陳學(xué)平，李新海，魏明惠，劉 毅，韓章勇，康向光

(交通運(yùn)輸部 科學(xué)研究院，北京 100029)

公路臨時(shí)占地引起的水土流失是其施工期的主要環(huán)境問題之一。公路建設(shè)期間，大量挖填、搬運(yùn)土石方，容易造成植被破壞，形成裸露地表，是水土保持工作需要關(guān)注的重點(diǎn)[1]。臨時(shí)占地包括施工場(chǎng)地、施工便道、取(棄)土場(chǎng)等，其中，取、棄土場(chǎng)地環(huán)境管理與恢復(fù)治理是施工期水土保持的薄弱環(huán)節(jié)，其選址、過程管理等問題較多，常常成為制約水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收的關(guān)鍵因素[2-3]。當(dāng)前，我國(guó)公路可持續(xù)發(fā)展要求、國(guó)家環(huán)境保護(hù)形勢(shì)、相關(guān)機(jī)構(gòu)改革與管理體制變化對(duì)公路建設(shè)中取、棄土場(chǎng)環(huán)保和水保管理工作提出了更嚴(yán)格的要求。為此，筆者在梳理當(dāng)前面臨形勢(shì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合典型地區(qū)相關(guān)案例，對(duì)取、棄土場(chǎng)施工中的環(huán)保和水保問題進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。

1 面臨的形勢(shì)

(1)經(jīng)過多年發(fā)展，我國(guó)各省(自治區(qū)、直轄市)公路網(wǎng)絡(luò)基本形成，公路建設(shè)向生態(tài)環(huán)境更加敏感脆弱的山區(qū)、生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)更具有挑戰(zhàn)性的特殊環(huán)境敏感區(qū)推進(jìn)。同時(shí)公路建設(shè)逐漸向打通斷頭路、梗阻路、扶貧路為重點(diǎn)工作任務(wù)轉(zhuǎn)變，以形成更高效的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，切實(shí)推進(jìn)國(guó)家交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，助力扶貧戰(zhàn)略實(shí)施。以三江源地區(qū)為例，存在一些既有農(nóng)村公路改擴(kuò)建項(xiàng)目在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的情況，有的甚至在核心區(qū)范圍內(nèi)。這些區(qū)域一方面存在人類活動(dòng)干擾較少的野生動(dòng)植物生存環(huán)境，另一方面也是一些村鎮(zhèn)居民重要的生活與生產(chǎn)場(chǎng)所。居民脫貧致富離不開交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，目前許多公路為砂石路，等級(jí)低、路況差，揚(yáng)塵污染大，環(huán)境安全保障能力也弱。在這一地區(qū)還存在一些斷頭路，如G345線、G308線，受環(huán)保制約雖然一直有貫通規(guī)劃卻無法實(shí)施，造成現(xiàn)有車輛不得不繞行，也造成了交通效率降低，交通能耗與排放加大現(xiàn)象。公路建設(shè)推進(jìn)到這些區(qū)域，面臨的環(huán)境保護(hù)壓力與責(zé)任不言而喻，如何滿足環(huán)境保護(hù)與居民出行保障的需求就成為環(huán)保、水土保持工作的重點(diǎn)。

(2)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批制的改革推進(jìn)及國(guó)家環(huán)保和水保法律法規(guī)的修訂對(duì)公路建設(shè)水土保持工作提出了新要求。隨著環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的強(qiáng)化，水土保持“三同時(shí)”制度得到進(jìn)一步貫徹，治理真正實(shí)現(xiàn)了終身負(fù)責(zé)制。雖然生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收由水行政主管部門的審批行政許可轉(zhuǎn)為生產(chǎn)建設(shè)單位按照有關(guān)要求自主開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收，即由建設(shè)單位組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收，在水行政主管部門備案，相關(guān)驗(yàn)收情況要向社會(huì)公眾公開，水土保持方案、水土保持監(jiān)測(cè)管理更加規(guī)范，水土保持設(shè)施驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和條件更加明確，事中事后監(jiān)管力度更加強(qiáng)化，管理責(zé)任更大[3]。

