港英當(dāng)局沒有充分利用香港的情報(bào)價(jià)值［9］。美國(guó)將領(lǐng)事報(bào)告、戰(zhàn)略情報(bào)處報(bào)告、陸海軍武官報(bào)告、美國(guó)新聞處中文報(bào)刊翻譯文稿、中國(guó)報(bào)刊及其他出版物作為地區(qū)情報(bào)的重要來源［10］。冷戰(zhàn)期間，香港對(duì)美國(guó)政府的情報(bào)價(jià)值得到了最大限度的發(fā)揮與利用［11］。1947年，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館開始編輯《香港中文報(bào)刊觀察》。其主要收錄香港當(dāng)?shù)乜l(fā)的重要中文報(bào)刊文章。20世紀(jì)50年代，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館開始編輯《中國(guó)大陸報(bào)刊調(diào)查》［10］。“美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館是有關(guān)中共的經(jīng)濟(jì)和政治信息的主要來源，總領(lǐng)事館翻譯的內(nèi)地出版物被世界各地的外交官、學(xué)者和研究分析者們視為獨(dú)特的寶貴資源?！保?］139美國(guó)政府通常依據(jù)涉港情報(bào)來判斷香港的經(jīng)濟(jì)、政治、戰(zhàn)略以及文化價(jià)值，并針對(duì)特定的涉港問題確定相應(yīng)立場(chǎng)或政策舉措［12］，而涉港情報(bào)的主要來源就是美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館提供的機(jī)密報(bào)告“以每日電報(bào)和備忘錄、每周和每月報(bào)告的形式發(fā)布”?！罢沃軋?bào)、經(jīng)濟(jì)周報(bào)、聯(lián)合周報(bào)和香港周報(bào)是對(duì)內(nèi)地和香港當(dāng)前情況的每周綜合分析，內(nèi)容涉及廣泛。”［4］138-139根據(jù)1960年的美國(guó)對(duì)港政策文件，美國(guó)政府將香港作為搜集中國(guó)內(nèi)地各類情報(bào)的主要中心［10］。時(shí)至今日，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館仍是美國(guó)在亞太地區(qū)的重要情報(bào)、信息搜集部署地點(diǎn)。與冷戰(zhàn)時(shí)期主要針對(duì)共產(chǎn)主義陣營(yíng)的情報(bào)搜集相比，今天美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的情報(bào)搜集并不僅僅針對(duì)涉港情報(bào)，中國(guó)內(nèi)地、臺(tái)灣地區(qū)以及朝鮮半島、東南亞地區(qū)等都是其情報(bào)搜集的對(duì)象。

另外，冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館還有針對(duì)性地開展涉港文化活動(dòng)，企圖通過文化手段實(shí)現(xiàn)遏制共產(chǎn)主義的政治目標(biāo)［13］。開展涉港文化活動(dòng)是美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的主要功能，是美國(guó)整體對(duì)港文化政策的重要組成部分。但由于冷戰(zhàn)時(shí)期東西方陣營(yíng)的對(duì)峙，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館在香港開展的文化活動(dòng)發(fā)揮著意識(shí)形態(tài)滲透和對(duì)峙的功能［14］，把小說、報(bào)刊、雜志、電影等作為意識(shí)形態(tài)滲透的工具。

二、回歸以來美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入

香港回歸以來，隨著美國(guó)在香港利益的擴(kuò)展，美國(guó)加大對(duì)香港事務(wù)的介入。美國(guó)的官方及民間力量開始迅速在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、輿論等各領(lǐng)域?qū)ο愀圻M(jìn)行滲透，并主要從香港的政制發(fā)展、人權(quán)狀況和高度自治三個(gè)方面介入香港政治事務(wù)［15］。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館作為美國(guó)對(duì)港政策的執(zhí)行者，其功能不斷擴(kuò)展，在香港回歸以來美國(guó)介入香港事務(wù)中扮演著“前臺(tái)”角色。

