原桂楠

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

一、問題的提出

十八大以來，高壓反腐形勢下，部分官員卻因害怕擔責而選擇行政不作為，“為官不為”成為我國行政領域另一頑疾。一方面，不作為本就是科層制的固有弊病，遵循法律規(guī)章辦事的行政官員往往傾向于僵化怠政，對上級負責勢必減弱官員的積極態(tài)度與服務意識。另一方面，高壓反腐背后隱藏著我國治理模式逐漸從“放手做事”體制向“束手做事”體制過渡的趨勢[1]，部分受政績驅動而習慣“大膽做事”的官員無法適應新趨勢，因懼怕擔責選擇消極不作為。因此，在打贏反腐倡廉“攻堅戰(zhàn)”同時，防治“為官不為”成為黨和政府整治官僚主義和形式主義作風，營造風清氣正政治生態(tài)的另一重要抓手。

早在2014 年，習近平總書記指出，一些領導干部在其位不謀其政，對這些“為官不為”現象應當予以嚴肅批評，同時應當深入分析，搞好正面引導，加強責任追究[2]。李克強總理在2015 年的《政府工作報告》中提出用問責利器祛除不作為“病癥”。2017 年李克強總理再次提出“強化監(jiān)督問責，嚴厲整肅庸政懶政怠政行為”[3]。作為防治“為官不為”的利器，貫徹落實領導干部問責制取得一定的成效，然而重新審視近幾年的問責歷程，仍有幾個問題值得反思。首先，雖然“嚴、緊、硬”的高壓問責客觀上倒逼官員積極有為，仍有部分官員主觀上抵制問責，主要精力用于應對上級監(jiān)督，處理公共事務和滿足公民訴求反而被忽視。其次，問責過程發(fā)現大面積“為官不為”現象，根據國家監(jiān)察委2018年的通報，如天津市僅7 月份間就通報23 起、四川成都一天內通報10 起“為官不為”典型案例。通報反映出黨和政府問責行政不擔當行為的決心和力度，也從側面反映出“為官不為”需要從制度層面加以規(guī)制。再次，近幾年的實踐中，“問責亂象”冒頭。如全椒縣扶貧干部張某因下班后4 分鐘內4次未接巡檢組電話被處分引起社會廣泛關注，亂問責、錯問責使官員“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”難以安心謀實事。以上問題說明，當前問責制本身尚不完善，有學者指出“目前疊床架屋式的問責制度并沒有必然的帶來良好的治理績效和負責任的政府”[4]，但問責仍是防治“為官不為”的主要手段。把握官員行政不擔當的深層次原因，反思當前問責模式存在何種缺陷，思考如何構建完善的問責制度，以保證官員“有權必有責，有責要擔當，失責必追究”，同時增強官員積極性和服務意識，是本文要解決的主要問題。

二、“為官不為”現象評述

（一）“為官不為”的含義及其成因

1.“為官不為”的含義。一般而言，“為官不為”是指黨和國家機關的領導干部因自身認識不足、能力不夠而不能主動、及時、有效履行其法定職責。具體而言，“為官不為”概念可以從“主體-動因-表現”三方面界定。從主體來看，“為官不為”是黨和國家機關領導干部的行為，該行為主體擔負法定范圍內的“作為義務”。從動因來看，當今“為官不為”的心態(tài)多種多樣，學界普遍認為可以歸納為以下三種心態(tài)：第一種是“不愿為”心態(tài)，指領導干部缺乏服務意識，抱有“當一天和尚撞一天鐘”心理，在其位不謀其政；第二種是“不會為”心態(tài)，指領導干部缺乏學習意識，自身業(yè)務水平低下、素質能力不足，面對日益復雜的行政事務，束手無策，干脆不作為；第三種是“不敢為”心態(tài)，指領導干部害怕擔責任，而時時小心、處處算計，不主動作為，望風使舵，致使行政效率低下。從表現來看，“為官不為”可主要分為三種表現說和多種表現說。三種表現說將官員行為與“不愿為”、“不會為”、“不能為”三種心態(tài)聯系起來，如金太軍將“為官不為”總結為畏首畏尾的“怕政”、能拖就拖的“懶政”、不求上進的“怠政”三種表現[5]，楚迆斐也認為“為官不為”現象的主要表現是“庸政”、“懶政”、“怠政”[6]。多種表現說是在三種表現說的豐富之上提出的，如唐瑩提出“為官不為”五型——“打盹型”、“木偶型”、“太極型”、“比劃型”、“說唱型”[7]，藍志勇則總結了“懶政”、“庸政”、“怠政”、“恐政”、“虛政”、“梗政”等多種行政能力缺失的表現[8]。