(3)公路建設(shè)環(huán)保約束增強(qiáng)，環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任更大。我國(guó)公路建設(shè)已從規(guī)模發(fā)展向質(zhì)量增長(zhǎng)階段過渡，綠色交通、平安交通作為四個(gè)交通的重要內(nèi)容，都與公路建設(shè)中的環(huán)保、水土保持工作緊密相關(guān)。對(duì)于取、棄土場(chǎng)而言，由于邊坡開挖、棄渣堆放對(duì)地形地貌的改變而造成的塌方、滑坡風(fēng)險(xiǎn)及次生泥石流災(zāi)害是影響公路生態(tài)環(huán)境、區(qū)域生態(tài)安全的重要方面。

2 取、棄土場(chǎng)在公路建設(shè)過程中的環(huán)境問題

在公路建設(shè)過程中，取、棄土場(chǎng)環(huán)境管理問題較多，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)場(chǎng)地?cái)?shù)量、位置變更多。從項(xiàng)目可研到初步設(shè)計(jì)，再到施工圖設(shè)計(jì)，由于勘察設(shè)計(jì)深度不斷加大，對(duì)相關(guān)料場(chǎng)運(yùn)距、材料工程性質(zhì)、主管部門征地意向協(xié)調(diào)、土石方調(diào)配等工作深化，會(huì)導(dǎo)致場(chǎng)地?cái)?shù)量、位置也隨之發(fā)生較大變化。從工程角度而言，項(xiàng)目可研報(bào)告重點(diǎn)對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)可行性進(jìn)行論證，相關(guān)料場(chǎng)的勘察設(shè)計(jì)僅為工程建設(shè)可行性提供參考，項(xiàng)目可研到初步設(shè)計(jì)階段公路選線及建設(shè)方案變化極大，取棄土場(chǎng)變化也較大。此外，工程項(xiàng)目可行性論證到設(shè)計(jì)期地方規(guī)劃調(diào)整，設(shè)計(jì)到施工期取、棄土場(chǎng)征地實(shí)施困難，建設(shè)過程中施工單位受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使隨意調(diào)整或受工期進(jìn)度限制取、棄土銜接不暢，這些因素都造成取、棄土場(chǎng)后期大量的變更。

從工程項(xiàng)目可行性論證(水土保持方案的依據(jù))、初設(shè)、施工圖設(shè)計(jì)，再到最終環(huán)水保設(shè)施驗(yàn)收，除初設(shè)與施工圖設(shè)計(jì)變化不大外，取、棄土場(chǎng)數(shù)量、位置往往發(fā)生較大的變化，有的變化率甚至在50%以上。以華北某高速公路為例，設(shè)計(jì)取土場(chǎng)4個(gè)，均未利用，施工設(shè)置的棄土場(chǎng)29個(gè)，其中僅4個(gè)是原設(shè)計(jì)的，變化率達(dá)到80%以上，設(shè)計(jì)階段到施工階段尚且如此，更不用說以工程項(xiàng)目可行性論證資料為依據(jù)的水土保持方案的設(shè)計(jì)了。云南某高速公路原水土保持方案中未設(shè)置取土場(chǎng)，工程實(shí)際建設(shè)中設(shè)置了2 處取土場(chǎng)，原水土保持方案設(shè)置了26 處棄渣場(chǎng)，24處位置發(fā)生變化，變化率達(dá)到90%以上，不僅如此，堆渣量也由365萬m3調(diào)整到528萬m3，變化率44%以上。寧夏某公路實(shí)際設(shè)置棄渣場(chǎng)38處，較批復(fù)水土保持方案增加28處，位置上僅有2處與原批復(fù)的水土保持方案基本吻合。青海省三江源地區(qū)某公路工程環(huán)評(píng)及批復(fù)共設(shè)置取土場(chǎng)53處、砂石場(chǎng)17處、石料場(chǎng)27處，工程建設(shè)實(shí)際增加30處取土場(chǎng)，新增棄土場(chǎng)10處，減少砂礫料場(chǎng)1處、石料場(chǎng)11處，不僅數(shù)量發(fā)生變化，場(chǎng)地位置變化比例更高，甚至還有一些設(shè)置在了保護(hù)區(qū)內(nèi)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案報(bào)告的編制均以工可報(bào)告為依據(jù)，其中取、棄土場(chǎng)地選址科學(xué)性又是環(huán)評(píng)與水土保持方案論證的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，在場(chǎng)地?cái)?shù)量、位置發(fā)生變化后，相關(guān)料場(chǎng)占地與影響評(píng)價(jià)、挖填平衡計(jì)算等失去了依據(jù)，也使后續(xù)的取棄土環(huán)保和水保措施失去了針對(duì)性。

