康玲玲，程 復(fù)，王云璋

(1.黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003； 2.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100055)

1 生產(chǎn)建設(shè)項目及其分類

為推動我國生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失治理，加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，水利部聯(lián)合中國科學(xué)院、中國工程院于2005年7月至2007年5月開展了我國第一次水土流失與生態(tài)安全科學(xué)考察活動，并專門設(shè)置了開發(fā)建設(shè)項目水土流失科學(xué)考察組，以全面了解“十五”期間我國因開發(fā)建設(shè)活動導(dǎo)致的水土流失的分布、強(qiáng)度、危害和發(fā)展趨勢，分析其發(fā)生和加劇的原因，同時對開發(fā)建設(shè)項目水土流失的治理途徑、治理效果和防治新技術(shù)，以及新的治理技術(shù)與防治模式等進(jìn)行總結(jié)，為國家宏觀決策提供技術(shù)支撐[1]。在此期間，根據(jù)項目組成、工程性質(zhì)與布置、開發(fā)利用方向、工程占地和擾動地表形式、施工工藝及所引發(fā)水土流失的數(shù)量、強(qiáng)度、形式、特點(diǎn)與危害，并為此而布設(shè)防治措施體系和關(guān)鍵措施類型差異等所謂“四個差異性”，以及類型之間差異最大、相同類型內(nèi)相似等原則，將“十五”期間全國開發(fā)建設(shè)項目劃分為公路、鐵路、管線、渠道堤防、輸變電、電力、井采礦、露采礦、水利水電、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)林開發(fā)和冶金化工等12類。

《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)條文說明的“總則”中明確指出：建設(shè)或生產(chǎn)過程中可能引起水土流失的開發(fā)建設(shè)項目指公路、鐵路、機(jī)場、港口、碼頭、水工程、電力工程、通信工程、管道工程、國防工程、礦產(chǎn)和石油天然氣開采及冶煉、工廠建設(shè)、建材、城鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)、地質(zhì)勘探、考古、灘涂開發(fā)、生態(tài)移民、荒地開發(fā)、林木采伐等項目。

2008年開始，水利部水土保持監(jiān)測中心組織水土保持、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等不同學(xué)科的專家開展了生產(chǎn)建設(shè)項目準(zhǔn)入條件的研究。通過實(shí)地踏勘，召開座談會、分析會，收集了大量豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，結(jié)合國家未來發(fā)展趨勢，在2010年2月編輯出版了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持準(zhǔn)入條件研究》，該專著分類研究了公路、鐵路、涉水交通、機(jī)場、電力、水利、水電、金屬礦、非金屬礦、煤礦、煤化工、水泥、管道、城建、林紙一體化、農(nóng)林開發(fā)等16類生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持準(zhǔn)入條件[2]。另外，從2004年開始由水利部網(wǎng)站發(fā)布的《中國水土保持公報》(2003年稱為《全國水土保持監(jiān)測公報》)中的“開發(fā)建設(shè)項目水土保持”，自2009年起改為“生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持”以后，就把“開發(fā)建設(shè)項目”改稱為“生產(chǎn)建設(shè)項目”。

為適應(yīng)新形勢下生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的需要，2009—2011年由水利部組織成立了編撰委員會，由中國水土保持學(xué)會水土保持規(guī)劃設(shè)計專業(yè)委員會牽頭，全國主要行業(yè)、高校和科研單位等49家水土保持方案編制、設(shè)計單位170余名專業(yè)人員參加，編輯出版了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)計指南》。該專著指出：生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)在我國通常是指按固定資產(chǎn)投資管理形式進(jìn)行投資并形成固定資產(chǎn)的全過程，新建項目一般經(jīng)歷建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)安裝、建成投產(chǎn)三個階段。建設(shè)項目可分為生產(chǎn)性建設(shè)項目和非生產(chǎn)性建設(shè)項目，前者是指固定資產(chǎn)的形成直接為物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)的項目，如礦山、工業(yè)企業(yè)等；后者是指固定資產(chǎn)的形成直接服務(wù)于社會而不直接為物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)的項目，如公路、水利工程、學(xué)校、醫(yī)院等[3]。同時，根據(jù)行業(yè)管理和建設(shè)生產(chǎn)特點(diǎn)，將我國生產(chǎn)建設(shè)項目劃歸為公路鐵路、涉水交通、機(jī)場、電力、水利、水電、金屬礦、非金屬礦、煤礦、煤化工、水泥、管道、城建、林紙一體化、農(nóng)林開發(fā)、移民等16類工程。

文獻(xiàn)[1—3]有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項目的概念與分類介紹，總體上差異不是很大，呈現(xiàn)出逐步系統(tǒng)、完善與細(xì)化的特點(diǎn)，這不僅與各類生產(chǎn)建設(shè)項目的特點(diǎn)及其水土流失防治的實(shí)際需要相符合，而且便于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的逐步推進(jìn)，更有利于生產(chǎn)建設(shè)項目的行業(yè)管理與專業(yè)研究的深入開展。