（一）美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館功能的擴(kuò)展

美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館是美國(guó)駐香港的最高外交代表機(jī)構(gòu)。作為美國(guó)對(duì)香港特殊地位確立的標(biāo)志之一，與上海、廣州、沈陽及成都等美國(guó)駐華總領(lǐng)事館隸屬于美國(guó)駐北京大使館的情形不同，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館直屬美國(guó)國(guó)務(wù)院。由于冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館在冷戰(zhàn)時(shí)期承擔(dān)的功能一度弱化。但隨著英國(guó)在香港的撤退，在香港擁有眾多經(jīng)濟(jì)利益的美國(guó)對(duì)香港方方面面的問題予以極大關(guān)注，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館承擔(dān)的功能不斷增加。從傳統(tǒng)來看，加強(qiáng)與香港貿(mào)易和投資關(guān)系，維護(hù)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益以及維護(hù)在港工作生活和赴港美國(guó)游客的安全，是美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的最主要功能。美國(guó)是香港的第二大出口市場(chǎng)和第五大進(jìn)口來源地，而香港是美國(guó)的第九大出口目的地。美國(guó)對(duì)香港擁有巨大的貿(mào)易順差，這是世界范圍內(nèi)雙邊貿(mào)易中最大的貿(mào)易順差。2017年美國(guó)與香港貿(mào)易額達(dá)到689億美元，順差額更是高達(dá)345億美元。美國(guó)向香港的商品和服務(wù)出口為美國(guó)國(guó)內(nèi)創(chuàng)造了18.8萬個(gè)崗位。另外，香港有1 400多家美國(guó)企業(yè)，8萬余名美國(guó)人長(zhǎng)期在香港居住，每年有數(shù)十萬美國(guó)游客到訪香港［16］。近年來，隨著非傳統(tǒng)安全威脅的擴(kuò)展，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館協(xié)助美國(guó)政府有關(guān)部門打擊跨國(guó)犯罪、非法移民、恐怖主義，還將環(huán)境保護(hù)、學(xué)術(shù)及文化交流擴(kuò)展至公共外交，全面地?cái)U(kuò)大美國(guó)在港利益。美國(guó)在港利益的擴(kuò)張，促使美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館擴(kuò)展功能性作用。另外，隨著香港政治局勢(shì)愈趨復(fù)雜，特別是在2014年非法“占中”、2015年政改、2016年香港立法會(huì)選舉及全國(guó)人大常委會(huì)釋法打擊“港獨(dú)”、2017年行政長(zhǎng)官選舉和香港回歸20周年等重大問題和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，國(guó)際社會(huì)對(duì)香港的關(guān)注度大幅上升。作為美國(guó)對(duì)港政策執(zhí)行者和在港利益維護(hù)者的美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館，對(duì)這些問題同樣予以關(guān)注和介入。

美國(guó)政府提升派駐香港總領(lǐng)事的層級(jí)，表明美國(guó)駐香港總領(lǐng)事的角色愈加吃重，在執(zhí)行美國(guó)對(duì)港政策中的作用上升。香港回歸以來至今，美國(guó)先后派駐9位駐香港總領(lǐng)事。他們分別是包潤(rùn)石（Richard A.Boucher，1996年8月—1999年7月），高樂圣（Michael Klosson，1999年8月—2002年7月），祁俊文（James R.Keith，2002年8月—2005年4月），郭明翰（James B.Cunningham，2005年5月—2008年7月），唐若文（Joseph R.Donovan Jr.，2008年8月—2009年7月），楊蘇棣（Stephen M.Young，2010年3月—2013年7月），夏千福（Clifford A.Hart，2013年7月—2016年7月），唐偉康（Kurt Tong，2016年8月—2019年7月），史墨客（Hanscom Smith，2019年7月起）。