(2)場(chǎng)地治理設(shè)計(jì)深度不足。水土保持方案編制單位與工程設(shè)計(jì)單位的專業(yè)范圍、職責(zé)邊界定位不清晰。工程設(shè)計(jì)單位承擔(dān)著水土保持工程設(shè)計(jì)的職責(zé)，實(shí)際工作中，水土保持方案編制單位會(huì)針對(duì)工程設(shè)計(jì)單位補(bǔ)充專項(xiàng)水土保持工程設(shè)計(jì)內(nèi)容，但由于專業(yè)力量薄弱、設(shè)計(jì)深度不夠、設(shè)計(jì)結(jié)果落地性差，致使相關(guān)工程量與預(yù)算很難得到工程設(shè)計(jì)單位的認(rèn)可。

由于取、棄土場(chǎng)環(huán)境狀況不同，相關(guān)整治措施也應(yīng)有所區(qū)別，工程實(shí)踐中，除基礎(chǔ)的攔擋設(shè)施、排水設(shè)施有設(shè)計(jì)外，場(chǎng)地挖填與地形整治等大多是施工單位隨意決定的。此外，對(duì)一些地貌復(fù)雜的大型取、棄土(渣)場(chǎng)，取棄土方式不同會(huì)導(dǎo)致施工期水土保持成效存在較大差異，但往往缺乏一些根據(jù)周邊地形地貌特征、降雨與匯流特征開展的取、棄土場(chǎng)開挖或填筑設(shè)計(jì)，對(duì)于取棄土合理高(深)度也缺乏科學(xué)論證。如西藏某高速公路，當(dāng)?shù)丨h(huán)保管理部門要求取土深度不能超過4 m，在這種一刀切的管理方式下，有的取、棄土場(chǎng)占地面積十分巨大，造成了大量植被破壞，導(dǎo)致大量水土流失。

另外，從當(dāng)今工程管理流程來看，施工組織設(shè)計(jì)與環(huán)保和水保設(shè)計(jì)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案在設(shè)計(jì)階段的具體落實(shí)，水土保持設(shè)計(jì)不僅要對(duì)相關(guān)評(píng)價(jià)進(jìn)行響應(yīng)，對(duì)相關(guān)措施進(jìn)一步深化并得到落實(shí)，同時(shí)對(duì)于一些在設(shè)計(jì)變化后已不適用的措施，應(yīng)當(dāng)由環(huán)評(píng)單位或水土保持方案編制單位重新審核。但從實(shí)際施工組織來看，在取、棄土場(chǎng)地設(shè)計(jì)文件中，大多還僅是泛泛的措施要點(diǎn)，而結(jié)合具體場(chǎng)所位置的措施手段落實(shí)不充分，一些治理措施圖紙還是通用圖，缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致施工單位在施工過程中采取的各種技術(shù)措施參數(shù)隨意性大，成效也不明顯。

(3) 場(chǎng)地取棄土施工問題多。水土保持方案中一般會(huì)提出取、棄土場(chǎng)的各種環(huán)保和水保措施，如實(shí)施先攔后擋、布設(shè)排水設(shè)施、加強(qiáng)物料覆蓋等，從現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)來看，這些要求常常得不到嚴(yán)格落實(shí)。此外，項(xiàng)目區(qū)還存在遠(yuǎn)程運(yùn)輸隨意棄土、大型取土場(chǎng)遍地取土、挖填方量隨意變更等現(xiàn)象。施工過程中的問題不僅包括了施工本身，還暴露出了主體工程設(shè)計(jì)、水土保持監(jiān)理與監(jiān)測(cè)等綜合性問題。如青藏高原某公路大型取土場(chǎng)為了便于取土施工在開挖時(shí)即全面鋪開剝離表土與植被，待到使用時(shí)才發(fā)現(xiàn)由于環(huán)境地質(zhì)條件復(fù)雜，部分區(qū)域物料不滿足工程特性要求，不得不重新尋找取土場(chǎng)，造成了巨大浪費(fèi)和不必要的環(huán)境破壞。取、棄土場(chǎng)對(duì)土壤植被擾動(dòng)大，施工中不適當(dāng)?shù)娜壨磷鳂I(yè)方式，會(huì)使后期場(chǎng)地復(fù)墾難度增大，甚至對(duì)恢復(fù)效果產(chǎn)生不可逆的影響。同時(shí)，取、棄土場(chǎng)不僅反映出水土保持方面的問題，還與許多環(huán)境問題糾結(jié)在一起。以青海三江源保護(hù)區(qū)某公路為例，根據(jù)其施工期環(huán)境監(jiān)理報(bào)告，取、棄土場(chǎng)施工中就存在以下問題：①與環(huán)評(píng)和水土保持方案批復(fù)不符，如各種臨時(shí)場(chǎng)地?cái)?shù)量、取(棄)土場(chǎng)的數(shù)量、穿越保護(hù)區(qū)長(zhǎng)度等；②生活場(chǎng)所垃圾和固體廢物的焚燒或隨意棄放；③醫(yī)療廢物、實(shí)驗(yàn)用化學(xué)藥品、有毒化學(xué)試劑的隨意處置；④保護(hù)區(qū)內(nèi)隨意棄渣；⑤骨料粉塵(橋梁樁基鉆渣沉淀物)的處置不當(dāng)。在環(huán)境保護(hù)如此嚴(yán)格的三江源地區(qū)，仍然存在這么多問題，在一定程度上說明了施工單位環(huán)保意識(shí)差，對(duì)環(huán)境保護(hù)與水土保持工作重視不夠。

