王占軍

（鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州 450053）

在研究某一社會現(xiàn)象時，對其進(jìn)行概念化并給出清晰明確的界定是最基本的要求。正如埃德加·博登海默所言：“概念乃是解決法律問題所必不可少的工具，沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地、理性地思考法律問題。”顯而易見，概念認(rèn)知①學(xué)者們往往從不同角度對有關(guān)概念作出不同理解界定。中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《術(shù)語工作、詞匯 第1 部分：理論與應(yīng)用》（GB/T15237.1-2000）則界定為：“概念”是對特征的獨(dú)特組合而形成的知識單元。概念具有兩個基本特征，即概念的內(nèi)涵和外延。概念的內(nèi)涵就是指這個概念的含義，即該概念所反映的事物對象所特有的屬性。概念的外延就是指這個概念所反映的事物對象的范圍，即具有概念所反映的屬性的事物或?qū)ο蟆Ｊ菍W(xué)科專業(yè)建構(gòu)與建設(shè)發(fā)展的前提條件，空域警務(wù)學(xué)科專業(yè)建設(shè)亦是如此?？沼蚓瘎?wù)涉及的民航公安、機(jī)場公安、空中警察、航空安全、空防安全、飛行安全、航空安保、航空警務(wù)、警務(wù)航空等較多相互交叉的概念需要清晰厘定。明晰其所涉概念范疇，清晰界定其內(nèi)涵和外延，有助于認(rèn)定空域警務(wù)的本質(zhì)屬性和特有屬性，準(zhǔn)確界定研究范疇和邊界，導(dǎo)引研究方向。

一、空域警務(wù)本體概念

空域警務(wù)是空域與警務(wù)兩個概念的組合體，是相關(guān)概念結(jié)合而成的融合概念。所謂警務(wù)，從字面意思看，指警察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)或勤務(wù)，即全部警察行為的總和［1］。《現(xiàn)代漢語詞典》對“警務(wù)”的解釋為：警察維持社會治安等的事務(wù)［2］。不同的學(xué)者從不同的角度對“警務(wù)”進(jìn)行了不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，“警務(wù)”（Policing）一詞，在最原初的意義上是指要求執(zhí)行人能夠使用強(qiáng)制力來規(guī)劃行為和控制公共秩序［3］，是維護(hù)社會治安秩序的一系列制度、機(jī)制、程序和方法［4］。有學(xué)者認(rèn)為警務(wù)就是國家授權(quán)專門機(jī)關(guān)的專門活動［5］。也有學(xué)者認(rèn)為警務(wù)是警察和警察機(jī)關(guān)履行自己法定職責(zé)時所開展的業(yè)務(wù)與勤務(wù)活動的總稱，由警察機(jī)關(guān)有意圖有目的的行動、執(zhí)行規(guī)范或規(guī)則、個人或組織自覺行使三個基本要素構(gòu)成［6］。還有學(xué)者將警務(wù)分為狹義警務(wù)和廣義警務(wù)，認(rèn)為狹義警務(wù)僅指國家警察機(jī)關(guān)所從事的警察行政事務(wù)，廣義警務(wù)除此之外還包括整個社會各個部門所實(shí)施的打擊犯罪、維護(hù)治安的行為或事務(wù)，即警務(wù)活動的主體不限于國家警察機(jī)關(guān)，還有政府的其他部門、非國家警察和居民［7］。而羅鋒和李健和主編的《中國警學(xué)理論》則將“警務(wù)”定義為：在一定歷史階段產(chǎn)生、存在和發(fā)展的，警察（及其他組織）或其成員依據(jù)政策、法律、法規(guī)履行保衛(wèi)國家安全與社會治安秩序的專門性事務(wù)活動的統(tǒng)稱。它是國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其授權(quán)的行政機(jī)關(guān)（或?qū)ｉT組織）完成特定任務(wù)并維持社會秩序、保障公共利益免受侵害的行為活動［8］。顯而易見，學(xué)者們的理解不盡相同。但“警務(wù)”明顯是個復(fù)合詞，其可理解為“警察”和“事務(wù)”兩個范疇的復(fù)合。新時代的警務(wù)，則應(yīng)當(dāng)理解為警察機(jī)關(guān)及其成員根據(jù)國家有關(guān)法律授權(quán)依法履行法定職責(zé)的職務(wù)行為的統(tǒng)稱，具有目的性、授權(quán)性、職責(zé)限定性和職務(wù)性等特征。

