劉長秋

(上海社會科學(xué)院 法學(xué)研究所,上海 200020)

自黨的十八屆四中全會首次在黨的文件中明確提出依規(guī)治黨的概念,并將依規(guī)治黨納入依法治國的范疇,使之成為中國特色社會主義法治理論的一個特色以來,國內(nèi)對作為依規(guī)治黨之依據(jù)與制度保障的黨內(nèi)法規(guī)探討越來越多,成為國內(nèi)法學(xué)研究以及政治學(xué)研究領(lǐng)域的新現(xiàn)象。然而另一方面,現(xiàn)有研究對于黨內(nèi)法規(guī)概念的探討還不夠充分,對于黨內(nèi)法規(guī)范圍及其作用的把握不太準(zhǔn)確。這顯然影響了人們對于作為一種政治及法律現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)之調(diào)整對象及其制度建設(shè)規(guī)律的把握,并在很大程度上制約了依規(guī)治黨目標(biāo)的實現(xiàn)?；诖?本文就黨內(nèi)法規(guī)的概念進行專門探討,并在此基礎(chǔ)上對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)把握的要求進行分析,以期對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的推進有所貢獻。

1 黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與外延分析

哈特指出,“有時,一個詞的定義能夠提供這樣一張地圖：在同一個時間范圍內(nèi),它可以使指導(dǎo)我們?nèi)绾斡迷~的潛在原則得以明確,并可以使我們用該詞所表示的現(xiàn)象與其他現(xiàn)象之間的關(guān)系得以顯現(xiàn)”[1]115。而作為本文探討對象的黨內(nèi)法規(guī)顯然就在此列。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的十八屆四中全會前后重新引發(fā)關(guān)注和重視的一個概念,在學(xué)界引起了不小的討論。這些討論集中體現(xiàn)在對黨內(nèi)法規(guī)這一概念內(nèi)涵之界定以及對其外延的厘定上。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。這一定義對把握黨內(nèi)法規(guī)提供了一個方向,有利于理解黨內(nèi)法規(guī)。然而,這一概念沒有清晰地指明黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與外延。筆者以為,黨內(nèi)法規(guī)是一個有著特定涵義與存在價值的概念。

1.1 黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與實質(zhì)是黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)的概念最初是由毛澤東同志首先提出的,其內(nèi)涵何在,外延又應(yīng)止于何處,顯然需要具體分析和考察這一概念最初運用時的本意。這是因為,“要想深刻地理解一種規(guī)矩或一種制度,一種法律準(zhǔn)則或一種道德準(zhǔn)則,就必須盡可能地揭示出它的最初起源;因為在其現(xiàn)實和過去之間,存在著密不可分的關(guān)聯(lián)。毋庸置疑,由于這些規(guī)矩、制度或準(zhǔn)則的運作方式已經(jīng)發(fā)生了變化,所以從原則上講,它們所依據(jù)的原因本身也就會發(fā)生變化;但是這些轉(zhuǎn)化仍然有賴于它們的發(fā)端”[2]3。而這一點,也適用于概念的演進。在中共擴大的六屆六中全會上,毛澤東在報告中指出,“鑒于張國燾嚴(yán)重地破壞紀(jì)律的行為,必須重申黨的紀(jì)律：(一)個人服從組織;(二)少數(shù)服從多數(shù);(三)下級服從上級;(四)全黨服從中央。誰破壞了這些紀(jì)律,誰就破壞了黨的統(tǒng)一……為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌,除了上述四項最重要的紀(jì)律外,還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”[3]528。