(4)場(chǎng)地恢復(fù)缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不同場(chǎng)地恢復(fù)的目標(biāo)和要求、恢復(fù)技術(shù)和方式、恢復(fù)時(shí)期等缺乏科學(xué)控制，施工單位不僅在取棄土施工作業(yè)期間沒有明確的恢復(fù)目標(biāo)與恢復(fù)計(jì)劃，對(duì)于相關(guān)恢復(fù)技術(shù)、恢復(fù)指標(biāo)也不了解，國(guó)土、環(huán)保、水利等部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺乏或相關(guān)規(guī)定不適用，取、棄土場(chǎng)地的驗(yàn)收存在一定的隨意性等。這些問題的存在與現(xiàn)行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不明確有關(guān)系，急需加強(qiáng)各區(qū)域性的地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定。

現(xiàn)行公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范中有關(guān)植被的保護(hù)與利用措施對(duì)區(qū)域植被保護(hù)的指導(dǎo)性、針對(duì)性、適用性均有待提高。如《公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范》(JTG B04—2010)規(guī)定“生態(tài)環(huán)境脆弱或植被恢復(fù)困難地區(qū)，宜將原地表表層覆蓋的植被加以保護(hù)和利用”，但有的地區(qū)(如三江源地區(qū))整個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境都比較脆弱，植被恢復(fù)十分困難，一些地方表土與植被不適于進(jìn)行保護(hù)與利用。草皮與表土的保護(hù)與利用是有條件的，在該區(qū)域，一般草甸草皮能夠成塊起挖，可以保護(hù)利用，而草原區(qū)域草皮無法成卷或成塊，保護(hù)草皮不現(xiàn)實(shí)。而對(duì)于荒漠草原、戈壁灘植被而言，由于氣候干旱、土壤瘠薄、表土中種子資源少，植被恢復(fù)十分困難，進(jìn)行表土保護(hù)與植被恢復(fù)投入巨大，且生態(tài)價(jià)值不大，主要工作應(yīng)該是促進(jìn)自然恢復(fù)，防止沙化，因此需要分情況區(qū)別對(duì)待處理。

