高 翔

(浙江大學公共管理學院/民生保障與公共治理研究中心，浙江杭州310058)

1 問題的提出

在現(xiàn)有行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的行政管理權力與治理能力是經濟發(fā)達鎮(zhèn)遭遇城鎮(zhèn)化發(fā)展天花板的重要原因。改革開放后，農村工業(yè)化的快速推進催生了一大批經濟發(fā)達鎮(zhèn)，集中分布在廣東、江蘇、浙江和福建等東部沿海發(fā)達省份。如廣東省佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)2017年的GDP已超過1 000億元，常住人口超過70萬。同年，全國只有24個縣(市)GDP超過了1 000億元。盡管經濟體量與人口規(guī)模已不亞于經濟發(fā)達縣(市)，獅山鎮(zhèn)的政府治理能力卻明顯不如縣級政府。與獅山鎮(zhèn)GDP規(guī)模相當?shù)目h級政府一般有60個直屬機構，約3 000個行政編制。而獅山鎮(zhèn)在與佛山高新區(qū)管委會合署辦公后也只有不到300個正式編制。既小又簡的管理權力與治理結構，使得獅山鎮(zhèn)在為轄區(qū)居民提供基礎教育等公共服務方面遭遇了較大的限制。

在梯度分權的行政體制下，獅山鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中所遭遇的治理難題并非孤例。梯度分權的行政體制是指政府層級越低，其所享有的經濟社會管理權限越少[1]。不僅如此，縱向政府間再度集權化的趨勢進一步減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提升[2]。鄉(xiāng)財縣管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是設有金庫的一級財政，這不僅弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權[3]，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，不少設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門轉變?yōu)榭h級政府垂直管理的派出機構[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身也開始承接越來越多的專項項目，兩者共同減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政自主權[6]，甚至引發(fā)了“空心鎮(zhèn)”的現(xiàn)象[7]。近年來，城鎮(zhèn)化進程的快速推進凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理困境，一些省份開始采用強鎮(zhèn)擴權的方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力[8]，并取得了一定的成效[9]。不過，由于上下級政府間目標不一致等因素，縣級政府往往會選擇性放權給鎮(zhèn)級政府[10]，且擴權改革本身也面臨著法律、制度、觀念、利益等多個層面的障礙[11]。

已有研究注意到了城鎮(zhèn)化進程中行政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的制約，也刻畫了各省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的主要模式與挑戰(zhàn)。不過，現(xiàn)有研究更側重于討論實務、刻畫現(xiàn)象，未能深入審視改革的性質，如現(xiàn)有行政體制改革如何回應了城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的治理挑戰(zhàn)?它們是否擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權?以城鎮(zhèn)化為背景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以順應外部環(huán)境的變化，因地制宜調整治理結構、拓展資源投入，自下而上地實現(xiàn)政府職能轉變和治理能力提升。換句話說，賦予地方政府更多自主權的核心目標在于建立地方政府治理能力提升的內源生長機制。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權為著眼點，本文主要以浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)為研究對象，分析現(xiàn)有經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的性質及其限度。在研究中，我們一方面系統(tǒng)搜集了浙江省中心鎮(zhèn)培育、強鎮(zhèn)擴權和小城市培育試點鎮(zhèn)的文件，另一方面實地調研了諸暨市店口鎮(zhèn)、吳興區(qū)埭溪鎮(zhèn)、義烏市大陳鎮(zhèn)等。為更好地理解這一問題，我們也前往廣東省佛山市、東莞市與福建省晉江市等地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革現(xiàn)狀，以便探討在梯度分權的行政管理體制結構中賦予地方政府更多自主權改革下鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何有效實現(xiàn)擴權與提高治理能力的問題。