所謂空域，通常是指為了保障航空器飛行安全而在空中劃設(shè)的區(qū)域范圍，《現(xiàn)代漢語詞典》中的定義為“地球表面以上可供航空器運(yùn)行的一定范圍的空氣空間”［9］。隨著航空器的產(chǎn)生、發(fā)展和廣泛應(yīng)用，空域作為資源的應(yīng)用價值越來越高，國家國土安全保障、航空運(yùn)輸、應(yīng)急服務(wù)保障、飛行訓(xùn)練、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等都需要使用空域資源，空域的劃分愈發(fā)要求科學(xué)合理?？沼蛑缚罩袆澏ǖ囊欢ǚ秶?0］，是根據(jù)飛行訓(xùn)練和作戰(zhàn)需要而劃定的一定范圍的空間，通常以明顯地標(biāo)或?qū)Ш脚_為標(biāo)志。訓(xùn)練空域分為：駕駛術(shù)飛行空域，射擊飛行空域，低空、超低空飛行空域，海上飛行空域，等待空域等。作戰(zhàn)空域分待戰(zhàn)空域、會合空域和巡邏空域等?？沼蚍诸愂菫榱藵M足公共運(yùn)輸航空、通用航空和軍事航空三類主要空域用戶對不同空域的使用需求，確?？沼虻玫桨踩?、合理、充分、有效的利用?？沼蚬芾硎侵笧榫S護(hù)國家安全，兼顧民用、軍用航空的需要和公眾利益，統(tǒng)一規(guī)劃，合理、充分、有效地利用空域的管理工作。在國防領(lǐng)域，空域則指國家領(lǐng)空，即國家領(lǐng)陸、領(lǐng)水以上的全部空氣空間，是國家領(lǐng)土不可分割的組成部分。1919年10月13日在巴黎締結(jié)的《巴黎航空公約》明確承認(rèn)“每一國家對其領(lǐng)土上的空氣空間具有完全的和排他的主權(quán)”。1944年12月7日在芝加哥締結(jié)的《國際民用航空公約》則重申了國家對其領(lǐng)空享有絕對主權(quán)的規(guī)定?！吨腥A人民共和國飛行基本規(guī)則》①2000年7月24日中華人民共和國國務(wù)院、中華人民共和國中央軍事委員會令第288 號公布，根據(jù)2007年10月18日《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于修改〈中華人民共和國飛行基本規(guī)則〉的決定》第二次修訂。規(guī)定：“空域的劃設(shè)應(yīng)當(dāng)考慮國家安全、飛行需要、飛行管制能力和通信、導(dǎo)航、雷達(dá)設(shè)施建設(shè)以及機(jī)場分布、環(huán)境保護(hù)等因素。空域通常劃分為機(jī)場飛行空域、航路、航線、空中禁區(qū)、空中限制區(qū)和空中危險區(qū)等?？沼蚬芾砗惋w行任務(wù)需要的，可以劃設(shè)空中走廊、空中放油區(qū)和臨時飛行空域?！蓖瑫r規(guī)定：“與飛行有關(guān)的所有單位、人員負(fù)有保證飛行安全的責(zé)任，必須遵守有關(guān)規(guī)章制度，積極采取預(yù)防事故的措施，保證飛行安全?！眹鴦?wù)院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》（2018年1月26日發(fā)布）則提出了微型無人機(jī)禁止飛行空域、輕型無人機(jī)管控空域、輕型無人機(jī)適飛空域、植保無人機(jī)適飛空域、無人機(jī)隔離空域等概念并做出了區(qū)域范圍界定。而《長江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第640號）則明確界定了長江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)區(qū)的空域范圍，其第三條規(guī)定：三峽樞紐安全保衛(wèi)區(qū)的范圍包括三峽樞紐及其周邊特定區(qū)域，分為陸域安全保衛(wèi)區(qū)、水域安全保衛(wèi)區(qū)、空域安全保衛(wèi)區(qū)?？沼虬踩Ｐl(wèi)區(qū)為陸域安全保衛(wèi)區(qū)、水域安全保衛(wèi)區(qū)上空的低空空域。