筆者以為,在毛澤東同志的報告中,黨內(nèi)法規(guī)是一個有著特定內(nèi)涵與外延的概念,該概念的提出和運用是為了適應(yīng)管黨治黨的需要。因為“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌”,意味著黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是黨內(nèi)關(guān)系,而其規(guī)范的著眼點與著力點都應(yīng)在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系上?！俺松鲜鏊捻椬钪匾募o(jì)律外,還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”,表明紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)一樣,都屬于同一層面的規(guī)范,即紀(jì)律也屬于黨內(nèi)法規(guī),但紀(jì)律比一般的黨內(nèi)法規(guī)更為原則、籠統(tǒng)和重要,而一般的黨內(nèi)法規(guī)則較為詳細(xì)和具有指導(dǎo)性與操作性,具有保障紀(jì)律落地的功能;同時表明,制定黨內(nèi)法規(guī)的目的在于“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”,以細(xì)化和更好地執(zhí)行黨的紀(jì)律,使其更具有操作性,能夠真正發(fā)揮管黨治黨、統(tǒng)一黨的行動作用。以此言之,制定黨內(nèi)法規(guī)的目的在于規(guī)范和調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系以實現(xiàn)管黨治黨,確保黨內(nèi)團結(jié)和黨行動的統(tǒng)一。綜上所述,就其本意來看,毛澤東之所以提出黨內(nèi)法規(guī)的概念并主張制定黨內(nèi)法規(guī),其目的是為了矯正黨內(nèi)個別領(lǐng)導(dǎo)人不受紀(jì)律約束的狀況,而黨內(nèi)法規(guī)作為一種具有公開性、強制性和具備操作性、執(zhí)行力的規(guī)范,自然就成為應(yīng)“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”之需要而存在的黨內(nèi)規(guī)范。以此為基點,筆者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵與實質(zhì)是黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范,是黨用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系以實現(xiàn)管黨治黨之目的、保證黨的統(tǒng)一行動的黨內(nèi)規(guī)范。

1.2 黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范的意蘊

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,是執(zhí)政黨,黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征。在國內(nèi)一般語境下,“黨”都特指中國共產(chǎn)黨,而黨內(nèi)法規(guī)一般也都特指中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī),其他黨派的黨內(nèi)法規(guī)盡管也可以被稱為黨內(nèi)法規(guī),而且也具有法規(guī)的約束力,但一般都應(yīng)使用全稱,如中國致公黨黨內(nèi)法規(guī)、中國國民黨黨內(nèi)法規(guī)等。就其黨派適用性而言,“黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范”表明這些規(guī)范只適用于中國共產(chǎn)黨。換言之,對于中國共產(chǎn)黨及其黨員來說,黨內(nèi)法規(guī)就是必須遵守的法,遵守這些法規(guī)是作為一個自我約束型政黨的中國共產(chǎn)黨及其成員的義務(wù)。

“黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范”表明黨內(nèi)法規(guī)一般只適用于黨內(nèi),用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)的規(guī)章制度,而非黨外的規(guī)章制度,其產(chǎn)生約束力并發(fā)揮調(diào)整作用的范圍一般只能夠在黨內(nèi),而非包含了一般公民在內(nèi)的黨外。換言之,黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政不可或缺的重要手段,主要是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的規(guī)范,而不是直接用來治國理政的規(guī)范。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,“依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)具有法律性質(zhì),對黨員以及各級黨組織而言是必須遵守的法律,黨員以及各級黨組織負(fù)有遵守黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)。

“黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范”表明黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)范之一,而且只是黨的內(nèi)部規(guī)范之一。黨的規(guī)范除了黨內(nèi)法規(guī)之外,還有黨外規(guī)范(如國家法、倫理道德等),而即便只是在黨內(nèi),其所需要遵守的規(guī)范也不僅限于黨內(nèi)法規(guī)一種①依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條、第5條之規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。”“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述,不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件?！憋@然,黨內(nèi)法規(guī)只是名稱中冠有黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則且用條款形式表述的黨內(nèi)規(guī)范。。黨內(nèi)除了黨內(nèi)法規(guī)之外,還有其他規(guī)范和規(guī)矩,尤其是那些需要黨員遵守的、不成文的規(guī)范(如政治規(guī)矩)。管黨治黨是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,既需要法律,也離不開道德,既需要黨內(nèi)規(guī)范,也離不開黨外規(guī)范。正因為如此,習(xí)近平強調(diào)指出：“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)?！盵4]其實質(zhì)是要求管黨治黨全覆蓋、無余縫,不留死角。作為具有先進性與純潔性要求,能夠始終代表先進生產(chǎn)力發(fā)展方向,始終代表先進文化發(fā)展方向和始終代表中華民族發(fā)展方向的政黨,中國共產(chǎn)黨之所以能夠成為執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)者,之所以能夠始終永葆執(zhí)政地位,其中最為重要和關(guān)鍵的原因就在于能夠堅持以高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求約束自己、管理自己,是勇于自我約束、善于自我管理的政黨?！坝掠谧晕腋锩?從嚴(yán)管黨治黨,是我們黨最鮮明的品格?！盵5]26為此,黨制定了眾多規(guī)范,為自己及其成員設(shè)置了眾多的規(guī)矩,以保障自己能夠始終對自己及其成員從嚴(yán)要求,堅持為人民服務(wù)。這些規(guī)范既包括黨內(nèi)法規(guī)這樣一種明確成文的規(guī)范,也包括黨內(nèi)眾多習(xí)慣性的不成文規(guī)矩以及非黨內(nèi)法規(guī)的各種規(guī)范性文件。在管黨治黨方面,黨要求黨員高度自律,要求黨員慎獨。黨員需要嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)這樣一種成文的、能夠讓人們看得見的規(guī)范,但也需要遵守那些看不見而且也不成文的規(guī)矩。

“黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范”表明黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法。因為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范只能適用于黨內(nèi),不宜適用于黨外。具有法律性質(zhì)并不等同于法律,具有法律性質(zhì)表明黨內(nèi)法規(guī)能夠具有類似于國家法的作用,能夠發(fā)揮法律的效果,但其本身并不必然就是法律,沒有國家強制力來加以保障。顯然,黨內(nèi)法規(guī)是黨的內(nèi)部法規(guī),是對黨員而非一般公民而言具有法律性質(zhì)的規(guī)范,是為適應(yīng)管黨治黨以體現(xiàn)黨的先進性與純潔性之需要而僅適用于黨員的組織法。黨內(nèi)法規(guī)要服從并服務(wù)于黨的政治屬性和政治目標(biāo)。從功能上來看,黨內(nèi)法規(guī)是改進和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo),更好實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的內(nèi)在制度保障[6]。正如黨的十九大報告指出的：“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！焙苊黠@,“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目的是為了“加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。因此,黨內(nèi)法規(guī)是法,但卻非國家法;黨內(nèi)法規(guī)是我國社會主義法治體系的重要組成部分,但并非國家法體系的范疇,而是隸屬于國家法之外的另外一個法體系,該法體系在推進作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用,并與國家法體系一起構(gòu)成并支撐著我國社會主義法治體系。

1.3 對黨內(nèi)法規(guī)概念的重新界定

從哲學(xué)的角度而言,獲得某種清晰明確的概念,并進而形成相關(guān)的范疇、體系,是認(rèn)識并區(qū)分事物的邏輯前提,也是把握事物發(fā)展規(guī)律的必由之路[7]。對黨內(nèi)法規(guī)的研究顯然亦在此列?？茖W(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法規(guī)概念可以使人們很準(zhǔn)確地理解、把握和運用黨內(nèi)法規(guī),而不周延、欠科學(xué)甚至是錯誤的黨內(nèi)法規(guī)概念則容易將人們對黨內(nèi)法規(guī)的理解與運用引向歧途。就此而言,無論是在關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究中,還是在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐中,都有必要對黨內(nèi)法規(guī)的概念盡可能準(zhǔn)確地加以界定。而就其內(nèi)涵與外延而言,筆者以為,黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨的規(guī)范,是中國共產(chǎn)黨制定和實施的、有關(guān)中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的規(guī)范,是應(yīng)當(dāng)能夠調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系且一般適合用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范,是對于黨員及各級黨組織而言具有法律性質(zhì)的約束力但又不同于國家法的規(guī)范[8]。從行為要求的高度上來說,黨內(nèi)法規(guī)是介于國家法要求與倫理道德要求之間的一種黨內(nèi)規(guī)范,即其要求高于國家法但又低于倫理道德,具有倫理性與法律性雙重特征。以此為基點,現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)以明確的法規(guī)形式、規(guī)范化的法律語言對黨內(nèi)法規(guī)的概念作出了較為權(quán)威性的界定,確定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、立規(guī)目的、調(diào)整范圍以及名稱選用,基本厘清了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、規(guī)范性文件等相關(guān)概念的區(qū)別,對加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及黨內(nèi)法規(guī)的理論研究具有推進作用[9]。然而另一方面,《制定條例》對于黨內(nèi)法規(guī)概念的界定顯然與黨內(nèi)法規(guī)本應(yīng)具有的內(nèi)涵與外延難以吻合,很容易將一些本不屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇的黨內(nèi)文件也視為黨內(nèi)法規(guī),從而對理性地把握黨內(nèi)法規(guī)以更好地推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和踐行依規(guī)治黨產(chǎn)生不利影響。為此,可以嘗試對黨內(nèi)法規(guī)的概念重新加以界定。立足于上面的分析,筆者以為,可以在《制定條例》中對黨內(nèi)法規(guī)的概念做如下表述,即黨內(nèi)法規(guī)是具有法規(guī)制定權(quán)的黨的中央或地方組織制定的,具有特定形式和規(guī)范要求,旨在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系以實現(xiàn)管黨治黨為目的的、具有法律約束力的黨內(nèi)思想與行為規(guī)范的總稱。