2 選擇性培育：高層級政府對經濟發(fā)達鎮(zhèn)擴權訴求的策略性回應

在現(xiàn)有行政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政權力、要素資源和治理結構等方面都受到了明顯的制約。一是行政權力。在梯度分權的行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是各層級政府中掌握經濟社會管理權限最少、最小的地方政府。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備管理當?shù)亟洕鐣聞盏淖灾鳈啵诨A設施建設項目的優(yōu)化布局、企業(yè)投資項目的產業(yè)布局等方面都受制于縣、設區(qū)的市(即地級市)等更高層級政府。二是要素資源。要素資源首先是指財政資源。鄉(xiāng)財縣管不僅導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的財政資源有限，更使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏支配財政資金的自主權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面要素資源的稀缺也表現(xiàn)為土地、資本等資源的稀缺?，F(xiàn)有行政體制依舊較多采用指標分配的方式下達建設用地指標。在行政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級最低，實際分配到的各類指標數(shù)量也就最少。三是治理結構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構設置較為簡單、人事編制也十分有限，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常需要依賴縣級政府的職能部門來開展征地拆遷等工作，自身也缺乏提供公共服務的足夠人力資源。

在城市化進程緩慢或人口流出較多的欠發(fā)達地區(qū)，行政體制對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的約束并不突出。不過，在產業(yè)迅速集聚、人口規(guī)模持續(xù)膨脹的經濟發(fā)達地區(qū)，現(xiàn)有行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力有限、資源缺失和機構過小的問題就顯得特別突出。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的不足并非城市化進程中的短期困境，而是既有行政體制下的長期現(xiàn)象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備根據(jù)城市化發(fā)展的現(xiàn)實要求擴大自身經濟社會管理權限、財政權限和組織規(guī)模的自主權。在實踐中，即便是經濟高度發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府也較難順應產業(yè)發(fā)展和人口集聚的趨勢實現(xiàn)政府職能的調整與治理能力的提升。也就是說，行政體制從權力配置、要素資源配置以及機構編制配置等三個層面共同制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權，進而制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。

在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以自下而上地實現(xiàn)政府治理的調適與成長，高層級政府的主動介入就成為緩解經濟發(fā)達鎮(zhèn)治理挑戰(zhàn)的必然選擇。在2010年4月，中央編辦會同中央農辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部等聯(lián)合發(fā)布了《關于開展經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》(中央編辦發(fā)〔2010〕50號)，決定在13個省的29個經濟發(fā)達鎮(zhèn)推行試點工作。此后，浙江、廣東、福建和江蘇等省都開始探索改革行政體制、提高經濟發(fā)達鎮(zhèn)治理能力的實現(xiàn)路徑。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，其中明確要求“以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點”，建立“適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進一步激發(fā)經濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展內生動力”。

那么，各地高層級政府是如何改革行政管理體制的呢?這些改革是否賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權?是否達到了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能、激發(fā)經濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展內生動力的目標?浙江省培育中心鎮(zhèn)和小城市試點鎮(zhèn)的案例表明，“選擇性培育”是當前時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的突出特征。其中，高層級政府并不致力于通過系統(tǒng)性的制度變革同等提高所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權，而是以行政干預的方式將土地、資本等要素直接配置給部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在改革中，各地高層級政府的確賦予了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的經濟社會管理權限，但并未實質性賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立財權，也未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調整機構編制的自主權限。這一“選擇性培育”的策略造成了兩個后果。從宏觀層面的改革對象來看，“擴權予利”受到了有限資源的較大約束，使得高層級政府只能有重點、分層次的培育部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從微觀層面的培育效果來看，“擴權予利”的做法可以在相對較短的時間內提高經濟發(fā)達鎮(zhèn)政府推動經濟發(fā)展的能力，但并未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順應城鎮(zhèn)化進程自下而上轉變政府職能、提高治理能力的內源成長機制。在實踐中，浙江省也設計了準市場化的競爭機制來保證政策理性，強調高層級政府的“選擇性培育”旨在確認、放大市場機制的篩選結果，這一做法可以強化試點鎮(zhèn)推進城鎮(zhèn)化的內在激勵。但長遠來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革仍然面臨著如何實質性地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權的突出挑戰(zhàn)。