那么，何謂空域警務(wù)？目前尚沒有明確的界定，鐵道警察學(xué)院陳東升從“涉航”角度給出了解釋：結(jié)合公安工作的實(shí)際和需要，可將“空域警務(wù)”作為整體概念，指稱公安機(jī)關(guān)的涉航警務(wù)活動?？沼蚓瘎?wù)可有廣義和狹義兩種理解，在狹義上專指傳統(tǒng)意義上的航空警務(wù)，而在廣義上則包含航空警務(wù)和警用航空等所有的涉航警務(wù)活動［11］。這是當(dāng)前空域警務(wù)的首個整體概念釋義，為空域警務(wù)學(xué)科的發(fā)展做出了適時性界定。當(dāng)然，隨著空中應(yīng)用工具的迅速發(fā)展，警用直升機(jī)在低空巡邏、應(yīng)急救援、空中打擊等方面的作用也越發(fā)明顯，公安機(jī)關(guān)警用航空部門應(yīng)運(yùn)而生②1993年武漢警方購置第一架警用直升機(jī)開了中國警用航空的先河。2004年3月，公安部成立警用航空管理辦公室，掛在裝備財務(wù)局，不定行政級別和規(guī)格，辦公室主任由裝備財務(wù)局一名副局長兼任，具體負(fù)責(zé)并統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國警用航空器的運(yùn)行、安全和管理工作。據(jù)統(tǒng)計目前全國有23 個省(自治區(qū)、直轄市)公安機(jī)關(guān)建立了38 支警務(wù)航空隊，配備各型直升機(jī)60 余架。。而近幾年熱氣球、動力傘、滑翔傘、飛艇、三角翼以及航空模型、無人機(jī)等低空飛行器的應(yīng)用也越來越廣泛，尤其是警用無人機(jī)的應(yīng)用在警界日益受到重視，成為科技助力警察公共安全維護(hù)的重要工具。但并非所有公安機(jī)關(guān)對于管轄范圍內(nèi)載人氣球以及飛艇、航空模型、無人機(jī)等低空飛行器的管控都能稱為空域警務(wù)，也并非警察使用警用航空器從事的警務(wù)活動就能稱為空域警務(wù)?！昂娇站瘎?wù)和警用航空，前者是特定的普通警務(wù)，后者本質(zhì)上是警用裝備及其運(yùn)作機(jī)制，兩者除了‘涉航’之外，很難找到其他共同的內(nèi)涵和要素。”［12］尤其在空域警務(wù)學(xué)科建設(shè)和發(fā)展的初期，在空域警務(wù)教育相關(guān)專業(yè)尚未確立歷史地位的時候，筆者傾向于學(xué)科指向的傳統(tǒng)性和概念的多限定性，“對一個概念下定義的任何企圖，必須要將表示該概念的這個詞的通常用法當(dāng)做它的出發(fā)點(diǎn)”［13］。當(dāng)然，隨著學(xué)科建設(shè)的進(jìn)一步深入和成熟，隨著社會治安形勢的發(fā)展變化、公共安全維護(hù)要求的增加與指向的明確，低空飛行器安全管控和警務(wù)應(yīng)用作為研究方向或人才培養(yǎng)方向亦可納入空域警務(wù)范疇。公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動所指向的“空域”也由傳統(tǒng)意義上的“空域”指向轉(zhuǎn)為現(xiàn)代意義上的“空域”指向，不限定于空中劃定的區(qū)域范圍，也包括其有效安全使用的地面保障延伸空間。顯而易見，機(jī)場或有關(guān)特定區(qū)域是航空器使用空域的載體。機(jī)場的完全運(yùn)行離不開空域的支持，機(jī)場必須劃定機(jī)場空域才能有效開展運(yùn)行，同時空域的使用與機(jī)場又是密切相關(guān)的，離開了機(jī)場，空域也就失去了其主要作用［14］。故公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動所指向的“空域”是國家有關(guān)法律規(guī)范規(guī)定列入公安機(jī)關(guān)管制范圍的區(qū)域空間，含地面空間、低空空間、航空運(yùn)輸安全飛行空間等空間區(qū)域范圍。從這一角度理解，空域警務(wù)可界定為：有關(guān)職權(quán)公安機(jī)關(guān)為維護(hù)和保障民航運(yùn)輸安全或區(qū)域公共安全而依據(jù)國家法律規(guī)范規(guī)定進(jìn)行的警務(wù)活動。

二、空域警務(wù)主體有關(guān)概念

根據(jù)空域警務(wù)的實(shí)施主體不同，空域警務(wù)可分為民航警務(wù)、低空治安管控警務(wù)和警用航空警務(wù)三個部分。

（一）民航警務(wù)

民航警務(wù)由民航運(yùn)輸機(jī)場公安警務(wù)和空中警察事務(wù)組成，是民用航空公安機(jī)關(guān)及其人民警察為維護(hù)民用航空秩序、保障民用航空運(yùn)輸安全和機(jī)場區(qū)域公眾生產(chǎn)生活正常進(jìn)行而根據(jù)國家有關(guān)法律授權(quán)依法履行法定職責(zé)的職務(wù)行為的統(tǒng)稱，是專門行業(yè)公安機(jī)關(guān)在其管轄區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行的警務(wù)活動。民航警務(wù)是綜合性警務(wù)，包含眾多警種的警務(wù)工作。民航警務(wù)主體是在民航空域范圍內(nèi)的綜合性警務(wù)實(shí)體，但其主要工作依然可歸結(jié)為治安問題的預(yù)防和發(fā)現(xiàn)、治安秩序的保障和維護(hù)、治安事件的應(yīng)急處置與處理等，是治安工作的多元化、綜合化體現(xiàn)，具有目的性、授權(quán)性、職責(zé)限定性和職務(wù)性等特征。其涵義可以從以下幾個方面來理解：