從以往8位美國(guó)駐香港總領(lǐng)事的任期來看，除唐若文就任僅1年外，其他7位總領(lǐng)事的任期都是3年。多年來，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事一職均由美國(guó)國(guó)務(wù)院專門負(fù)責(zé)中國(guó)大陸及臺(tái)灣事務(wù)的大使級(jí)官員擔(dān)任，如楊蘇棣曾任“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”主任，夏千福曾任美國(guó)國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室主任；唐偉康曾任負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)及商業(yè)事務(wù)的首席助理國(guó)務(wù)卿幫辦，即美國(guó)國(guó)務(wù)院處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的最高級(jí)職業(yè)外交官。2019年7月新任美國(guó)駐香港總領(lǐng)事史墨客，曾任負(fù)責(zé)中國(guó)事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿、美國(guó)駐上海總領(lǐng)事、美國(guó)國(guó)務(wù)院中國(guó)及蒙古事務(wù)處處長(zhǎng)等職務(wù)，對(duì)中國(guó)事務(wù)相當(dāng)熟悉。這一任命說明美國(guó)愈加重視在香港的利益存在及企圖擴(kuò)展更多的利益。

（二）美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入方式

美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館在維護(hù)美國(guó)在港利益存在的同時(shí)，對(duì)香港的內(nèi)部事務(wù)、“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐等進(jìn)行“積極”的介入。從整體上看，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館介入香港事務(wù)的方式如下：

其一，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館就涉港重大問題發(fā)表聲明。通過發(fā)表聲明表達(dá)美方對(duì)相關(guān)問題的立場(chǎng)和關(guān)注，是美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館介入香港事務(wù)的最重要方式之一。2002年下半年，香港特別行政區(qū)政府根據(jù)《基本法》第二十三條的要求進(jìn)行立法公眾咨詢。在此期間，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館多次發(fā)表聲明，表示如何經(jīng)過自由公開的咨詢對(duì)《基本法》第二十三條建議作出結(jié)論，如何最好地貫徹《基本法》所保證的民主，這應(yīng)該由香港政府和香港市民來決定［17］。2013年8月，夏千福就任美國(guó)駐香港總領(lǐng)事后就香港政改發(fā)表言論，聲稱希望香港各界能就政改方案達(dá)成共識(shí)，邁向“普選”。夏千福甚至聲稱：令各方人士，包括反對(duì)派在2017年特首普選時(shí)可以“入閘”［18］。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館支持非法“占中”。2014年9月28日，香港發(fā)生非法“占中”。9月29日，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館發(fā)表新聞聲明，宣稱督促各方停止任何可能使緊張局勢(shì)升級(jí)的行為，以和平方式表達(dá)對(duì)香港政治未來的觀點(diǎn)。該聲明宣稱：美國(guó)政府強(qiáng)烈支持香港行之有效的而且受《基本法》保護(hù)乃至國(guó)際公認(rèn)的基本自由，包括和平集會(huì)自由以及言論和新聞自由的立場(chǎng)［19］；美國(guó)政府沒有支持任何政治人士或組織，美方只是支持言論、和平集會(huì)及示威自由的原則［20］。

其二，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事就重大問題、事件公開發(fā)表言論。香港回歸初始，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事包潤(rùn)石就香港的政制發(fā)展問題表示，美國(guó)希望香港進(jìn)一步擴(kuò)大“民主化”，盡早舉行立法會(huì)選舉，保持乃至加快走向“更為開放的、更具代表性的、更為負(fù)責(zé)的政府制度”。美國(guó)對(duì)香港民主制度如何發(fā)展非常關(guān)注。2004年香港政改處于關(guān)鍵時(shí)期，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事祁俊文3月9日在《明報(bào)》發(fā)表題為《民主——香港保持穩(wěn)定繁榮最佳途徑》的文章，表達(dá)“美國(guó)政府堅(jiān)決支持民主是香港保持穩(wěn)定繁榮和推動(dòng)自治的最佳途徑”的立場(chǎng)。2005年10月，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事郭明翰就香港特別行政區(qū)政府提出的關(guān)于2007年行政長(zhǎng)官及2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的政改方案表示，政府延遲政改方案會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的擔(dān)心，以此變相施加壓力［21］。2008年7月11日，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事郭明翰聲稱，希望香港在“自由經(jīng)濟(jì)”“公民自由”“尊重人權(quán)”方面能繼續(xù)成為“整個(gè)世界的明燈”［22］。2013年9月24日，夏千福在香港美國(guó)商會(huì)發(fā)表“美國(guó)-香港伙伴關(guān)系印象：強(qiáng)健紐帶、互利之源”的演講。夏千福聲稱：“一個(gè)完全自主、開放、法治的社會(huì)是維護(hù)香港穩(wěn)定和繁榮的關(guān)鍵。美國(guó)堅(jiān)決支持港人要求在香港實(shí)行民主、選舉改革和普選的愿望。民主的一個(gè)基本原則就是人們對(duì)自己采用的政治制度擁有最終發(fā)言權(quán)?！保?3］2019年2月以來，香港特別行政區(qū)政府推動(dòng)修訂《逃犯條例》。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事唐偉康在多個(gè)場(chǎng)合表達(dá)對(duì)修訂《逃犯條例》的反對(duì)，實(shí)際上是表達(dá)美國(guó)對(duì)該問題的立場(chǎng)。