3 選擇性培育中經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的規(guī)劃邏輯

在梯度分權的行政體制中，較低層級地方政府的治理能力不足早已不是新現(xiàn)象。在20世紀90年代，浙江省多個縣級政府就曾遭遇“小馬拉大車”的相似困境?！靶●R拉大車”是指地方政府受制于梯度分權的行政權力配置方式，本級政府有限的經濟社會管理權限無法適應當?shù)亟洕顒芋w量的快速增長。例如，20世紀90年代不少縣級政府能夠自行審批的生產性外商投資項目規(guī)模上限為1 000萬。一旦某個企業(yè)投資項目的投資額度超過了這個限度，縣級政府就必須向地級市提出申請，由地級市決定是否審批。漫長的審批周期極大限制了縣級政府推動區(qū)域經濟發(fā)展的自主權。為解決這一問題，浙江省從1992年開始試行“強縣擴權”，有選擇性地賦予了蕭山、余杭等經濟發(fā)達縣更大的經濟社會管理權限。在經歷了1997年、2002年、2006年三輪強縣擴權改革后，浙江省于2008年實現(xiàn)了從“強縣擴權”到“擴權強縣”的轉變，即賦予了所有縣級政府同等的經濟社會管理權限。由此，浙江省鞏固了財政、人事和行政等三個層面“省管縣”的行政體制基本框架。

這種一視同仁的“擴權”做法并未延續(xù)到浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革之中。相反，“選擇性培育”始終主導了浙江省的中心鎮(zhèn)、小城市試點鎮(zhèn)工作。早在2007年，浙江省就開始把中心鎮(zhèn)作為就近轉移農村勞動力的重要平臺，要求“有重點地選取200個左右的中心鎮(zhèn)”培育為小城市①《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》(浙政發(fā)〔2007〕13號)，2007年4月。。最終，浙江省選取了141個鎮(zhèn)列入“‘十一五’中心鎮(zhèn)培育工程的省級中心鎮(zhèn)名單”。到2010年，浙江省進一步明確了要把中心鎮(zhèn)培育作為城市化發(fā)展的“戰(zhàn)略支點”，亦要求選取200個中心鎮(zhèn)作為未來“縣域人口集中的新主體”②《中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳關于進一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》(浙委辦〔2010〕115號)，2010年10月。。同年，浙江省又篩選了27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入小城市培育試點鎮(zhèn)，賦予了它們更大的行政權限、更多的政策支持③《浙江省人民政府辦公廳關于開展小城市培育試點的通知》(浙政辦發(fā)〔2010〕162號)，2010年12月。。此后，浙江省于2014年、2016年擴大了小城市試點鎮(zhèn)的范圍，分別新增了9個鎮(zhèn)和7個縣城①《關于公布小城市培育試點擴圍名單的通知》(浙政辦發(fā)〔2014〕43號)，2014年3月。、24個鎮(zhèn)和2個縣城②《浙江省人民政府辦公廳關于公布第三批小城市培育試點名單的通知》(浙政辦發(fā)〔2016〕168號)，2016年12月。。

浙江省在選擇培育小城市或中心鎮(zhèn)的過程中包含了三條基本邏輯：一是重點支持那些已經具備較好產業(yè)基礎和人口集聚潛力的經濟發(fā)達鎮(zhèn)，順應市場機制助力這些城鎮(zhèn)發(fā)展壯大為中小城市。二是根據(jù)行政區(qū)劃支持部分經濟相對欠發(fā)達的城關鎮(zhèn)，以行政力量推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。換言之，浙江省的小城市培育既是對市場競爭結果的確認，但也有著行政主導的意圖，即政府以有形之手干預、規(guī)劃了城鎮(zhèn)空間布局。三是高層級政府在改革過程中沒有一視同仁地面向所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施行政體制改革，而是只面向納入“選擇性培育”范圍的鎮(zhèn)實施“擴權予利”。

這種改革邏輯與“選擇性培育”這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革策略下高層級政府提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的途徑密切相關。在實踐中，擴權予利構成了浙江省選擇性培育小城市試點鎮(zhèn)的主要做法。擴權予利是指高層級政府以行政命令的方式給予小城市試點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)更大的行政權力和資源支持。其中，“擴權”的做法與以往省管縣體制改革中的體制變革保持了一致的邏輯，旨在擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經濟社會管理權限?！坝枥钡年P鍵卻不在改革體制(特別是財政體制)，而是以行政干預的方式直接將稀缺資源配置給小城市試點鎮(zhèn)。不過，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構設置等客觀約束尚未突破，實踐中“予利”比“擴權”更能在短期內有效提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動產業(yè)集聚、經濟發(fā)展方面的治理能力。相應地，由于資源下沉構成了浙江省提高小城市試點鎮(zhèn)治理能力的主要途徑，浙江省在培育小城市試點鎮(zhèn)的方案中只選取了少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還沒有從“選擇性培育”走向“普遍培育”。