2 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求

中國的事情關(guān)鍵在黨。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國最為突出的特征,而堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)則是當(dāng)代中國社會發(fā)展最基本的要求。中國特色社會主義的最本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。正如十九大報告所指出的,黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨內(nèi)法規(guī)則是加強黨的自身建設(shè),實現(xiàn)堅持和改善黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度保障。黨內(nèi)法規(guī)保障和規(guī)范各級黨委和黨組織在憲法和法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)公共治理和社會管理創(chuàng)新;黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和規(guī)范黨的中央與地方組織之間以及黨的中央各種機關(guān)之間、黨的地方組織的各類機關(guān)之間的各種橫向與縱向關(guān)系,調(diào)整和規(guī)范黨的組織與各種國家機關(guān)、社會團體之間的各種橫向與縱向關(guān)系,并使這些關(guān)系法治化、規(guī)范化,逐步納入現(xiàn)代民主和法治的軌道;黨內(nèi)法規(guī)也保障和促進各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法律手段治黨治國理政[10]。基于此,在我國全面推進依法治國的過程中必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)及其制度建設(shè),即“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面,須要把握好以下三個方面的基本要求。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)堅持邊界意識

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須立足于新時代推進黨自身建設(shè)的偉大工程的實際,遵循黨的建設(shè)的客觀規(guī)律與基本要求,以服務(wù)于管黨治黨的需要為目的,而不宜主動擴張適用至黨自身建設(shè)之外的其他領(lǐng)域,尤其是那些本應(yīng)當(dāng)由國家法來加以調(diào)整和規(guī)范的領(lǐng)域。就黨在全面依法治國中的地位及其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用來說,全面依法治國需要而且也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國的基礎(chǔ)和保障。而黨內(nèi)法規(guī)作為“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的制度保障,則是推進和強化黨的建設(shè)的新的偉大工程以增強和提高黨的長期執(zhí)政能力的需要。就此而言,加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是推進全面依法治國的必然選擇,也是保障和推進作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨治國理政的客觀需要。但加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)并不意味著需要將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍由單純的黨內(nèi)關(guān)系擴展到黨外的社會關(guān)系,相反,依舊需要保持其自身的調(diào)整邊界。因為黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范——如前所述——僅具有黨內(nèi)調(diào)整功能而不具有黨外調(diào)整功能,一般只適宜調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系,其在治國理政方面的作用在于通過管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨,提高黨的執(zhí)政能力,從而使黨更好地領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家和社會。

對于國家治理領(lǐng)域,黨應(yīng)當(dāng)通過將其主張上升為國家法律或政策的方式,借助國家法律或政策等其他社會規(guī)范來加以調(diào)整。基于此,在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)堅持邊界意識,明確黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度現(xiàn)象而與同為制度現(xiàn)象的國家法之間的區(qū)別,在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中尊重黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)的客觀規(guī)律,真正將黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范而不是黨內(nèi)外具有法律性質(zhì)的規(guī)范來加以建設(shè)。也就是說,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅守其自身的邊界,保持其作為法而相比于國家法以及其他黨的規(guī)范之獨立性,而不能夠隨便越界,將其混同為其他社會治理規(guī)范(尤其是國家法)來加以建設(shè)。