2 “十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況

為全面了解“十五”之后全國審批各類生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量的基本情況，對“十一五”以來由水利部和各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目的數(shù)量及其年代特征值進(jìn)行了統(tǒng)計(表1)，同時給出了2001年以來水利部每年審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量及其與“十五”期間平均每年審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目情況(圖1)。

表1 水利部和各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目及年代特征值統(tǒng)計

注：①表中逐年數(shù)據(jù)摘自中國水土保持公報；②“ 十五”期間平均每年審批項目系根據(jù)文獻(xiàn)[1]所列總數(shù)和2001—2005年統(tǒng)計資料推算獲得；③距平(%)為相對于近17年均值的變化百分率；④變化(%)為相對于“十五”期間年均項目的變化百分率；⑤“十三五” 頭兩年即為2016年和2017年，下同。

圖1 2001—2017年水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目的數(shù)量

由表1和圖1并結(jié)合相關(guān)資料分析，對于近17年生產(chǎn)建設(shè)項目審批數(shù)量及其變化情況，大體可歸納為如下幾個特點(diǎn)：

(1)全國審批項目和各省(自治區(qū)、直轄市)審批項目的年代變化趨勢基本一致：①各年代審批的生產(chǎn)建設(shè)項目與多年(即近17年)均值相比，呈現(xiàn)出“十五”“十一五”期間偏少，“十二五”和“十三五”頭兩年偏多的趨勢。②各年代審批的生產(chǎn)建設(shè)項目與“十五”期間相比較，明顯呈現(xiàn)出隨年代不斷遞增的特點(diǎn)，如 “十一五”增多近5成，“十二五”增多9成以上，而到 “十三五”頭兩年則增多1倍左右。

(2)近17年間水利部每年審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目，2006、2005和2014年比較多，分別達(dá)到433、394和298個；2001、2017和2002年比較少，分別為53、53和84個，并呈現(xiàn)出前期(“十五”期間)、后期(“十三五”頭兩年)偏少，中期(即“十一五”“十二五”期間)偏多的特點(diǎn)。

至于水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目總體呈現(xiàn)出“十五”前三年和“十三五”頭兩年明顯偏少，筆者分析有如下原因：

(1)“十五”頭三年偏少，可能與生產(chǎn)建設(shè)項目立項、建設(shè)尚處于初始階段，相對數(shù)量比較少，同時與當(dāng)時水土保持法律法規(guī)的宣傳貫徹力度偏小和水行政主管部門監(jiān)管乏力，以及建設(shè)單位對于編報水土保持方案和實(shí)施水土保持措施的自覺性相對比較差等因素有一定關(guān)系。

(2) “十三五”頭兩年明顯偏少，應(yīng)該與下列因素有主要關(guān)系：①簡政放權(quán)。為落實(shí)國務(wù)院深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革精神，水利部于2016年9月2日下發(fā)《水利部關(guān)于部分生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收審批權(quán)限的通知》(水?！?016〕310號)規(guī)定“原應(yīng)由水利部審批水土保持方案和水土保持設(shè)施驗收的生產(chǎn)建設(shè)項目中，除國務(wù)院審批(核準(zhǔn)、備案)項目、跨省(區(qū)、市)項目和水利項目外，其他生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案和水土保持設(shè)施驗收審批權(quán)限下放至省級水行政主管部門”，這也是“十三五”頭兩年各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)目并未減少的原因之一。②我國交通、鐵路(含高鐵)、水利水電、飛機(jī)場、輸油(氣)、港口碼頭、大型采礦、電力工程等方面的大型生產(chǎn)建設(shè)項目在“十三五”之前已完成相當(dāng)數(shù)量的審批與建設(shè)，同時隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)，很多大型企業(yè)走出去到國外投資建設(shè)，必然會使得在國內(nèi)審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目相對減少。

3 “十一五”以來各類生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況

為全面了解“十一五”以來各類生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況，依據(jù)水利部發(fā)布的水土保持公報和相關(guān)部門統(tǒng)計資料，對2006年至2017年間水利部審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目的數(shù)量及變化進(jìn)行了統(tǒng)計分析。將總計2 980個大型生產(chǎn)建設(shè)項目分為14類進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果有交通、電力、水利、鐵路、煤礦、石油天然氣、輸變電、金屬礦、機(jī)場、水電、冶金化工、港口碼頭、軌道交通與城建、其他項目(包括稀土礦、林漿紙及紙業(yè)、煤制氣、煤制油、煤制聚烯烴、航運(yùn)、房地產(chǎn)、水泥廠、農(nóng)發(fā)、搬遷、天文望遠(yuǎn)鏡、校園建設(shè)、制造、核燃料、試驗場、車輛、電動車、汽車基地、生態(tài)修復(fù)、電子等)。同時，統(tǒng)計了各類大型生產(chǎn)建設(shè)項目的年代特征值(年均項目數(shù))及其較“十五”期間的變化(見表2)。