4 選擇性培育中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“擴權予利”的實踐困境與調適

與20世紀90年代縣級政府“小馬拉大車”的困境相似，有限的經濟社會管理權限是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資、產業(yè)發(fā)展的關鍵。浙江省從2007年中心鎮(zhèn)培育工程開始提出了“依法下放、能放則放”的擴權原則，要求賦予經濟發(fā)達鎮(zhèn)部分縣級經濟社會管理權限，并于2010年進一步明確要求縣級政府“出臺中心鎮(zhèn)擴權事項目錄”，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和服務水平。相比之下，小城市試點鎮(zhèn)的擴權力度更大，即縣級政府應當“在符合法律法規(guī)的前提下，通過委托、交辦、延伸機構等方式和途徑，賦予試點鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經濟社會管理權限”。換言之，中心鎮(zhèn)是“按需擴權”，而小城市試點鎮(zhèn)則是“縣級擴權”。

然而，與20世紀90年代縣級政府主動要求省政府下放更多權力的熱忱反應相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出了不要擴權的矛盾態(tài)度。這一態(tài)度來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構設置和人員編制上的限制。在國務院出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革政策后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能機構大為精簡，一般只有五六個綜合辦公室，而其他設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構大多是縣(市、區(qū))政府的派駐機構，在人事任免和職能履行等方面都歸屬縣級職能部門直接管理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府機構設置不完備，部分機構在管理上屬于條條管理而非塊塊管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能就相對不完善，治理能力也就受到了極大的限制。換句話說，原有行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備承接經濟社會管理權限的能力。針對這一問題，浙江省在小城市試點文件中明確要求將縣(市、區(qū))政府部門派駐在試點鎮(zhèn)的機構由條條管理向塊塊管理轉變，即派駐機構在業(yè)務上接受上級職能部門的指導，但其日常管理則以試點鎮(zhèn)為主，其負責人的任用、調整及工作人員調動，也應該得到試點鎮(zhèn)黨委的書面同意。但這一改革只是擴大了試點鎮(zhèn)黨委書記在派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負責人的人事任免中的影響力，而沒有能夠改變實質性的人事權歸屬。不僅如此，受制于有限的機構編制和財政使用自主權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也較難擴大行政編制，或采用較為靈活的人員聘用方式增加雇員數(shù)量?？偟膩碚f，由于條條管理難以實質性地轉化為塊塊管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏調整機構和人員編制的自主權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結構始終未有實質性的變化，難以承擔作為一級政府的完備功能。

在治理結構難有突破的情況下，浙江省開始采用給予政策優(yōu)惠的方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，即以行政干預的手段增加了培育鎮(zhèn)的可用資源。針對城市化進程中產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設的實際需要，浙江省有傾向性地向中心鎮(zhèn)和小城市培育試點鎮(zhèn)配置了更多土地資源、財政資金和金融資源。為了盡可能保證資源配置的效率，浙江省也相應構建了準市場化的競爭機制，建立了考核激勵為基礎的退出機制。

第一，通過多種途徑擴大中心鎮(zhèn)、小城市培育試點鎮(zhèn)可用的城鎮(zhèn)建設用地來源。早在2007年，浙江省就鼓勵中心鎮(zhèn)“向國家有關部委申報城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”①城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤是指地方政府可以通過農村土地整治等方式減少村集體建設用地，相應增加城鎮(zhèn)建設用地的做法。在實踐中，這是地方政府在約束條件下擴大城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍、增加工業(yè)用地來源的重要途徑。在全國層面，國土資源部于2008年才正式發(fā)布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》(國土資發(fā)〔2008〕138號)，在全國范圍內正式允許城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤。，在政策上給予了中心鎮(zhèn)更大的靈活空間。不過，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的空間有限。為此，浙江省在2010年進一步要求為中心鎮(zhèn)“安排一定的土地啟動指標”，甚至允許“適度調整(小城市培育)試點鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間”。同時，浙江省也要求地級市和縣級政府給予這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多支持，即“建立試點鎮(zhèn)建設用地支持保障制度，各地在省下達的年度城鎮(zhèn)建設用地切塊指標中優(yōu)先予以安排”。

