康玲玲，程 復(fù)，王云璋

(1.黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003； 2.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100055)

1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其分類

為推動(dòng)我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失治理，加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，水利部聯(lián)合中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院于2005年7月至2007年5月開展了我國(guó)第一次水土流失與生態(tài)安全科學(xué)考察活動(dòng)，并專門設(shè)置了開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失科學(xué)考察組，以全面了解“十五”期間我國(guó)因開發(fā)建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致的水土流失的分布、強(qiáng)度、危害和發(fā)展趨勢(shì)，分析其發(fā)生和加劇的原因，同時(shí)對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的治理途徑、治理效果和防治新技術(shù)，以及新的治理技術(shù)與防治模式等進(jìn)行總結(jié)，為國(guó)家宏觀決策提供技術(shù)支撐[1]。在此期間，根據(jù)項(xiàng)目組成、工程性質(zhì)與布置、開發(fā)利用方向、工程占地和擾動(dòng)地表形式、施工工藝及所引發(fā)水土流失的數(shù)量、強(qiáng)度、形式、特點(diǎn)與危害，并為此而布設(shè)防治措施體系和關(guān)鍵措施類型差異等所謂“四個(gè)差異性”，以及類型之間差異最大、相同類型內(nèi)相似等原則，將“十五”期間全國(guó)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目劃分為公路、鐵路、管線、渠道堤防、輸變電、電力、井采礦、露采礦、水利水電、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)林開發(fā)和冶金化工等12類。

《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)條文說明的“總則”中明確指出：建設(shè)或生產(chǎn)過程中可能引起水土流失的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目指公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、碼頭、水工程、電力工程、通信工程、管道工程、國(guó)防工程、礦產(chǎn)和石油天然氣開采及冶煉、工廠建設(shè)、建材、城鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)、地質(zhì)勘探、考古、灘涂開發(fā)、生態(tài)移民、荒地開發(fā)、林木采伐等項(xiàng)目。

2008年開始，水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心組織水土保持、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等不同學(xué)科的專家開展了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件的研究。通過實(shí)地踏勘，召開座談會(huì)、分析會(huì)，收集了大量豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，結(jié)合國(guó)家未來發(fā)展趨勢(shì)，在2010年2月編輯出版了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持準(zhǔn)入條件研究》，該專著分類研究了公路、鐵路、涉水交通、機(jī)場(chǎng)、電力、水利、水電、金屬礦、非金屬礦、煤礦、煤化工、水泥、管道、城建、林紙一體化、農(nóng)林開發(fā)等16類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持準(zhǔn)入條件[2]。另外，從2004年開始由水利部網(wǎng)站發(fā)布的《中國(guó)水土保持公報(bào)》(2003年稱為《全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)公報(bào)》)中的“開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持”，自2009年起改為“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持”以后，就把“開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目”改稱為“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目”。

為適應(yīng)新形勢(shì)下生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的需要，2009—2011年由水利部組織成立了編撰委員會(huì)，由中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)委員會(huì)牽頭，全國(guó)主要行業(yè)、高校和科研單位等49家水土保持方案編制、設(shè)計(jì)單位170余名專業(yè)人員參加，編輯出版了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)計(jì)指南》。該專著指出：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)在我國(guó)通常是指按固定資產(chǎn)投資管理形式進(jìn)行投資并形成固定資產(chǎn)的全過程，新建項(xiàng)目一般經(jīng)歷建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)安裝、建成投產(chǎn)三個(gè)階段。建設(shè)項(xiàng)目可分為生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目和非生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目，前者是指固定資產(chǎn)的形成直接為物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)的項(xiàng)目，如礦山、工業(yè)企業(yè)等；后者是指固定資產(chǎn)的形成直接服務(wù)于社會(huì)而不直接為物質(zhì)生產(chǎn)服務(wù)的項(xiàng)目，如公路、水利工程、學(xué)校、醫(yī)院等[3]。同時(shí)，根據(jù)行業(yè)管理和建設(shè)生產(chǎn)特點(diǎn)，將我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃歸為公路鐵路、涉水交通、機(jī)場(chǎng)、電力、水利、水電、金屬礦、非金屬礦、煤礦、煤化工、水泥、管道、城建、林紙一體化、農(nóng)林開發(fā)、移民等16類工程。

文獻(xiàn)[1—3]有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的概念與分類介紹，總體上差異不是很大，呈現(xiàn)出逐步系統(tǒng)、完善與細(xì)化的特點(diǎn)，這不僅與各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)及其水土流失防治的實(shí)際需要相符合，而且便于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的逐步推進(jìn)，更有利于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)管理與專業(yè)研究的深入開展。

2 “十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其變化情況

為全面了解“十五”之后全國(guó)審批各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量的基本情況，對(duì)“十一五”以來由水利部和各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量及其年代特征值進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)(表1)，同時(shí)給出了2001年以來水利部每年審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量及其與“十五”期間平均每年審批大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目情況(圖1)。