1.民航警務(wù)的實(shí)施主體是國家民航公安機(jī)關(guān)及其人民警察

國家民航公安機(jī)關(guān)是國家為了維護(hù)民用航空治安秩序和安全而依法設(shè)立的公安機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)民航系統(tǒng)內(nèi)專門的公安保衛(wèi)任務(wù)，是多元化的警務(wù)實(shí)施主體。其職責(zé)為：飛機(jī)的空中安全保衛(wèi)，嚴(yán)防劫持、破壞飛機(jī)事件的發(fā)生；機(jī)場工作區(qū)域、候機(jī)室公共場所的治安管理；專機(jī)、要害部位的安全；專機(jī)、要害部位的安全保衛(wèi)工作；民航內(nèi)部發(fā)生的危害國家安全案件和其他刑事案件的偵查；對駐在機(jī)場的外國民航辦事處人員和其他外國人在機(jī)場內(nèi)的安全保衛(wèi)和治安管理；配合我國駐外使館做好民航駐國外辦事處內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作；參加機(jī)場發(fā)生的緊急事件的調(diào)查處理；機(jī)場范圍內(nèi)防火宣傳、監(jiān)督和警衛(wèi)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。目前公安部直屬的民航局公安局負(fù)責(zé)國家總體民用航空空防安全工作；華北、華東、東北、中南、西南、西北、新疆等七個民航地區(qū)管理局公安局，負(fù)責(zé)各自地區(qū)內(nèi)的總體民用航空空防安全工作；各機(jī)場公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的治安秩序維護(hù)和民用航空空防安全工作；空警總隊及其派駐各空警支隊、空警大隊，負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)民航客艙秩序維護(hù)和安全保障?？罩芯斓穆氊?zé)是依法行使防范和制止劫機(jī)、炸機(jī)、非法干擾安全飛行的行為，維護(hù)機(jī)上秩序，保護(hù)乘客生命財產(chǎn)安全，其執(zhí)法范圍主要在航空器內(nèi)。

2.民航警務(wù)的目的是維護(hù)民用航空秩序，保障民用航空安全

安全是民用航空活動開展的前提和基礎(chǔ)，防范和打擊恐怖襲擊、排除非法干擾，創(chuàng)造良好的民用航空運(yùn)輸治安秩序是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的有力保障。國家民航公安機(jī)關(guān)通過依法進(jìn)行的治安治理工作，積極防范、制止、懲罰危害民用航空運(yùn)輸治安秩序的違法犯罪行為人，維護(hù)良好的民用航空生產(chǎn)、生活和運(yùn)輸環(huán)境，從而保障公共安全，保護(hù)公民合法權(quán)益。國際民航組織（International Civil Aviation Organization，縮寫：ICAO）制定的《國際民用航空公約》附件17《保安—保護(hù)國際民用航空免遭非法干擾行為》2.11條款明確規(guī)定：每一締約國必須將保護(hù)旅客、機(jī)組、地面人員和一般公眾的安全作為保護(hù)民用航空免遭非法干擾行為一切事務(wù)中的首要目標(biāo)。中國民航局2013年10月發(fā)布的《關(guān)于開展“平安機(jī)場建設(shè)”專項(xiàng)行動的通知》也明確提出“平安機(jī)場建設(shè)”專項(xiàng)行動的總體目標(biāo)：通過開展“平安機(jī)場建設(shè)”專項(xiàng)行動進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)場治安防控和空防安全基礎(chǔ)，力爭實(shí)現(xiàn)機(jī)場管控區(qū)域“六個不發(fā)生”的工作目標(biāo)，即：不發(fā)生有組織有預(yù)謀的暴力恐怖事件；不發(fā)生個人極端暴力犯罪案件；不發(fā)生重大刑事案件和治安案件；不發(fā)生空防安全責(zé)任事件、事故；不發(fā)生內(nèi)部員工嚴(yán)重違法犯罪事件；不發(fā)生重大群體性事件等影響社會穩(wěn)定的敏感性事件。

3.民航警務(wù)的管控對象是國家民航公安機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的人、事、地、物等要素