第二，擴大中心鎮(zhèn)、小城市培育試點鎮(zhèn)的可用財政資金和金融資源。為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的資金用于城鎮(zhèn)化所必須的基礎設施建設和公共服務投入，浙江省調整了縣鄉(xiāng)財政的分成比例。在2010年加快推進中心鎮(zhèn)發(fā)展的文件中，浙江省要求“實現(xiàn)財力適度向中心鎮(zhèn)傾斜”，同時也鼓勵“中心鎮(zhèn)土地出讓金凈收益留成部分返還用于中心鎮(zhèn)建設”。相比之下，小城市不僅享有了更高的財政分成比例，也被允許“建立試點鎮(zhèn)政策傾斜、設有金庫的一級財政體制”，即超越了鄉(xiāng)財縣管的傳統(tǒng)體制。但在實踐中，不少小城市培育試點鎮(zhèn)都表示，他們并沒有真正建立一級財政體制，只是增加了可支配的財政資源，仍然延續(xù)了鄉(xiāng)財縣管的傳統(tǒng)做法，因而并未實質性地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權。當然，小城市培育鎮(zhèn)最重要的資金來源是專項資金。如某小城市培育鎮(zhèn)一年的一般預算收入大約在1千萬～2千萬元，但專用基金收入達到了4億元。在實踐中，浙江省要求“省級有關部門要整合各類專項資金，合力支持培育中心鎮(zhèn)”，并提出了中心鎮(zhèn)“千億產業(yè)集聚提升”和“千億公共設施建設”工程項目。同時，浙江省安排了每年10億元的小城市培育試點鎮(zhèn)專項資金，專門用于支持試點鎮(zhèn)基礎設施、社會事業(yè)等的發(fā)展。此外，浙江省也安排了金融機構到試點鎮(zhèn)設立分支機構，支持試點鎮(zhèn)設立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司等，進一步擴大了試點鎮(zhèn)經濟發(fā)展所需金融資本的來源。

第三，構建準市場化競爭機制，提高政府主導城鎮(zhèn)化的政策理性。省級政府以“擴權予利”方式選擇性培育中心鎮(zhèn)、小城市試點鎮(zhèn)的做法，既使得經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的經驗做法較難復制擴散，也迫使省級政府必須建立一個準市場化的競爭機制，以保證資金等要素資源投入的使用效率。在實踐中，浙江省明確列出中心鎮(zhèn)、小城市培育試點鎮(zhèn)的政策目標，也專門成立了“中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育試點領導小組”，每年考核各小城市培育試點鎮(zhèn)的績效表現(xiàn)，并在媒體上公開發(fā)布考核優(yōu)秀、良好和達標的名單，激勵中心鎮(zhèn)、小城市試點鎮(zhèn)改善治理績效。一是明確中心鎮(zhèn)、小城市培育試點鎮(zhèn)的政策目標。與“選擇性培育”邏輯相對應，浙江省對中心鎮(zhèn)、小城市試點鎮(zhèn)等提出了差異化的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標。對比浙江省關于中心鎮(zhèn)培育、小城市試點鎮(zhèn)培育的兩個文件，在城鎮(zhèn)人口、產業(yè)結構等方面浙江省對小城市培育試點鎮(zhèn)的要求顯然高于對中心鎮(zhèn)的要求。二是建立中心鎮(zhèn)、小城市培育試點鎮(zhèn)等的考核指標體系。在考核中，浙江省為了推動小城市試點鎮(zhèn)積極履職，不僅把經濟實力、內涵提升、生活品質等城鎮(zhèn)化發(fā)展相關的結果指標納入了考評，也把體制創(chuàng)新、扶持力度等過程性指標納入了考核。浙江省特別注重考核公共財政投入支持小城市建設的杠桿效應，即公共財政專項資金投入撬動了多少地方配套財政資金和社會投入，以此評估小城市在招商引資、產業(yè)發(fā)展的市場競爭力。同時，浙江省也把財政資金的使用與考核結果關聯(lián)了起來，連續(xù)兩年考核不合格的試點鎮(zhèn)將被取消試點資格。