其三，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館支持和培育香港反對(duì)派力量。長(zhǎng)期以來，香港的政治力量呈現(xiàn)建制派與泛民派的“二元”格局。幕后支持反對(duì)派力量對(duì)抗建制派、特別行政區(qū)政府以及中央政府，一直是美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館介入香港事務(wù)的主要方式。

首先，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館高度關(guān)注香港反對(duì)派內(nèi)部力量的變化和整合。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館高度關(guān)注反對(duì)派動(dòng)向，包括反對(duì)派政黨的發(fā)展、反對(duì)派政治人物的言行，民主黨、公民黨等泛民政黨的選舉策略和部署，新興本土派的發(fā)展動(dòng)向等。2011年8月，“維基解密”披露的美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館上千份秘密電文，主要由2005年至2009年間兩任美國(guó)駐香港總領(lǐng)事撰寫，其中渉及反對(duì)派頭面人物的超過半數(shù)。多名反對(duì)派立法會(huì)議員不時(shí)向美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館“匯報(bào)”最新的政治情況，有人更被美國(guó)視為“重點(diǎn)保護(hù)人物”。李柱銘、黎智英、陳日君三人被美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館關(guān)注為“傳媒、宗教、政客”組合，他們不時(shí)向美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館報(bào)告香港最新的政治情況?！熬S基解密”曝光的美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館的機(jī)密電文顯示，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館一直高度重視泛民主派的政治取態(tài)和人選問題，積極尋找所謂能夠繼任李柱銘的“靈魂式人物”［24］。

其次，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館積極為反對(duì)派人士與美方高層會(huì)面提供協(xié)調(diào)。一方面，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館為反對(duì)派赴美訪問提供安排，并協(xié)調(diào)反對(duì)派與美國(guó)高層進(jìn)行會(huì)面。如2014年4月，美國(guó)副總統(tǒng)拜登在白宮“偶遇”李柱銘和陳方安生，這其實(shí)是在美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館和美國(guó)國(guó)務(wù)院的協(xié)調(diào)安排下形成的。另一方面，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館協(xié)調(diào)安排訪問香港的高層官員在港期間會(huì)晤反對(duì)派人士。如2011年，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里訪問香港期間與余若薇會(huì)面，2019年美國(guó)副總統(tǒng)彭斯會(huì)見陳方安生、黎智英等。

再次，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館在重大議題上采取支持反對(duì)派立場(chǎng)的態(tài)度。在國(guó)家安全立法、推廣國(guó)民教育、政制改革、非法“占中”等問題上，其全面采取支持反對(duì)派的立場(chǎng)，變相為反對(duì)派“站臺(tái)”和“撐腰”，助長(zhǎng)了反對(duì)派的聲勢(shì)。如在政改時(shí)期，時(shí)任美國(guó)駐香港總領(lǐng)事夏千福頻頻約見香港各政黨代表，旨在傳達(dá)硬撐反對(duì)派“真普選”方案和鼓動(dòng)他們參加2017年特首選舉的信息。此外，在非法“占中”期間，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館還利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供支持。