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》①2018年11月25日根據(jù)公安部令第149 號《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》第二次修正，2019年1月1日施行）第十六條明確規(guī)定了行業(yè)公安機(jī)關(guān)行政案件的管轄范圍：民航公安機(jī)關(guān)管轄民航管理機(jī)構(gòu)管理的機(jī)場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊等單位內(nèi)和民航飛機(jī)上發(fā)生的行政案件。該條也清晰界定了民航公安機(jī)關(guān)的管轄范圍：民航管理機(jī)構(gòu)管理的機(jī)場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊等單位區(qū)域和民航飛機(jī)內(nèi)部區(qū)域。民航公安機(jī)關(guān)通過對轄區(qū)違反治安管理人員、有違法犯罪嫌疑人員、妨害治安秩序的流浪乞討人員、精神病人以及其他有危害國家安全或社會治安嫌疑而由公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)管理的人員等危害或可能危害社會治安的特定人員以及有關(guān)從業(yè)單位從業(yè)人員等專門業(yè)務(wù)人員等“人”的控制管理，盡可能減少或消除人的不安全動作，消除事故和案件發(fā)生的直接條件；通過對治安案件、刑事案件、治安事件、治安災(zāi)害事故等“事”的控制管理，盡可能妥善處置治安災(zāi)害事故和違法犯罪案件；通過對有關(guān)場所、行業(yè)和地域的控制管理，盡可能消除致發(fā)治安災(zāi)害事故的隱患條件和預(yù)防違法犯罪案件的發(fā)生；通過對危險物品和違禁物品的控制管理，盡可能消除違法犯罪行為人獲取危險物品和違禁物品等違法犯罪工具的路徑。

4.民航警務(wù)是國家刑事司法活動和治安行政執(zhí)法活動的綜合體

公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，是黨和人民掌握的“刀把子”，時刻處于維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的第一線［15］。民航公安機(jī)關(guān)作為國家行政機(jī)關(guān)，所從事的警務(wù)活動是國家設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)和人員代表國家在特定區(qū)域和范圍內(nèi)實(shí)施的刑事執(zhí)法和治安執(zhí)法行為，是多功能的綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體。當(dāng)然，按照其所轄部門不同，承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)也不同。其所依法維護(hù)的民用航空治安秩序，既是國家事務(wù)，又是社會公共事務(wù)。

（二）低空治安管控警務(wù)

低空治安管控警務(wù)指區(qū)域地方公安機(jī)關(guān)為維護(hù)區(qū)域公共安全和飛行安全而依據(jù)有關(guān)法律規(guī)范規(guī)定②低空飛行器管控的法律規(guī)范日漸完善，除了《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》、《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》等規(guī)定外，當(dāng)前主要體現(xiàn)在地方政府規(guī)章以及區(qū)域政府公安機(jī)關(guān)為保障特定時間、空間公共安全而發(fā)布的臨時性管控通告等，如《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》《北京市公安局關(guān)于加強(qiáng)北京地區(qū)“低慢小”航空器管理工作的通告》《青島市人民政府關(guān)于對民用小型航空器和空飄物采取臨時性行政措施的決定》等。對民用低空飛行物進(jìn)行治安管控的警務(wù)活動，是地方公安機(jī)關(guān)治安管理部門對地方低空區(qū)域特定物體進(jìn)行的行政管理活動。所謂“低空飛行物”，各地稱呼不一，有稱為“低空飛行器”，有稱為“民用微輕型無人機(jī)”，有稱為“無人駕駛航空器”，也有稱為“低慢小”航空器等，通常界定為飛行高度低、飛行速度慢、雷達(dá)反射面積小的航空器具或飛行器具，主要包括輕型和微型無人機(jī)、輕型直升機(jī)、滑翔機(jī)、三角翼、熱氣球、飛艇、滑翔傘、動力傘、航空模型、無人駕駛自由氣球、系留氣球、孔明燈、大型風(fēng)箏等?！稛o人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》明確指出：本條例所稱無人駕駛航空器，是指機(jī)上沒有駕駛員進(jìn)行操作的航空器，包括遙控駕駛航空器、自主航空器、模型航空器等。遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無人機(jī)。無人機(jī)分為國家無人機(jī)和民用無人機(jī)。民用無人機(jī)，指用于民用航空活動的無人機(jī)；國家無人機(jī)，指用于民用航空活動之外的無人機(jī)，包括用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察等飛行任務(wù)的無人機(jī)。根據(jù)運(yùn)行風(fēng)險大小，民用無人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型、大型。而《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》（深圳市人民政府令第316 號，自2019年3月1日起施行）第三條即明確規(guī)定：本辦法所稱民用無人機(jī)，是指沒有機(jī)載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，除用于執(zhí)行軍事、警務(wù)、海關(guān)執(zhí)法飛行任務(wù)外的航空器，包括遙控駕駛航空器、自主航空器。第七條則規(guī)定了深圳市公安機(jī)關(guān)對民用微輕型無人機(jī)管理應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)：建立無人機(jī)管理聯(lián)席會議制度，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位，落實(shí)無人機(jī)管理責(zé)任；建立深圳無人機(jī)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)無人機(jī)飛行動態(tài)管理，并負(fù)責(zé)管理系統(tǒng)的管理和維護(hù)，做好與飛行管制部門無人機(jī)飛行綜合監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)對接；向飛行管制部門申請劃設(shè)和公布本市范圍內(nèi)的無人機(jī)禁止飛行區(qū)域；依法對危及公共秩序和公共安全的無人機(jī)采取緊急處置措施，組織協(xié)調(diào)地面防范管控，查處違法違規(guī)飛行行為；協(xié)助飛行管制部門、民用航空管理部門、空中交通管理部門落實(shí)無人機(jī)管理工作?！墩憬o人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》（浙江省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第11 號，自2019年5月1日起施行）第三條規(guī)定：本規(guī)定所稱無人駕駛航空器，是指沒有機(jī)載駕駛員操縱并自備飛行控制系統(tǒng)的無人機(jī)、飛艇、航空模型等，執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)的無人駕駛航空器除外。第五條則明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的管理職責(zé)：公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)無人駕駛航空器的公共安全管理，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)無人駕駛航空器安全管理工作。省公安機(jī)關(guān)會同飛行管制部門、省有關(guān)部門建立信息共享和通報制度。