通過建立更具市場競爭力導向的評估和獎懲機制，浙江省在選擇性培育中心鎮(zhèn)、小城市試點鎮(zhèn)的過程中盡可能地促進了政府有形之手和市場無形之手的結合，也激勵了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好推進當?shù)氐漠a業(yè)發(fā)展和人口集聚。從實踐來看，“擴權予利”的培育政策促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的地方發(fā)展型政府行為模式，在較短時間之內提高了經濟發(fā)達鎮(zhèn)政府推動產業(yè)集聚與經濟發(fā)展的治理能力。

5 結論與討論

城鎮(zhèn)化的高速推進改變了中國不同區(qū)域的經濟社會結構，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了轉變政府職能、提升治理能力的新要求。不過，在梯度分權的行政體制內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權力、要素資源和機構編制都受到了較大制約。在不具備自主權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以自下而上地完成調適與成長的新目標。如何破解這一難題?以浙江省為研究對象，本文指出“選擇性培育”是當前時期高層級政府改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的突出特點?！斑x擇性培育”區(qū)別于“擴權讓利”和“強縣擴權”等旨在擴大地方政府自主權的行政體制改革策略，它是指高層級政府在改革中并未一視同仁地為所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造同等的治理能力提升環(huán)境，也未能真正破除體制約束，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政、財政和機構編制等方面的更大自主權。在“選擇性培育”這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的改革策略中，高層級政府有重點、分層次地賦予了部分中心鎮(zhèn)和小城市試點鎮(zhèn)更大的行政權力、更多的資源支持。權力下放是一種制度安排，可以復制擴散;要素資源則涉及有限資源的配置，只能競爭性地使用。在這一意義上，選擇性培育是擴權予利的前提條件，而擴權予利則是選擇性培育的具體表現(xiàn)，兩者是相輔相成的匹配關系。也正是在這一意義上，學界更傾向于將“選擇性培育”這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革概括為“經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革”，以突出其有限的覆蓋面。

以“選擇性培育”的方式提高部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權限與治理能力是改革開放后政府主導城鎮(zhèn)化模式在行政體制改革中的又一表現(xiàn)形態(tài)。從宏觀層面來看，“中心鎮(zhèn)”和“小城市試點鎮(zhèn)”的選擇、確認與發(fā)展是市場與政府共同作用的結果。在經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革中，省級政府盡管也會尊重市場在資源配置中的基礎性、決定性作用，即選擇那些經濟績效表現(xiàn)相對出色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為培育對象，但政府有形之手確實干預了城鎮(zhèn)化的自然演進。一方面，政府在選擇性培育中有意引導了城鎮(zhèn)空間布局，為相對欠發(fā)達的縣提供了更好的發(fā)展條件。另一方面，浙江省面向中心鎮(zhèn)、小城市試點鎮(zhèn)的權力下放和資源下沉也為這些區(qū)域的經濟社會發(fā)展增添了新優(yōu)勢。當然，政府主導的城鎮(zhèn)化不同于政府計劃的城鎮(zhèn)化。在培育中心鎮(zhèn)、小城市的過程中，浙江省建立了準市場化的競爭機制，重視及時淘汰那些績效表現(xiàn)不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一準市場化的競爭機制不僅在小城市培育試點政策中有所體現(xiàn)，在浙江省推進特色小鎮(zhèn)建設的過程中表現(xiàn)得更為明顯?？偟膩碚f，浙江省政府主導的城鎮(zhèn)化應被視為無形市場與有為政府的結合。