同樣，現(xiàn)行一些國(guó)家與行業(yè)規(guī)范相關(guān)規(guī)定間相互銜接不足，對(duì)個(gè)別區(qū)域的環(huán)境特殊性與區(qū)域的適應(yīng)性考慮不足。如公路行業(yè)對(duì)于棄土場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)與《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)及《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 51018—2014)的設(shè)計(jì)要求缺乏有序銜接，且相關(guān)要求對(duì)地區(qū)的特殊性考慮不足。以《水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 51018—2014)為例，規(guī)范對(duì)于林草地鑒定標(biāo)準(zhǔn)是植被覆蓋率達(dá)到40%，但在三江源地區(qū)，在典型草原或一些退化草原地帶，自然植被覆蓋率很多低于40%，人工擾動(dòng)后很難恢復(fù)到自然植被覆蓋水平，把這些區(qū)域都納入不可恢復(fù)植被區(qū)域顯然不大合適。我們對(duì)青藏高原植被恢復(fù)試驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，植被覆蓋率不足40%也能產(chǎn)生良好的水土保持作用，可減少土壤侵蝕90%左右，這些區(qū)域采取合適的技術(shù)手段是可以逐步恢復(fù)的。從排水工程設(shè)計(jì)來看，公路與水土保持相關(guān)規(guī)范著重強(qiáng)調(diào)相關(guān)截排水措施設(shè)計(jì)，目的是為了防止沖刷，保持土壤，但對(duì)于保持水分卻缺乏考慮，造成對(duì)場(chǎng)地植被恢復(fù)生態(tài)用水、公路設(shè)施兩側(cè)水分平衡與水文水系連通等方面考慮不足。同時(shí)，從公路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部來看，也存在標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系含糊、界限不清的問題。以取棄土場(chǎng)的設(shè)置要求為例，《公路路基設(shè)計(jì)規(guī)范》(JTG D30—2015)、《公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范》(JTG B04—2010)都有相關(guān)規(guī)定，兩個(gè)規(guī)范之間適用界限不清楚，使得主體工程設(shè)計(jì)與環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)職責(zé)不清晰?！豆翻h(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范》(JTG B04—2010)還存在對(duì)一些區(qū)域的特殊性考慮不足的問題，如規(guī)范提出“對(duì)于取土場(chǎng)形成的裸露邊坡，應(yīng)結(jié)合工程防護(hù)恢復(fù)植被；取土場(chǎng)坡腳易受水流沖刷的地方，應(yīng)該采用工程護(hù)坡”。實(shí)際上，在青藏高原等區(qū)域，地廣人稀，取土場(chǎng)邊坡重點(diǎn)考慮盡可能恢復(fù)生態(tài)，盡可能地減少或不用人工構(gòu)筑物，邊坡可以充分放緩到1∶2甚至1∶3、1∶4，這不僅可達(dá)到減少水土流失的目的，同時(shí)也更有利于恢復(fù)自然植被?？梢?，現(xiàn)行的相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范問題較多，這些規(guī)范在很大程度上涉及行業(yè)交叉、專業(yè)交叉等復(fù)雜性問題。

3 公路建設(shè)取、棄土場(chǎng)管理對(duì)策

3.1 高度重視頂層設(shè)計(jì)，多行業(yè)共同參與研究制定相關(guān)水土保持制度規(guī)范

從交通系統(tǒng)建設(shè)管理來看，尚未給予取、棄土場(chǎng)等臨時(shí)工程足夠重視。經(jīng)過30年的發(fā)展，許多高速公路業(yè)主仍在過于強(qiáng)調(diào)一些 “面子”工程，如路基邊坡生態(tài)綠化防護(hù)、立交服務(wù)區(qū)綠化美化設(shè)計(jì)。這些區(qū)域的環(huán)境與景觀涉及公眾對(duì)公路的直觀印象固然重要，但對(duì)線外工程，如取(棄)土場(chǎng)、施工場(chǎng)站等涉及環(huán)境安全的區(qū)域則重視不夠，環(huán)保和水保部門對(duì)這些區(qū)域的監(jiān)管不到位，屢屢出現(xiàn)施工違法問題。為此，有學(xué)者認(rèn)為，水土保持工作與交通行業(yè)并未做到深度融合，未能真正融入交通行業(yè)的規(guī)范和管理中，水土保持工作“作為一種外部邊緣化工作被排斥和應(yīng)付”。從環(huán)保部門來看，由于對(duì)公路工程不了解，對(duì)相關(guān)控制參數(shù)研究不足，論證不充分，出現(xiàn)許多“一刀切”式的簡(jiǎn)單管理方式，環(huán)保大督查時(shí)，各種工地一律停工，給工程計(jì)劃進(jìn)度造成了巨大壓力?？梢?，部門之間的關(guān)注重點(diǎn)不同，管理方式、控制指標(biāo)存在差異，不僅影響了公路建設(shè)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，而且也不利于建設(shè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)水平的提高，使大量項(xiàng)目驗(yàn)收備案被積壓。

道路工程建設(shè)涉及的部門多，協(xié)調(diào)復(fù)雜，以取、棄土場(chǎng)的征用為例，雖然工程項(xiàng)目可行性論證、初步設(shè)計(jì)階段得到了國(guó)土部門的意向同意，但施工時(shí)仍然存在無法獲得地方許可的現(xiàn)象，導(dǎo)致場(chǎng)地變更、環(huán)境影響程度也發(fā)生變化。建設(shè)單位將相關(guān)取、棄土場(chǎng)的征地與環(huán)保和水保手續(xù)辦理、措施設(shè)計(jì)等交由各施工單位自行解決，缺乏頂層溝通和協(xié)調(diào)?；鶎邮┕挝慌c相關(guān)國(guó)土、水利部門無法及時(shí)解決問題，在工程工期、進(jìn)度與質(zhì)量管理壓力下，使得本來可以合法合理的程序變得更復(fù)雜甚至是不合法的被動(dòng)局面。