（三）警用航空警務(wù)

警用航空警務(wù)是指警航公安機(jī)關(guān)為有效完成警務(wù)活動或執(zhí)行特殊警務(wù)活動而組織運(yùn)用警用直升機(jī)、警用無人機(jī)等警用飛行器完成的警務(wù)活動，是現(xiàn)代化警用裝備應(yīng)用于警務(wù)活動的具體體現(xiàn)。而警察使用直升機(jī)執(zhí)行的警務(wù)活動，基于其空中警務(wù)的屬性，個別地方也將其稱為空中警察勤務(wù)。如我國臺灣地區(qū)的空中警察隊。臺灣地區(qū)于2005年11月9日成立空中勤務(wù)總隊，由“警政署”空中警察隊、“交通部”民用航空局航空隊、“行政院海岸巡防署”空中偵巡隊以及“消防署”空中消防隊籌備處整并，整合了警政治安、消防、救災(zāi)等功能，主要任務(wù)確定為救災(zāi)、救難、救護(hù)、運(yùn)輸及觀測偵巡。但其顯然區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的空中警察勤務(wù)——飛機(jī)客艙乘警勤務(wù)。

三、空域警務(wù)其他相關(guān)概念

（一）民航公安與機(jī)場公安

民航公安的界定隨著民航公安管理體制改革的變化而有所不同。我國民航公安管理體制正式創(chuàng)建于1981年4月，1981年4月11日公布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機(jī)構(gòu)的請示報告》（國發(fā)〔1981〕109 號）中將“民航系統(tǒng)的公安機(jī)構(gòu)”設(shè)置為“民航總局設(shè)公安局，民航地區(qū)管理局設(shè)公安處，民航省（自治區(qū)）管理局、飛行專科學(xué)校設(shè)公安分處，航空站設(shè)派出所或公安特派員”。其既是民航的一個機(jī)構(gòu)，又是公安部門的派出機(jī)關(guān)，是列入公安部編制序列、受民航總局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)的公安機(jī)構(gòu)。而1996年11月發(fā)布的“中國民用航空總局關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》有關(guān)問題的通知（民航公發(fā)〔1996〕290 號）”則給出了民航公安的清晰界定：“民航公安機(jī)關(guān)”是指根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機(jī)構(gòu)的請示報告》（國發(fā)〔1981〕109 號）成立的，由民航總局公安局派駐在民航各地區(qū)管理局、?。▍^(qū)、市）局、機(jī)場（航站）的公安機(jī)關(guān)；以及在民用航空安全保衛(wèi)工作中接受民航總局公安局或者民航地區(qū)管理局公安局的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，并接受其委托的地方所屬機(jī)場的公安機(jī)關(guān)。隨著2002年空中警察的正式組建，民航公安中增添了空警這一新警種?？站漠?dāng)前范疇為民航局公安局、民航地區(qū)管理局公安局、機(jī)場公安機(jī)關(guān)（包括民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)和地方機(jī)場公安機(jī)關(guān)）和空警機(jī)構(gòu)，是專門維護(hù)民用航空運(yùn)輸秩序與安全、保衛(wèi)廣大乘客生命和財產(chǎn)安全的警察力量。機(jī)場公安則是為保障民用航空運(yùn)輸安全而在機(jī)場所在地設(shè)立的公安機(jī)構(gòu)，其工作性質(zhì)屬于民航公安，行政管轄隨著公安體制改革的深入推進(jìn)而幾經(jīng)變革，目前基本上隸屬于機(jī)場所在地省級公安機(jī)關(guān)或市級公安機(jī)關(guān)，屬于地方公安范疇，管轄職責(zé)范圍為所管轄的機(jī)場及其周邊區(qū)域，承擔(dān)管轄范圍內(nèi)的治安管理、刑事司法、應(yīng)急處置等職能。當(dāng)然也有例外，如洛陽北郊機(jī)場公安分局仍由中國民航飛行學(xué)院洛陽分院管轄。而2018年11月1日揭牌新組建的首都機(jī)場公安局，則為正局級民航公安行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)北京首都國際機(jī)場、北京大興國際機(jī)場空防安全管理和公安執(zhí)法工作，并管理天津?yàn)I海國際機(jī)場公安分局，同時對河北機(jī)場公安局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）空中警察與航空警察