表2 水利部審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項目年代特征值 個

由表2結(jié)合逐年生產(chǎn)建設(shè)項目統(tǒng)計資料分析，對于“十一五”以來水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化的特點(diǎn)與原因，大體可獲得以下主要結(jié)論與認(rèn)識：

與文獻(xiàn)[1]統(tǒng)計給出的12類生產(chǎn)建設(shè)項目(見文獻(xiàn)[1]中表2.5“十五”期間全國開發(fā)建設(shè)項目統(tǒng)計表)相比，除公路(即表2中的交通項目)、水利水電(表2中的水電及包括文獻(xiàn)[1]渠道堤防工程的水利項目)、采礦(表2中的煤礦與金屬礦項目)、管線(表2中的石油天然氣項目)等生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量有所增加，排名基本相當(dāng)外，其余項目主要變化及其原因如下：①“十五”期間位居第一的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，后退到第13位，這可能與前期大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)已基本告一段落，“十一五”以來重點(diǎn)開展如地鐵、城際軌道等升級建設(shè)，以及部分建設(shè)項目審批被列入省(自治區(qū)、直轄市)審批有關(guān)。②“十五”期間位居第9的農(nóng)林開發(fā)工程明顯減少，尚未達(dá)到構(gòu)成一類標(biāo)準(zhǔn)，包含于“其他類”之中，應(yīng)該與大規(guī)模農(nóng)林開發(fā)引起較嚴(yán)重水土流失，并對環(huán)境造成惡劣影響被有所限制或中小規(guī)模項目轉(zhuǎn)由省(自治區(qū)、直轄市)審批存在一定關(guān)系。③“十五”期間位居第12的鐵路工程顯著增多，由“十五”期間平均每年審批12.2個到近期(即2006—2017年)增加到28.1個，尤其“十一五”“十二五”期間分別較“十五”期間增多168.9%和149.2%，特別是2010、2011和2014年分別達(dá)到62、46和45個，無疑是我國大規(guī)模鐵路(包括高鐵)建設(shè)所致。④水利部審批的大型電力項目位居前茅(“十五”期間每年平均審批76.4個，近期45.7個)，除2013年由于某些限制放開后增至77個外，其余總體呈逐步減少趨勢。究其原因，除前期火力發(fā)電裝機(jī)容量基本飽和外，主要與為確保實(shí)現(xiàn)各個時期節(jié)能減排約束性目標(biāo)、提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，實(shí)施“上大壓小”(淘汰技術(shù)落后、效率低、資源浪費(fèi)和污染嚴(yán)重的小機(jī)組)與節(jié)能減排重點(diǎn)工程，抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，合理控制能源消費(fèi)總量和污染物排放增量，以及改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整能源使用結(jié)構(gòu)，控制增量和優(yōu)化存量，并建立產(chǎn)能過剩風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和推遲產(chǎn)能過剩的省份審批、新建火力發(fā)電廠等政策有直接關(guān)系。⑤“十五”期間平均每年審批機(jī)場項目僅0.2個，在文獻(xiàn)[1]中并沒有機(jī)場項目，而近期平均每年增加到10.3個，尤其“十二五”期間平均每年達(dá)16個，特別是2013、2014和2012年分別達(dá)到25、16和15個，可見在此期間我國機(jī)場建設(shè)達(dá)到了高潮。

總之，生產(chǎn)建設(shè)項目審批數(shù)量的變化，不僅反映了我國基本建設(shè)快速推進(jìn)，社會進(jìn)步和國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，而且體現(xiàn)我國不斷調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力，同時也說明生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作在穩(wěn)步前進(jìn)。

4 結(jié) 語

(1)在系統(tǒng)介紹開發(fā)建設(shè)項目演變到生產(chǎn)建設(shè)項目的過程及其項目分類情況的基礎(chǔ)上，以全國各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項目和水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目基本資料為依據(jù)，以“十五”期間相應(yīng)數(shù)據(jù)為對照，深入分析了“十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項目及其變化情況。

(2)以“十一五”以來水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目為依據(jù)，以累計達(dá)到14個項目為標(biāo)準(zhǔn)對2 980個生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行分類，歸納為交通、電力、水利、鐵路、煤礦、石油天然氣、輸變電、金屬礦、機(jī)場、水電、冶金化工、港口碼頭、軌道交通與城建、其他項目等14類，并探討了“十一五”以來部分生產(chǎn)建設(shè)項目的變化特點(diǎn)及其原因。

(3)生產(chǎn)建設(shè)項目分類不僅具有很強(qiáng)的專業(yè)性，而且與國家各個時期產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入條件，以及行業(yè)管理、資料統(tǒng)計等諸多方面存在密切關(guān)系，本文僅依據(jù)水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項目統(tǒng)計資料分成14類，同時對于“十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項目變化及其原因的分析也較為膚淺，這些都有待于下一步進(jìn)行深入研究。