從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來看，現(xiàn)行的一些交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)于環(huán)保和水保部門相關(guān)場(chǎng)地的保護(hù)與治理要求響應(yīng)不足，缺乏科學(xué)協(xié)同合作機(jī)制。以公路環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范為例，其中提到“應(yīng)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商確定取土范圍和深度”，但涉及與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商的，取土范圍和深度只是很小的一個(gè)方面，更重要的是取土場(chǎng)的分布、數(shù)量和位置選擇，特別是在三江源自然保護(hù)區(qū)這類環(huán)境高度敏感的地區(qū)。

針對(duì)這些問題，交通部門與環(huán)保和水保部門應(yīng)該建立會(huì)商機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定，共同研究制定修訂相關(guān)管理制度、法規(guī)及治理規(guī)范，并對(duì)當(dāng)前水土保持方案編制要求中相關(guān)控制指標(biāo)的合理性進(jìn)行研究，確保其能落到實(shí)處，起到規(guī)范建設(shè)與管理施工的作用。同時(shí)，共同研究取、棄土場(chǎng)科學(xué)布局、有序開挖、整治達(dá)標(biāo)的管理與控制方式，提高施工過程中環(huán)保和水保工作管理水平，共同推動(dòng)行業(yè)技術(shù)規(guī)范和管理方式的優(yōu)化。

3.2 加強(qiáng)統(tǒng)籌，強(qiáng)化跨行業(yè)多專業(yè)管理

水土保持措施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與實(shí)施是一項(xiàng)涉及專業(yè)范圍廣的建設(shè)內(nèi)容。水土保持方案與工程設(shè)計(jì)文件決定著項(xiàng)目水土保持工作布局與工作成效，但水土保持方案存在編制深度不足、指標(biāo)不明、內(nèi)容不清、針對(duì)性不強(qiáng)等問題，這一方面與水土保持方案編制所依據(jù)的可研報(bào)告有關(guān)，另一方面也與水土保持方案、工程設(shè)計(jì)文件缺乏相互專業(yè)核查有關(guān)。不僅如此，工程建設(shè)中后續(xù)取、棄土場(chǎng)的大量變更還使得水土保持方案及工程設(shè)計(jì)文件中相關(guān)取棄土平衡計(jì)算失去了作用，進(jìn)而使得水土保持方案作為一項(xiàng)事前控制手段的預(yù)期效果被嚴(yán)重削弱。

從施工環(huán)節(jié)管理來看，當(dāng)今法律法規(guī)強(qiáng)化了事中事后監(jiān)管，環(huán)保和水保監(jiān)測(cè)力度得到強(qiáng)化，第三方機(jī)構(gòu)的作用得到了加強(qiáng)。但由于施工單位人員素質(zhì)參差不齊，取、棄土場(chǎng)預(yù)防治理制度與技術(shù)體系缺乏，施工過程中取、棄土場(chǎng)的管理隱患大。由于水土保持方案可操作性不強(qiáng)，加之取、棄土場(chǎng)缺乏明確規(guī)范的施工操作流程與治理規(guī)范，施工單位在施工過程中處理取、棄土場(chǎng)的問題時(shí)簡(jiǎn)單粗暴，而專業(yè)化程度較高的設(shè)計(jì)單位、方案編制單位在后續(xù)取、棄土場(chǎng)治理中缺位，致使預(yù)防性措施無法落實(shí)，治理隱患突出，大量風(fēng)險(xiǎn)積聚在后期，導(dǎo)致水土保持設(shè)施驗(yàn)收困難。

工程建設(shè)單位應(yīng)充分利用在管理與協(xié)調(diào)各單位工作、發(fā)現(xiàn)環(huán)保違法問題、落實(shí)環(huán)保和水保方案與設(shè)計(jì)文件方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)項(xiàng)目統(tǒng)籌，建立環(huán)境保護(hù)、水土保持、工程管理與施工、現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)等跨專業(yè)的內(nèi)部執(zhí)法管理與技術(shù)指導(dǎo)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)過程的科學(xué)管理，從而降低自身在環(huán)境管理方面的風(fēng)險(xiǎn)。