空中警察，簡稱空警，是維護(hù)民用航空治安、保證飛機(jī)順利運(yùn)行和旅客安全的警察［16］，是指在飛機(jī)上為飛機(jī)和旅客安全負(fù)責(zé)的警察［17］。2003年，中國民航總局公安局根據(jù)《中國民航空中警察組建方案》的規(guī)定組建空中警察隊伍，具體設(shè)置如下：在民航總局公安局設(shè)立空中警察總隊，在各航空公司分別設(shè)立支隊，再下設(shè)大隊，再下設(shè)中隊。2005年4月19日，中國民航總局公安局下發(fā)了《空中警察管理規(guī)定（試行）》?？梢?，通常意義上理解的空中警察指在民航客機(jī)上執(zhí)行機(jī)艙秩序與安全維護(hù)任務(wù)的警察，即空中乘警。國際空中警察委員會（IIFSOC）在《國際空中警察委員會章程》中明確將空中警察定義為：“經(jīng)運(yùn)營人所在國政府和注冊國政府專門培訓(xùn)、挑選和授權(quán)，被安排在航空器上以保護(hù)航空器和機(jī)上人員免遭非法干擾行為侵害的人員。此類人員不包括受雇為搭乘航空器旅行的一名或多名特定人員提供專門個人保護(hù)的人員，例如私人保鏢?！痹谑澜绶秶鷥?nèi)，空中警察創(chuàng)建的目的也主要是預(yù)防和制止劫機(jī)、炸機(jī)等嚴(yán)重空中犯罪行為，當(dāng)前主要表現(xiàn)為反恐。如20 世紀(jì)60年代初，時任美國總統(tǒng)肯尼迪創(chuàng)建了美國空中警察項(xiàng)目，時稱“平安警察”（Peace Officers）。1970年時任美國總統(tǒng)尼克松提出反劫機(jī)計劃，其中包括空中警察計劃；“9·11”事件后英國在飛機(jī)客艙內(nèi)設(shè)置了武裝警察；澳大利亞2011年11月引入“空中警察項(xiàng)目”（Air Security Officer），仿照美國和以色列模式在國內(nèi)航線和有關(guān)國際航線上部署空中警察。而另類意義上的空中警察，則可指駕機(jī)執(zhí)行空中警務(wù)任務(wù)的警用航空器使用機(jī)組，是航空器進(jìn)入警務(wù)實(shí)踐的產(chǎn)物。我國臺灣地區(qū)1979年5月即設(shè)置了空中警察隊，目的確立為為空中機(jī)動支援各類警察勤務(wù)，實(shí)施警政現(xiàn)代化，使警察勤務(wù)進(jìn)入立體境界，以加強(qiáng)為民服務(wù)［18］，可稱之為廣義上的空中警察。而航空警察是空中警察的代稱，在通常意義上兩者可視為同一。我國在空中警察產(chǎn)生之前，20世紀(jì)80年代初中期曾誕生“航空警察”，設(shè)在武警和邊防部隊，承擔(dān)空中安全保衛(wèi)工作。1987年3月，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對《關(guān)于調(diào)整航空警察領(lǐng)導(dǎo)體制問題》的批示，有關(guān)部門撤銷了航空警察建制，由民航組建航空安全員隊伍，其業(yè)務(wù)受民航公安部門領(lǐng)導(dǎo)。20 世紀(jì)80年代的航空警察隊伍可以說既是航空安全員的前身，也是空中警察的前身，他們由國家軍隊的軍人承擔(dān)安保工作［19］。而航空警察的另一指向等同于“機(jī)場公安”，同空中警察是兩個指向不同的警種。如我國臺灣地區(qū)設(shè)置的航空警察。臺灣地區(qū)于1978年7月成立“警察署”航空警察局，旨在防護(hù)航空事業(yè)設(shè)施，維持民航場站治安秩序，而根據(jù)臺灣地區(qū)2013年12月30日最新發(fā)布的《“內(nèi)政部警政署”航空警察局組織規(guī)程》的規(guī)定，“警政署”為執(zhí)行機(jī)場治安及安全維護(hù)事項(xiàng)，特設(shè)航空警察局。航空警察局掌理下列事項(xiàng)：民用航空事業(yè)設(shè)施之防護(hù)；機(jī)場民用航空器之安全防護(hù)；機(jī)場區(qū)域之犯罪偵防、安全秩序維護(hù)及管制；機(jī)場涉外治安案件及其他外事處理；搭乘民用航空器旅客、機(jī)員及其攜帶物件之安全檢查；民用航空器及其載運(yùn)貨物之安全檢查；機(jī)場區(qū)域緊急事故或?yàn)?zāi)害防救之協(xié)助。