表1 水利部和各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及年代特征值統(tǒng)計(jì)

注：①表中逐年數(shù)據(jù)摘自中國(guó)水土保持公報(bào)；②“ 十五”期間平均每年審批項(xiàng)目系根據(jù)文獻(xiàn)[1]所列總數(shù)和2001—2005年統(tǒng)計(jì)資料推算獲得；③距平(%)為相對(duì)于近17年均值的變化百分率；④變化(%)為相對(duì)于“十五”期間年均項(xiàng)目的變化百分率；⑤“十三五” 頭兩年即為2016年和2017年，下同。

圖1 2001—2017年水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量

由表1和圖1并結(jié)合相關(guān)資料分析，對(duì)于近17年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批數(shù)量及其變化情況，大體可歸納為如下幾個(gè)特點(diǎn)：

(1)全國(guó)審批項(xiàng)目和各省(自治區(qū)、直轄市)審批項(xiàng)目的年代變化趨勢(shì)基本一致：①各年代審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目與多年(即近17年)均值相比，呈現(xiàn)出“十五”“十一五”期間偏少，“十二五”和“十三五”頭兩年偏多的趨勢(shì)。②各年代審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目與“十五”期間相比較，明顯呈現(xiàn)出隨年代不斷遞增的特點(diǎn)，如 “十一五”增多近5成，“十二五”增多9成以上，而到 “十三五”頭兩年則增多1倍左右。

(2)近17年間水利部每年審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，2006、2005和2014年比較多，分別達(dá)到433、394和298個(gè)；2001、2017和2002年比較少，分別為53、53和84個(gè)，并呈現(xiàn)出前期(“十五”期間)、后期(“十三五”頭兩年)偏少，中期(即“十一五”“十二五”期間)偏多的特點(diǎn)。

至于水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目總體呈現(xiàn)出“十五”前三年和“十三五”頭兩年明顯偏少，筆者分析有如下原因：

(1)“十五”頭三年偏少，可能與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)尚處于初始階段，相對(duì)數(shù)量比較少，同時(shí)與當(dāng)時(shí)水土保持法律法規(guī)的宣傳貫徹力度偏小和水行政主管部門監(jiān)管乏力，以及建設(shè)單位對(duì)于編報(bào)水土保持方案和實(shí)施水土保持措施的自覺性相對(duì)比較差等因素有一定關(guān)系。

(2) “十三五”頭兩年明顯偏少，應(yīng)該與下列因素有主要關(guān)系：①簡(jiǎn)政放權(quán)。為落實(shí)國(guó)務(wù)院深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革精神，水利部于2016年9月2日下發(fā)《水利部關(guān)于部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批權(quán)限的通知》(水保〔2016〕310號(hào))規(guī)定“原應(yīng)由水利部審批水土保持方案和水土保持設(shè)施驗(yàn)收的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，除國(guó)務(wù)院審批(核準(zhǔn)、備案)項(xiàng)目、跨省(區(qū)、市)項(xiàng)目和水利項(xiàng)目外，其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案和水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批權(quán)限下放至省級(jí)水行政主管部門”，這也是“十三五”頭兩年各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)目并未減少的原因之一。②我國(guó)交通、鐵路(含高鐵)、水利水電、飛機(jī)場(chǎng)、輸油(氣)、港口碼頭、大型采礦、電力工程等方面的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在“十三五”之前已完成相當(dāng)數(shù)量的審批與建設(shè)，同時(shí)隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)，很多大型企業(yè)走出去到國(guó)外投資建設(shè)，必然會(huì)使得在國(guó)內(nèi)審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)減少。

3 “十一五”以來各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其變化情況

為全面了解“十一五”以來各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其變化情況，依據(jù)水利部發(fā)布的水土保持公報(bào)和相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)資料，對(duì)2006年至2017年間水利部審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量及變化進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。將總計(jì)2 980個(gè)大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分為14類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果有交通、電力、水利、鐵路、煤礦、石油天然氣、輸變電、金屬礦、機(jī)場(chǎng)、水電、冶金化工、港口碼頭、軌道交通與城建、其他項(xiàng)目(包括稀土礦、林漿紙及紙業(yè)、煤制氣、煤制油、煤制聚烯烴、航運(yùn)、房地產(chǎn)、水泥廠、農(nóng)發(fā)、搬遷、天文望遠(yuǎn)鏡、校園建設(shè)、制造、核燃料、試驗(yàn)場(chǎng)、車輛、電動(dòng)車、汽車基地、生態(tài)修復(fù)、電子等)。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)了各類大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的年代特征值(年均項(xiàng)目數(shù))及其較“十五”期間的變化(見表2)。

表2 水利部審批的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目年代特征值 個(gè)