為此，需要工程建設(shè)單位充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)引領(lǐng)者的作用，協(xié)調(diào)好如下幾方面的工作：①明確環(huán)保和水保監(jiān)理、監(jiān)測(cè)，工程設(shè)計(jì)(含生態(tài)修復(fù)、景觀設(shè)計(jì))，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，水土保持方案編制等單位在施工期的作用與職責(zé)及團(tuán)隊(duì)合作機(jī)制；②配備相關(guān)環(huán)境管理人員、設(shè)備，具備試驗(yàn)分析條件，如具備環(huán)保專業(yè)背景的監(jiān)理工程師，具備生態(tài)學(xué)、環(huán)境保護(hù)或景觀規(guī)劃背景的設(shè)計(jì)師，具備遙感監(jiān)測(cè)無人機(jī)，具備開展簡(jiǎn)單水質(zhì)、土壤分析的工地實(shí)驗(yàn)室等基礎(chǔ)條件；③建立監(jiān)理監(jiān)測(cè)單位工地檢查與設(shè)計(jì)優(yōu)化、施工工藝優(yōu)化、管理優(yōu)化等方面的協(xié)同管理制度，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境問題的糾錯(cuò)制度等。

3.3 強(qiáng)化水土保持方案全過程核查，加強(qiáng)取棄土場(chǎng)變更與土石方計(jì)量監(jiān)管

如前所述，諸多原因?qū)е铝怂帘３址桨柑岢龅拇胧┞鋵?shí)較差，故發(fā)揮方案編制單位在工程設(shè)計(jì)細(xì)化與變更過程中的作用，就成為保障水土保持方案成效的關(guān)鍵手段[4]。主體工程之外的水土保持措施，方案編制單位會(huì)補(bǔ)充要求，但設(shè)計(jì)單位在進(jìn)行相關(guān)水土保持措施設(shè)計(jì)后，是否可以達(dá)到水土流失控制要求，方案編制單位缺乏進(jìn)一步跟蹤與審核，這直接導(dǎo)致水土保持方案流于形式，水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)因大量變更無法根據(jù)水土保持方案進(jìn)行核查。為此，需要強(qiáng)化水土保持方案編制單位在設(shè)計(jì)及設(shè)計(jì)變更全過程中的審查地位，尤其針對(duì)初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工過程中變更設(shè)計(jì)等，要從水土保持方面出具審查報(bào)告，確保相關(guān)設(shè)計(jì)符合水土保持要求，并確保水土保持措施能夠得到深化與落實(shí)。這關(guān)系到施工期水土保持成效及后期恢復(fù)難度大的土壤或石料開挖方式，表土的剝離及堆放，機(jī)械作業(yè)面與作業(yè)程序的科學(xué)設(shè)計(jì)、場(chǎng)地整治等環(huán)節(jié)的逐步細(xì)化設(shè)計(jì)，從而提高取、棄土場(chǎng)的綠色施工水平。

此外，有學(xué)者認(rèn)為高速公路的招標(biāo)項(xiàng)目中未包含對(duì)臨時(shí)用地的水土保持措施招標(biāo)，與鐵路工程不同，沒有專項(xiàng)資金預(yù)算，這其實(shí)是一種誤解[1]。通過核實(shí)相關(guān)管理規(guī)范與要求，結(jié)合工程實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)公路工程對(duì)于臨時(shí)用地水土保持措施招標(biāo)及資金預(yù)算是有嚴(yán)格規(guī)定的，但是在相關(guān)土石方計(jì)量方面確實(shí)存在一些監(jiān)管漏洞與不足。從管理角度看，土石方運(yùn)距、計(jì)量與運(yùn)輸成本等影響施工單位的核心利益，當(dāng)前工程實(shí)踐中在工程計(jì)量方面僅考慮主線工程的土石方挖填量，對(duì)設(shè)計(jì)取、棄土場(chǎng)的實(shí)際挖填量沒有進(jìn)行同等監(jiān)管與工程量核查，而工程款項(xiàng)是按照設(shè)計(jì)取、棄土場(chǎng)的運(yùn)距計(jì)量支付的，這就使施工單位有空子可鉆，為其違法亂挖濫棄埋下了隱患。為此，需要在取、棄土場(chǎng)采取同等的監(jiān)理計(jì)量核查與監(jiān)管，將主線工程與取、棄土場(chǎng)的土石方量結(jié)合進(jìn)行考核，以此杜絕施工過程中的亂挖濫棄行為。