2.2 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅持法治思維

從哲學(xué)上來說,思維是人類大腦能動地反映客觀現(xiàn)實的過程,是人類開動腦筋認(rèn)識世界的過程中進行比較、分析、綜合的能力,是人類大腦的一種機能。思維決定性地影響著人的分辨能力、表達能力、學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力,對認(rèn)識世界以及改造世界具有不可或缺的重要作用。法治思維是當(dāng)代法治社會最為重要、最值得崇尚且應(yīng)當(dāng)始終堅持的一種思維。就其本質(zhì)而言,“法律就是人類行為服從于規(guī)則之治的事業(yè)”[11]124。因此,法治的本質(zhì)是一種規(guī)則之治,而法治思維實際上也就是一種規(guī)則思維,是以規(guī)則至上、始終尊重規(guī)則、崇尚規(guī)則和遵守規(guī)則的思維。堅持法治思維是全面推進依法治國戰(zhàn)略的客觀要求,是“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的內(nèi)含之意,也是依規(guī)治黨的內(nèi)在需要。盡管黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法,不像國家法那樣由國家強制力來加以保障,也不像國家法那樣在立法及執(zhí)法等方面有著高度嚴(yán)格的規(guī)范性要求,但其畢竟也是法的一種,是一種具有法的要求的規(guī)則,需要遵循法治建設(shè)的基本要求與規(guī)律。例如,需要像國家法那樣遵循相應(yīng)的制定規(guī)則與實施程序,在制定過程中堅持民主,講求科學(xué),其內(nèi)容的設(shè)計需要盡可能地追求嚴(yán)密與規(guī)范,其制度的安排需要公開、透明和具有可操作性,需要強化其執(zhí)行力建設(shè)而使其切實發(fā)揮應(yīng)有的實效,需要保持一定的穩(wěn)定性而不能朝令夕改,更不能僅憑領(lǐng)導(dǎo)人看法的改變而隨意改變,等等。換言之,黨內(nèi)法規(guī)盡管相異于國家法,與國家法分屬兩個不同的法體系,但也是一種法,也是我國社會主義法治體系的重要組成部分,是我國貫徹實施全面依法治國戰(zhàn)略必須倚重的法規(guī)則,需要在其自身建設(shè)過程中堅持法治思維,尊重并遵守相應(yīng)的制度規(guī)則,講求程序正義?！皬睦碚撋现v,黨內(nèi)法規(guī)如同法律一樣,是從黨內(nèi)實踐活動、黨員具體行為中高度抽象出來的一種行為模式,它的創(chuàng)制必須注重科學(xué)性和民主性,要代表絕大多數(shù)成員的意志,具備穩(wěn)定性、可改進性?！盵12]具體而言,制定黨內(nèi)法規(guī)時需要有規(guī)則意識,需要嚴(yán)格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的程序和要求進行,需要科學(xué)立規(guī);在實施黨內(nèi)法規(guī)時需要尊重程序,依程序進行,嚴(yán)格執(zhí)規(guī)。不僅如此,法的生命力更在于其實施,“從嚴(yán)治黨的制度化不僅強調(diào)制度建設(shè),還應(yīng)注重制度的可執(zhí)行性”[13],基于此,還要加強提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力建設(shè),提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力,使黨內(nèi)法規(guī)能夠像國家法那樣得到有效實施,切實發(fā)揮其作為管黨治黨專門規(guī)范的法的功能。