由表2結(jié)合逐年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資料分析，對(duì)于“十一五”以來水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其變化的特點(diǎn)與原因，大體可獲得以下主要結(jié)論與認(rèn)識(shí)：

與文獻(xiàn)[1]統(tǒng)計(jì)給出的12類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目(見文獻(xiàn)[1]中表2.5“十五”期間全國(guó)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表)相比，除公路(即表2中的交通項(xiàng)目)、水利水電(表2中的水電及包括文獻(xiàn)[1]渠道堤防工程的水利項(xiàng)目)、采礦(表2中的煤礦與金屬礦項(xiàng)目)、管線(表2中的石油天然氣項(xiàng)目)等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量有所增加，排名基本相當(dāng)外，其余項(xiàng)目主要變化及其原因如下：①“十五”期間位居第一的城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，后退到第13位，這可能與前期大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)已基本告一段落，“十一五”以來重點(diǎn)開展如地鐵、城際軌道等升級(jí)建設(shè)，以及部分建設(shè)項(xiàng)目審批被列入省(自治區(qū)、直轄市)審批有關(guān)。②“十五”期間位居第9的農(nóng)林開發(fā)工程明顯減少，尚未達(dá)到構(gòu)成一類標(biāo)準(zhǔn)，包含于“其他類”之中，應(yīng)該與大規(guī)模農(nóng)林開發(fā)引起較嚴(yán)重水土流失，并對(duì)環(huán)境造成惡劣影響被有所限制或中小規(guī)模項(xiàng)目轉(zhuǎn)由省(自治區(qū)、直轄市)審批存在一定關(guān)系。③“十五”期間位居第12的鐵路工程顯著增多，由“十五”期間平均每年審批12.2個(gè)到近期(即2006—2017年)增加到28.1個(gè)，尤其“十一五”“十二五”期間分別較“十五”期間增多168.9%和149.2%，特別是2010、2011和2014年分別達(dá)到62、46和45個(gè)，無疑是我國(guó)大規(guī)模鐵路(包括高鐵)建設(shè)所致。④水利部審批的大型電力項(xiàng)目位居前茅(“十五”期間每年平均審批76.4個(gè)，近期45.7個(gè))，除2013年由于某些限制放開后增至77個(gè)外，其余總體呈逐步減少趨勢(shì)。究其原因，除前期火力發(fā)電裝機(jī)容量基本飽和外，主要與為確保實(shí)現(xiàn)各個(gè)時(shí)期節(jié)能減排約束性目標(biāo)、提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，實(shí)施“上大壓小”(淘汰技術(shù)落后、效率低、資源浪費(fèi)和污染嚴(yán)重的小機(jī)組)與節(jié)能減排重點(diǎn)工程，抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長(zhǎng)，合理控制能源消費(fèi)總量和污染物排放增量，以及改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整能源使用結(jié)構(gòu)，控制增量和優(yōu)化存量，并建立產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和推遲產(chǎn)能過剩的省份審批、新建火力發(fā)電廠等政策有直接關(guān)系。⑤“十五”期間平均每年審批機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目?jī)H0.2個(gè)，在文獻(xiàn)[1]中并沒有機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，而近期平均每年增加到10.3個(gè)，尤其“十二五”期間平均每年達(dá)16個(gè)，特別是2013、2014和2012年分別達(dá)到25、16和15個(gè)，可見在此期間我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)達(dá)到了高潮。

總之，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批數(shù)量的變化，不僅反映了我國(guó)基本建設(shè)快速推進(jìn)，社會(huì)進(jìn)步和國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，而且體現(xiàn)我國(guó)不斷調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力，同時(shí)也說明生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作在穩(wěn)步前進(jìn)。

4 結(jié) 語

(1)在系統(tǒng)介紹開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目演變到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的過程及其項(xiàng)目分類情況的基礎(chǔ)上，以全國(guó)各省(自治區(qū)、直轄市)審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目基本資料為依據(jù)，以“十五”期間相應(yīng)數(shù)據(jù)為對(duì)照，深入分析了“十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其變化情況。

(2)以“十一五”以來水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為依據(jù)，以累計(jì)達(dá)到14個(gè)項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)2 980個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，歸納為交通、電力、水利、鐵路、煤礦、石油天然氣、輸變電、金屬礦、機(jī)場(chǎng)、水電、冶金化工、港口碼頭、軌道交通與城建、其他項(xiàng)目等14類，并探討了“十一五”以來部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的變化特點(diǎn)及其原因。

(3)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類不僅具有很強(qiáng)的專業(yè)性，而且與國(guó)家各個(gè)時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入條件，以及行業(yè)管理、資料統(tǒng)計(jì)等諸多方面存在密切關(guān)系，本文僅依據(jù)水利部審批大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資料分成14類，同時(shí)對(duì)于“十一五”以來生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目變化及其原因的分析也較為膚淺，這些都有待于下一步進(jìn)行深入研究。