（三）航空安全與空防安全

航空安全指航空器運(yùn)行安全，是確保不發(fā)生與航空器運(yùn)行有關(guān)的危害。包括軍用航空安全、民用航空安全、通用航空安全等，通常指民用航空安全?！盁o危為安，無損為全”，危險與安全作為互相印證與解釋的一組概念而存在。所謂安全，一般指沒有危險、不受威脅、不出事故或遭受傷害的一種狀態(tài)，是相對模糊的狀況形容，難以具體絕對衡量，《現(xiàn)代漢語詞典》將其解釋為“沒有危險”［20］。而危險，一般指來自某種個別危害而造成人的傷害和物的損失的機(jī)會，《現(xiàn)代漢語詞典》將其解釋為“遭到損害或失敗的可能性”［21］?！秶H民用航空組織安全管理手冊》則將“安全”定義為“通過連續(xù)的危險識別過程和安全風(fēng)險管理，將造成人身危險或者財產(chǎn)損失的可能性降低至、保持在或者低于一個可以接受水平的狀態(tài)”。世界上沒有絕對安全的事物，任何事物都包含著不安全因素，具有一定的危險性。故危險性是對安全性的隸屬度，安全性與危險性互為補(bǔ)數(shù)。當(dāng)危險性低于某種程度時，人們就認(rèn)為是安全的。危險性的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要在于其安全威脅與造成危害后果可能性的大小，當(dāng)“危險”的量積累到一定的程度就會構(gòu)成“威脅”，而“威脅”積累到一定的程度，則發(fā)生“質(zhì)”的突變——產(chǎn)生傷害。要確保航空安全，則需要將航空安全威脅因素降到最低。航空安全威脅因素主要包括航空器本體運(yùn)行質(zhì)量、航空器駕駛員本體的駕駛操縱技能、飛機(jī)維護(hù)、航空管制氣象等方面的客觀因素以及人為的主觀破壞行為，可分別歸結(jié)為飛行安全和空防安全，兩者共同構(gòu)成了航空安全。而“空防安全”其實(shí)是在中國民航業(yè)的習(xí)慣用語，它與國際上較常用的“航空保安”，在我國是可以通用的，指飛行安全以外的航空保安工作?！翱辗馈眱蓚€字來源于“空中防線”，中華人民共和國成立初期，“空防安全指防止敵對勢力對民航內(nèi)部人員尤其是對飛行員進(jìn)行策反和破壞”［22］。1983年10月4日，在中國民用航空局《關(guān)于嚴(yán)防階級敵人劫持、破壞飛機(jī)的通知》中，第一次明確提出了“空防安全”這一新的概念。1983年12月4日，在中國民用航空局下發(fā)的《中國民用航空局關(guān)于保證安全的決定》中，首次提出“民航各級主要領(lǐng)導(dǎo)一定要把保證飛行安全和空防安全作為自己的中心任務(wù)”，將“確保人機(jī)安全”明確規(guī)定為保證空防安全的“最高原則”。2001年3月，國家成立了處置劫機(jī)事件領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定下發(fā)了《國家處置劫機(jī)事件總體預(yù)案》，明確提出空防安全的目的是最大限度地保證乘客、機(jī)組人員和航空器的安全，維護(hù)國家整體利益和安全?？辗腊踩膬?nèi)涵和外延隨著民航業(yè)的發(fā)展而不斷擴(kuò)展，尤其隨著飛機(jī)日益成為便捷交通工具，針對航空器的犯罪和非法干擾民用航空行為的形式和種類愈加多樣，空防安全擴(kuò)展為使民用航空不受非法干擾而采用的所有人力、物力資源和管控措施的總和。《國際民用航空公約》附件17 則稱之為“保護(hù)民用航空免遭非法干擾行為”。