特別需要指出的是，浙江省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革中主要涉及權力下放、資源下沉，但未能重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級獨立財政，也未能從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結構，強化其機構設置和人事編制，而這些恰恰是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權的關鍵所在。與治理能力相比，自主權強調了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當具備自下而上、因地制宜地調整自身組織架構、人事安排和財政支出方式從而更好適應外部環(huán)境變化的能力。浙江省中心鎮(zhèn)、小城市培育試點鎮(zhèn)的案例研究表明，現(xiàn)有行政體制改革可以及時回應新型城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的新要求，但這種回應是以高層級政府主動介入來調整部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力、資源配置而實現(xiàn)的。而且，這一改革主要提高的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促進產業(yè)集聚、經濟發(fā)展的能力。在改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然無法突破自身組織架構和行政體制的外在約束，因而依舊缺乏作出主動回應的能力。換言之，以“選擇性培育”為特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革提高了經濟發(fā)達鎮(zhèn)的治理能力，但未能突破行政體制的制度性約束，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主權。

如同任何新生事物一樣，尚處于早期階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革仍有限度是正常現(xiàn)象。但以更好完善基層政府功能、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展內生動力為目標，現(xiàn)有行政體制改革仍需回應如何賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權的問題。《深化黨和國家機構改革方案》明確指出，要“突出不同層級職責特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內因地制宜設置機構和配置職能”，這一思路為當前時期高層級政府如何賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權提供了新的突破口。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的關鍵制約，結合基層治理實際，高層級政府可以從權力與責任兩個方面同時著手，優(yōu)化甚至超越現(xiàn)有選擇性培育的行政體制改革策略。

第一，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權為著眼點，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的重點應在于擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政權和機構編制管理權，以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠及時調整機構編制，通過優(yōu)化自身的治理結構來完善政府功能、提升治理能力。一是擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權。財政自主權是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化治理結構、提高治理能力的基礎。通過重新建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的獨立財政賬戶，財政自主權使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力能夠與當?shù)亟洕l(fā)展同步推進，由此不僅可以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際可支配的財政資源，也可以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府靈活支配資金，將優(yōu)先財政配置到更符合可持續(xù)城市化發(fā)展的領域。二是靈活設置機構和調整人事編制的自主權。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城市化進程中的實際治理需要，高層級政府應當允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適當擴大機構規(guī)模，并開展諸如政府雇員等更為靈活的聘任方式來完善政府功能。相比以行政干預資源配置為主要內容的“選擇性培育”策略，這一以制度變革為主要內容的“自主權擴張”策略，不僅可以更加廣泛地運用于更大范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制變革，更可以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠順應城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀趨勢，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力與城市化進程、政府可支配資源與機構規(guī)模共同成長的內生型發(fā)展模式。在微觀上，它有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為明智地使用財政資金，超越“地方發(fā)展型政府”的傳統(tǒng)行為模式，更為充分地履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務、社會治理中的應有職能，更好推進當?shù)氐某擎?zhèn)化健康發(fā)展。在宏觀上，它也能夠超越“有規(guī)劃的城鎮(zhèn)化”模式，更加充分地發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化進程中的決定性作用。

第二，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更負責任地用好自主權，高層級政府也需要加強橫向問責和縱向問責，規(guī)范、引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分履職，切實提高治理能力?！皺嗔υ酱螅熑卧酱蟆?，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權，內在地要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔更多責任。從橫向問責來看，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權的前提是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要更加重視因地制宜、因時制宜地促進區(qū)域經濟社會發(fā)展，也需要及時識別、回應當?shù)鼐用裥枨螅峁└哔|量的公共服務。這就要求高層級黨委政府不僅要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制變革，也要重視建立“以人民為中心”的公共治理體制機制。在實踐中，它既包括突出人大、政協(xié)等在地方性公共事務中的作用，也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政過程中堅持需求導向，加強對當?shù)鼐用裨V求的回應性。從縱向問責來看，高層級政府也要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法依規(guī)履職。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權旨在凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方治理主持者的角色，但并不意味著消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法律法規(guī)與高層級黨委政府下達的公共政策的執(zhí)行者角色。也正因此，高層級政府仍然需要加強縱向問責，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法依規(guī)履職。在實踐中，高層級政府除了運用督查等傳統(tǒng)政策工具，也可以借助技術力量做好政策監(jiān)測，以相對較低的成本系統(tǒng)搜集鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職情況，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實提高治理能力。