最后，還需要強(qiáng)化取、棄土場(chǎng)變更管理。借助當(dāng)今綠色公路建設(shè)的推進(jìn)，強(qiáng)化綠色公路實(shí)施中取、棄土場(chǎng)控制指標(biāo)，建議將取、棄土場(chǎng)變更控制成效作為各公路工程項(xiàng)目綠色建造水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，從而強(qiáng)化工程建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位與施工單位的守法意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，真正提升取、棄土場(chǎng)的環(huán)保和水保工作管理水平。

3.4 理順?biāo)帘３址桨概c監(jiān)測(cè)管理職責(zé)，落實(shí)水土保持目標(biāo)管理責(zé)任

從當(dāng)前的水土保持管理制度來看，水土保持方案與水土保持工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、水土保持設(shè)施驗(yàn)收之間，在控制目標(biāo)、過程監(jiān)控、后期驗(yàn)收上缺乏延續(xù)性，《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)雖然提出了6項(xiàng)控制指標(biāo)，但僅有這些指標(biāo)并不足以起到約束施工作業(yè)行為的作用。在建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理與監(jiān)測(cè)過程中，水土流失控制比作為施工過程的一項(xiàng)重要指標(biāo)，由于監(jiān)測(cè)方式、監(jiān)測(cè)手段等存在問題多，導(dǎo)致其并沒成為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的有效指標(biāo)[5-6]。

2017年11月，水利部發(fā)布了《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水?！?017〕365號(hào))，將水土保持監(jiān)測(cè)提升到一個(gè)新的高度?！渡a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)程(試行)》提出“水土流失情況監(jiān)測(cè)主要包括土壤流失面積、土壤流失量，取土(石、料)棄土(石、渣)潛在土壤流失量和水土流失危害等內(nèi)容，并說明土壤流失量是指輸出項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的土、石、沙數(shù)量，這些規(guī)定明確了水土保持目標(biāo)責(zé)任的基礎(chǔ)。但從工程實(shí)踐調(diào)研來看，當(dāng)前取、棄土場(chǎng)監(jiān)測(cè)中很少有針對(duì)“輸出項(xiàng)目建設(shè)區(qū)”的泥沙監(jiān)測(cè)內(nèi)容，大多數(shù)水土流失量的現(xiàn)場(chǎng)量化監(jiān)測(cè)措施還是布設(shè)在項(xiàng)目建設(shè)區(qū)內(nèi)，這與監(jiān)測(cè)工作現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施的難度有關(guān)，但這樣的監(jiān)測(cè)對(duì)于確定場(chǎng)地的水土流失強(qiáng)度意義不大。其實(shí)可以借鑒美國(guó)有些州的管理經(jīng)驗(yàn)，研究將暴雨徑流水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理作為場(chǎng)地控制關(guān)鍵指標(biāo)，將取棄土場(chǎng)地的徑流排放出水口水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為排放控制的節(jié)點(diǎn)，以從根本上解決類似場(chǎng)地內(nèi)攔渣、濾渣、覆蓋、沉淀等水土保持臨時(shí)措施的落實(shí)問題。

4 結(jié) 語

取、棄土場(chǎng)施工已經(jīng)成為影響公路綠色建設(shè)成效的重要內(nèi)容，正因?yàn)槿绱?，我?guó)的綠色公路建設(shè)指導(dǎo)意見將開展零棄方專項(xiàng)行動(dòng)列為五大專項(xiàng)行動(dòng)之一，但取、棄土場(chǎng)相關(guān)水保工作作為建設(shè)期水土保持部門關(guān)注的重點(diǎn)卻至今難以得到有效貫徹執(zhí)行。本研究對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)中存在的問題進(jìn)行了梳理，并提出了對(duì)策建議，旨在從源頭改進(jìn)目前在取、棄土場(chǎng)實(shí)施中存在的管理、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)問題，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)與水土保持協(xié)調(diào)發(fā)展。

(致謝：交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院環(huán)境中心的多名從事主體工程設(shè)計(jì)、水土保持方案編制、水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)與水土保持設(shè)施驗(yàn)收，以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)專業(yè)的同事熱情地參與了本論文相關(guān)問題與對(duì)策的討論，并提供了相關(guān)技術(shù)資料，在此表示由衷感謝！)