最后，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港冒起的危害中國(guó)國(guó)家安全的“港獨(dú)”言行采取了間接支持的姿態(tài)。近年來，“港獨(dú)”分離組織和分子冒起，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館直接接觸持“港獨(dú)”立場(chǎng)的激進(jìn)本土派人士，并為他們赴美國(guó)訪問和宣揚(yáng)“港獨(dú)”提供便利。這實(shí)際上間接支持了“港獨(dú)”的擴(kuò)散。如2016年4月，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館官員與持“港獨(dú)”立場(chǎng)的香港激進(jìn)本土組織“本土民主前線”負(fù)責(zé)人梁天琦和黃臺(tái)仰會(huì)面，讓他們以書面請(qǐng)求方式申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)資助，表示美國(guó)政府可考慮通過美國(guó)國(guó)家民主捐贈(zèng)基金會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助［25］；2016年5月17日，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館發(fā)言人霍沃斯在被問及關(guān)于“港獨(dú)”的看法時(shí)聲稱：美國(guó)政府支持香港的言論和集會(huì)自由的權(quán)利［26］。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館發(fā)言人的這種表態(tài)，實(shí)為對(duì)危害中國(guó)國(guó)家主權(quán)和安全的“港獨(dú)”言行的縱容和支持。

其四，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館介入香港的輿論、青年、法律、教育等領(lǐng)域。香港青年群體是外部勢(shì)力進(jìn)行滲透、影響和拉攏的主要群體。由于青年的政治立場(chǎng)與政治取態(tài)較易改變，容易受到外部環(huán)境的影響，以美國(guó)為首的外部勢(shì)力通過利益輸送拉攏青年，特別是處心積慮利用較有影響的青年及學(xué)生個(gè)人，推動(dòng)青年、學(xué)生在香港的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中扮演活躍的角色。如非法“占中”的骨干周永康、黃之鋒等都通過不同途徑得到了美國(guó)的利益輸送。具有美國(guó)背景的組織還為香港相關(guān)青年組織提供培訓(xùn)和指導(dǎo)。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館還安排周永康、黃之鋒等人赴美參加所謂的民主活動(dòng)，組織他們與“民運(yùn)”分子、“臺(tái)獨(dú)”分子等共同研討香港的“民主抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)”；安排香港青年中的激進(jìn)人士赴美國(guó)國(guó)會(huì)，與反華議員會(huì)面，唱衰香港。

三、美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館介入香港事務(wù)的影響及趨勢(shì)

美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入，既加劇了香港局勢(shì)的復(fù)雜性，干擾了“一國(guó)兩制”在香港的順利實(shí)施和中美關(guān)系的發(fā)展，又增加了中國(guó)管治香港的難度，成為影響香港局勢(shì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素之一。

其一，對(duì)中美關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展造成一定程度的困擾。香港回歸20多年來，除由于香港自身面臨的深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾外，美國(guó)對(duì)香港事務(wù)的介入加劇了香港局勢(shì)的復(fù)雜性。一方面，美國(guó)把對(duì)香港事務(wù)的介入當(dāng)作牽制中國(guó)的重要手段。美國(guó)的對(duì)港政策基本是在理想主義與現(xiàn)實(shí)主義之間搖擺［27］，用自由主義的手段試圖達(dá)致現(xiàn)實(shí)主義的目標(biāo)［28］。特別是近年來，美國(guó)推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略和印太戰(zhàn)略，借助香港牽制中國(guó)的意圖明顯上升。加之香港本身出現(xiàn)的圍繞政制發(fā)展的政治博弈以及分離勢(shì)力的冒起等，香港議題成為中美關(guān)系以及兩國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)談中的新內(nèi)容［29］。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入，增加了中美關(guān)系中的不確定性因素。

其二，成為影響香港政治穩(wěn)定的最大外部因素。近幾年來，香港先后發(fā)生非法“占中”、旺角騷亂等暴力性事件以及政改、反對(duì)修訂《逃犯條例》等事件。非法“占中”失敗后，香港反對(duì)派力量整體走勢(shì)呈現(xiàn)下降。美國(guó)妄圖使香港立法會(huì)選舉中反對(duì)派能維持三分之一多的議席，以確保對(duì)重大政策的否決權(quán)。在2015年圍繞政改方案的博弈中，美國(guó)基于自身利益和選舉政治的考慮，支持香港立法會(huì)通過政改方案以實(shí)現(xiàn)行政長(zhǎng)官的普選。與此同時(shí)，香港各政團(tuán)進(jìn)入時(shí)代更替期，社會(huì)政治力量重新分化組合，爭(zhēng)議性議題進(jìn)一步增多，可能引發(fā)更多外部關(guān)注與干預(yù)［30］。香港反對(duì)派引入外力干預(yù)香港事務(wù)，給香港的政治局勢(shì)增添了更多不穩(wěn)定因素。