2.3 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需要服務(wù)于管黨治黨的需要

中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政既需要依據(jù)憲法和法律治國理政,也需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的內(nèi)在要求與有力保障。依規(guī)治黨的前提在于所依據(jù)的法規(guī)必須是“良規(guī)”,也就是適合依規(guī)治黨治理規(guī)律和具有一定操作性的“黨內(nèi)規(guī)矩”[14]。而“良規(guī)”的一個重要判斷標(biāo)準(zhǔn)則在于這些黨內(nèi)法規(guī)是適應(yīng)現(xiàn)實需要的黨內(nèi)法規(guī)。法是社會需要的產(chǎn)物,社會需要形成對法的需求,從而產(chǎn)生法。黨內(nèi)法規(guī)作為一種法則是黨管黨治黨需要的產(chǎn)物,其存在的目的在于管黨治黨以充分突出和顯現(xiàn)黨的先進性與純潔性,增強其執(zhí)政的正當(dāng)性與合法性,提高黨的長期執(zhí)政能力,永葆黨的執(zhí)政地位。為此,黨內(nèi)法規(guī)只有首先適應(yīng)管黨治黨的需要,才有可能會成為“良規(guī)”。作為一種法現(xiàn)象,黨內(nèi)法規(guī)相比于國家法的一個重要特征在于其不僅具有法律屬性,更具有政治屬性,且其政治屬性要優(yōu)先于其法律屬性?；谄浞蓪傩?黨內(nèi)法規(guī)可以在管黨治黨方面發(fā)揮法的作用,能夠在管黨治黨過程中做到規(guī)范、權(quán)威、嚴(yán)肅、有序,這令其相比于黨的一般性規(guī)范而言更契合黨的內(nèi)部治理法治化的需求,更具有優(yōu)勢。而基于其政治屬性,黨內(nèi)法規(guī)又可以發(fā)揮國家法在管黨治黨方面所不具有的制度優(yōu)勢。具體而言,第一,黨內(nèi)法規(guī)可以具有更高的要求和更嚴(yán)的內(nèi)容。相較于國家法只能對其適用對象提出尊重和符合人性的要求而言,黨內(nèi)法規(guī)還可以對其適用對象(亦即黨員)提出黨性要求?！包h規(guī)之中有黨性,這是黨規(guī)與國法的一個重要區(qū)別。”[15]黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)范,是針對黨及其成員提出的思想行為要求,而黨作為中國先進生產(chǎn)力發(fā)展要求與中國先進文化前進方向以及中國最廣大人民根本利益的代表者,需要有高于一般社會組織的要求,否則將難以體現(xiàn)其先進性與代表性,而這種高于一般社會組織的要求本質(zhì)上就是一種黨性要求。黨內(nèi)法規(guī)只有具備這種黨性要求才能夠成為黨內(nèi)法規(guī),也才能夠更好地適應(yīng)管黨治黨的需要,使全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。第二,黨內(nèi)法規(guī)可以更為靈活。黨內(nèi)法規(guī)相較于國家法而言具有一定的靈活性,其在制定、修改廢止方面盡管也需要遵循一定的程序要求(尤其是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等的規(guī)定)。這種靈活性使得黨內(nèi)法規(guī)可以依據(jù)政治形勢的變化,以及管黨治黨的現(xiàn)實需要而相對比較靈活地加以制定、修改或廢止,從而使其既能夠像國家法那樣能夠具備必要的規(guī)范性并發(fā)揮應(yīng)有的約束力,又能夠擺脫國家法的僵化性,從而更能夠適應(yīng)新時代推進黨的建設(shè)的偉大工程之需要,適應(yīng)黨提高自身長期執(zhí)政能力的需要。而黨內(nèi)法規(guī)需要發(fā)揮其作為一種特殊類型的法或制度在管黨治黨方面的特殊優(yōu)勢,做到于法周延、于事簡便、有效管用;換言之,需要在推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中,“堅持制度執(zhí)行的實用高效性,要按照‘于法周延’‘于事簡便’的原則,注重制度執(zhí)行的效果”[16]15。具體而言,“黨內(nèi)法規(guī)體系的完善應(yīng)當(dāng)有利于促進各級黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用,更好地落實‘黨員個人服從黨的組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級組織服從上級組織、全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會’這一重要的組織原則,形成穩(wěn)定且有力的政治核心”[17]。這顯然也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個內(nèi)在要求。

3 結(jié)語

站在立法學(xué)的角度上來加以考量,法是調(diào)整社會關(guān)系的應(yīng)有規(guī)則,存在于社會中,而法律是將法成文化[18]。就此而言,立法者的任務(wù)不是創(chuàng)造和發(fā)明法律,而是發(fā)現(xiàn)并表達法律,“立法者應(yīng)該把自己看作僅僅是一個自然科學(xué)家。他不是在制造法律,不是在發(fā)明法律,而僅僅是在表現(xiàn)法律,他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中”[19]347。就此而言,法律在其本源意義上顯然并非僅指國家層面的法,而是指所有具有法的意義的規(guī)范。易言之,國家法固然是法,但法卻并非只是國家法,國家法之外還存在著作為規(guī)范的其他法,即“不是由國家制定,但仍然具有約束力的規(guī)范是存在的”[20]30。而黨內(nèi)法規(guī)作為國家法之外的一種規(guī)范,顯然就屬于這樣的法。作為管黨治黨的一種特定規(guī)范,黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)于“黨要管黨”的實際需要,其自黨誕生之日起即降生,并在黨的歷史發(fā)展過程中發(fā)揮了黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要作用。對于黨內(nèi)法規(guī)的制定者而言,其任務(wù)實際上并不是創(chuàng)造黨內(nèi)法規(guī),而是在管黨治黨的現(xiàn)實需要中發(fā)現(xiàn)本應(yīng)當(dāng)被作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范而存在的黨內(nèi)規(guī)范。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中,需要在參考和借鑒國家法立法及法律實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,并在堅持邊界意識、法治思維并服務(wù)于管黨治黨需要的前提下,及時歸納、梳理并總結(jié)黨在管黨治黨方面的制度經(jīng)驗,將其以黨內(nèi)法規(guī)的形式體現(xiàn)出來,形成對黨及其成員具有法律約束力的規(guī)矩,切實推進新時代黨的建設(shè)新的偉大工程。