其三，干擾“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐及《基本法》的實(shí)施。這極大地?fù)p害了“一國(guó)兩制”的國(guó)際聲譽(yù)以及在香港的實(shí)踐［31］。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入加劇了香港的社會(huì)對(duì)立。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館支持反對(duì)派，加劇了建制派與反對(duì)派的矛盾，助長(zhǎng)了反對(duì)派對(duì)中央政策、對(duì)特別行政區(qū)政府施政的抵制。這些外部勢(shì)力的活動(dòng)摻雜了復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)因素，使得香港各政治派別更難達(dá)成共識(shí)。外部勢(shì)力對(duì)香港民主進(jìn)程的“特殊關(guān)注”放大了香港政制爭(zhēng)議，令爭(zhēng)議各方更難達(dá)成妥協(xié)。無論在立法會(huì)還是整個(gè)社會(huì)層面，香港反對(duì)派對(duì)建制派形成了更大程度的對(duì)抗意識(shí)。這不僅撕裂了香港社會(huì)，也牽制了特別行政區(qū)政府的大量精力，使其難以充分投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生等議題中［32］。

特朗普上臺(tái)以來，中美關(guān)系的發(fā)展出現(xiàn)了更多的不確定性和挑戰(zhàn)。隨著美國(guó)推行“印太戰(zhàn)略”以及中美矛盾的顯現(xiàn)，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)存在加大介入的趨勢(shì)。

其一，以對(duì)港政策牽制中國(guó)，將對(duì)港政策應(yīng)用到中美關(guān)系中。根據(jù)1992年出臺(tái)的《美國(guó)-香港政策法》，美國(guó)將香港作為獨(dú)立關(guān)稅區(qū)看待，以期維護(hù)美國(guó)在香港的經(jīng)濟(jì)利益。2018年11月14日，美國(guó)國(guó)會(huì)美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)發(fā)布年度報(bào)告。該報(bào)告批評(píng)中國(guó)中央政府侵蝕香港“一國(guó)兩制”，建議美國(guó)商務(wù)部重新審視應(yīng)否在科技產(chǎn)品出口香港的政策上，繼續(xù)將香港和中國(guó)內(nèi)地視為兩個(gè)獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)［33］。2019年5月，該委員會(huì)又發(fā)表反對(duì)香港修訂《逃犯條例》的政策報(bào)告，認(rèn)為修訂《逃犯條例》對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全與美國(guó)在香港的經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，建議美國(guó)政府重新考慮與香港的引渡協(xié)議［34］。其實(shí)在2018年5月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《香港政策法報(bào)告》，對(duì)向香港轉(zhuǎn)移敏感技術(shù)等相關(guān)受管制物資就提出了憂慮［16］。美國(guó)政府關(guān)于香港獨(dú)立關(guān)稅區(qū)政策的考量，其實(shí)是中美經(jīng)貿(mào)摩擦以及中美關(guān)系總體態(tài)勢(shì)的具體體現(xiàn)。

其二，加強(qiáng)與美國(guó)駐華大使館、駐臺(tái)灣代表處以及亞太地區(qū)其他使領(lǐng)館的協(xié)調(diào)、溝通和互動(dòng)，提升自身功能。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館雖然不由美國(guó)駐華大使館管轄，但作為美國(guó)在大中華地區(qū)的外交代表機(jī)構(gòu)，將與駐北京的美國(guó)大使館、駐臺(tái)灣代表處加強(qiáng)在整體對(duì)華事務(wù)上的協(xié)調(diào)和互動(dòng)。美國(guó)意識(shí)到“港獨(dú)”與“臺(tái)獨(dú)”相互勾聯(lián)，有利于美國(guó)介入香港事務(wù)。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館妄圖在所謂中國(guó)民主、人權(quán)問題和“一帶一路”倡議、中國(guó)處理非政府組織在內(nèi)地活動(dòng)事宜上，發(fā)揮駐北京、香港、臺(tái)北三地機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，共同向中國(guó)政府施加壓力。

其三，與美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)港政策的制定遙相呼應(yīng)，更多地介入香港事務(wù)。近年來，美國(guó)當(dāng)局不惜重啟《香港關(guān)系法》，重新發(fā)布年度《香港政策法報(bào)告》。美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部亦準(zhǔn)備《香港人權(quán)及民主法案》的立法工作。一些具有美國(guó)政府背景的基金會(huì)也積極參與香港的相關(guān)項(xiàng)目。非法“占中”發(fā)生后，美國(guó)不同部門進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)香港本土政治組織的接觸與資助。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館緊密關(guān)注香港的各項(xiàng)選舉進(jìn)程，秘密搜集各派參選人的政治取向，以根據(jù)事態(tài)進(jìn)展施加影響。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館更多介入香港事務(wù)，與美國(guó)維護(hù)自身全球利益存在密切聯(lián)系。

四、中國(guó)政府應(yīng)對(duì)美國(guó)介入香港事務(wù)的當(dāng)前議程

對(duì)于美國(guó)對(duì)香港事務(wù)的介入，特別是美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館在介入香港事務(wù)中的前臺(tái)“操作”，中國(guó)政府應(yīng)將其放在中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)博弈的視角中予以看待和應(yīng)對(duì)，確保始終在香港問題上維護(hù)國(guó)家的核心利益。2014年6月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書明確指出，要始終警惕外部勢(shì)力利用香港干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的圖謀，防范和遏制極少數(shù)人勾結(jié)外部勢(shì)力干擾破壞“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)施［35］。中國(guó)政府對(duì)美國(guó)介入香港事務(wù)要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)對(duì)。

其一，防范美國(guó)將修訂《逃犯條例》等香港事務(wù)問題國(guó)際化，在中美博弈中打“香港牌”。美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)此次在香港修訂《逃犯條例》問題上如此處心積慮介入，甚至拿出威脅的籌碼，根本上是受到中美關(guān)系形勢(shì)的影響。特朗普政府企圖利用香港事務(wù)對(duì)我國(guó)進(jìn)一步施壓，試圖將其作為中美今后談判的籌碼之一，妄圖達(dá)到在多方面打壓中國(guó)的目的。中國(guó)政府應(yīng)持續(xù)通過外交途徑反對(duì)美國(guó)對(duì)香港修訂《逃犯條例》等內(nèi)部事務(wù)的介入，不將香港問題作為兩國(guó)會(huì)談、談判的內(nèi)容。我國(guó)既要避免香港問題進(jìn)一步國(guó)際化，造成國(guó)際社會(huì)的誤解，也要避免在中美博弈過程中給美國(guó)擴(kuò)大“戰(zhàn)場(chǎng)”的機(jī)會(huì)。

其二，密切跟進(jìn)美國(guó)涉港法案具體細(xì)節(jié)，及時(shí)做出有力的反制。美國(guó)國(guó)會(huì)反華議員借機(jī)推動(dòng)《香港人權(quán)與民主法案》。在美國(guó)對(duì)華整體情緒負(fù)面、美國(guó)國(guó)會(huì)近期通過大量涉華（包括涉臺(tái)）法案背景下，《香港人權(quán)與民主法案》在2019年10月美國(guó)國(guó)會(huì)通過的可能性極大。美國(guó)國(guó)會(huì)通過的涉港法案無論是否對(duì)美國(guó)行政當(dāng)局具有約束力，其在美國(guó)、在國(guó)際上造成的負(fù)面影響較大，也會(huì)在一定程度上為香港反對(duì)派張目。中國(guó)政府既要在面上強(qiáng)烈反對(duì)涉港（包括涉臺(tái)）法案，也要認(rèn)真了解其細(xì)節(jié)，以便在具體情況下予以反制。

其三，加強(qiáng)內(nèi)外輿論宣傳，對(duì)美國(guó)在涉港問題上的“極限施壓”向國(guó)際社會(huì)做好說明。美國(guó)與香港的引渡協(xié)議、獨(dú)立關(guān)稅區(qū)地位，是美國(guó)介入香港修訂《逃犯條例》中作為威懾手段的工具。美國(guó)基于《美國(guó)-香港政策法》給予香港獨(dú)立關(guān)稅區(qū)地位，是一項(xiàng)對(duì)美國(guó)自身有利的自由貿(mào)易安排，不是美國(guó)對(duì)香港的“恩賜”。即使美國(guó)取消這一安排，香港獨(dú)立關(guān)稅區(qū)的地位并不會(huì)消失，因?yàn)椤痘痉ā泛褪澜缳Q(mào)易組織均規(guī)定了香港獨(dú)立關(guān)稅區(qū)地位。反而對(duì)美國(guó)來說，其在香港的利益會(huì)受到損害。對(duì)美國(guó)在涉港問題上的“極限施壓”，中國(guó)政府應(yīng)做好國(guó)際宣傳，營(yíng)造有利的國(guó)際輿情態(tài)勢(shì)。

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［25］ 港媒：港獨(dú)組織頭目密會(huì)美領(lǐng)館官員細(xì)節(jié)曝光 美稱考慮經(jīng)濟(jì)援助［EB/OL］．（2014-10-28）［2019-04- 20］．http://www.guancha.cn/local/2016_04_20_357636.shtml．

［26］ 美國(guó)領(lǐng)館竟支持“港獨(dú)”言論自由 重提《香港關(guān)系法》［EB/OL］．（2016-05-18）［2019-05-30］．http://www. guancha.cn/local/2016_05_18_360774.shtml．

［27］ 沈本秋．理想與現(xiàn)實(shí)之間：美國(guó)的對(duì)外政策研究——以美國(guó)的香港政策為例［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015：2．

［28］ Simon Shen．US-Hong Kong Relations and the Response to Counter-Terrorisim［M］．Hong Kong Institute of Asia-Pacific Studies,The Chinese University of Hong Kong,2006．

［29］ Richard C.Bush．Hong Kong at the Obama-Xi Summit［EB/OL］．（2014-11-12）［2018-10-30］．http://www. brookings.edu/blogs/up-front/posts/2014/11/12-hong-kong-obama-xi-summit-bush.

［30］ 李環(huán)．近年美國(guó)對(duì)香港政策變化及評(píng)估［J］．現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2016（2）：24-31+64-65．

［31］ 沈本秋，倪世雄．美國(guó)介入香港“一國(guó)兩制”的現(xiàn)狀與趨勢(shì)［J］．現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2008（11）：30-34．

［32］ 回歸以來外部勢(shì)力對(duì)香港的影響［EB/OL］．（2014-12-09）［2019-03-10］．http://www.zijingzb.com.cn/ index.php?m=content&c=index&a=show&catid=35&id=731.

［33］ USCC Annual Report to Congress［EB/OL］．（2018-11-01）［2019-04-10］．https://www.uscc.gov/sites/ default/files/annual_reports/2018%20Annual%20Report%20to%20Congress.pdf.

［34］ U.S.-China Economic and Security Review Commission．Hong Kong’s Proposed Extradition Bill Could Extend Beijing’s Coercive Reach:Risks for the United States［EB/OL］．（2019-05-07）［2019-07- 10］．https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/USCC%20Issue%20Brief_HK%20Extradition%20Bill.pdf.

［35］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室．“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐［M］．北京：人民出版社，2014：16-17．

D613

A

2096-3378（2019）05-0011-09

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.002

張建，上海國(guó)際問題研究院臺(tái)港澳研究所副研究員。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中央對(duì)港澳全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)的兩權(quán)有機(jī)結(jié)合與依法共生理論與實(shí)施機(jī)制研究”（18BZZ117）

張建．美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館對(duì)香港事務(wù)的介入研究［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2019（5）：11-19．

責(zé)任編輯：林華山