2.“為官不為”的成因?！盀楣俨粸椤钡纳烧T因主要分為主觀和客觀兩個方面。部分官員思想滑坡，權力觀異化，服務意識低，擔當意識淡薄自身素質低下而怠于學習是行政不擔當的主觀動因。尚不完善的客觀制度環(huán)境提供滋生“為官不為”的土壤，武良剛等人通過考察近幾年“為官不為”的相關文獻，指出我國當前干部選拔任用、激勵考核、監(jiān)督問責制度存在缺陷，因而催生行政不作為[9]。首先，從選拔任用過程來看，官員選拔與任用由黨的組織部門和政府人事部門按相關程序決定，致使部分官員誤認為權力源于上級相關部門，因此擔當意識薄弱，將全部精力用于“應付”和“討好”上級。其次，從激勵考核過程來看，為了推動經濟發(fā)展，很多年來我國對官員的績效考核多以GDP 為中心，采用GDP 至上的評價標準，部分官員忽視民生、環(huán)保和公共服務領域，致使分管相關領域的官員慵懶、懈怠、不作為而產生“懶政”、“怠政”現象。另外，論資排輩在官場中成為一項非正式規(guī)則，許多官員懷有“熬資歷”怕犯錯的心理而不作為。最后，現行的問責制度尚不能與容錯機制對接，十八大之前，問責力度不強，缺乏對官員的有效督導，滋生行政不作為的土壤；十八大后，問責力度加大，部分官員畏首畏尾害怕擔責而選擇不作為，可見問責制度的調試及其配套容錯機制的健全是影響官員作為的重要因素。

（二）“為官不為”的治理路徑

與“為官不為”的主客觀成因相對應，當前我國治理官員不擔當、不作為的主要途徑有兩種——學習與問責。針對官員思想意識落后，多采用組織集體學習的方式解決。國家機關領導干部集體學習的內容大體可分為三部分：第一是學習“為官不為”專題講話精神，包括中央領導會議講話以及地方專題研討會；第二是學習文件精神，如學習“八項規(guī)定”、“中國共產黨問責條例”精神；第三是學習典型。通過專題學習，有助于官員提高自身思想覺悟，了解政策法規(guī)，正確行使權力。然而，借助學習方式保證每一個官員都能做到擁有高度的服務與擔當意識和出色的業(yè)務能力是幾乎不可能的，正如麥迪遜所說“如果是天使統(tǒng)治人，那么就不需要對政府有外來或內在的控制了”，傳統(tǒng)公共行政學對行政人員的行為分析也在“經濟理性人”的假設的基礎之上，因此治理“為官不為”現象，引導官員正確用權，不能僅僅依靠內部學習，相關制度是必不可少的。

監(jiān)督與問責是治理“為官不為”的另一種方式。作為一種制度，問責始于2003 年“非典”時期，自此之后，我國逐漸建立和完善問責制，追究官員失責行為逐步走上制度化、常態(tài)化和規(guī)范化道路。對官員的問責主要包括兩大類，其一是對官員不應作為而濫作為進行問責，即問責官員違背法律法規(guī)的行為，其二是對官員應作為而不作為進行問責，如就重大安全事故對官員進行問責，對“為官不為”現象的問責亦屬于此類。上文指出，“為官不為”現象的客觀上源于干部選拔任用、激勵考核、監(jiān)督問責制度存在缺陷，然而從實際過程中，干部的選拔任用制度是在一定歷史時期下形成的，改進選任干部制度是一個漸進的過程，在短期內難以完成；而激勵與問責是一枚硬幣的兩面，事關對官員的賞罰。因此，對于治理“為官不為”來說，問責在當前形勢下發(fā)揮重要作用。

三、對當前“為官不為”問責模式的反思

問責是我國治理“為官不為”現象的主要制度手段，本文試從“問責主體-問責依據-問責方式”三個方面理解現行問責模式。問責指上級機關或專門監(jiān)督機關以法律法規(guī)和黨紀為依據，以追究責任為主要方式對相關領導干部進行的專項活動。當前問責制下，仍出現問責偏離預期目標、問責亂象”冒頭、“高壓問責”使官員因怕擔責而不敢作為等問題，這些問題的根源在于問責制本身并不完善，因此反思當前問責模式存在何種缺陷是必要的。

（一）單一集中的問責主體：格局配置不合理

問責主體是指負責啟動問責程序、掌控問責過程、作出問責處理的相關機關。在我國，問責主體包括兩大類，第一類為“同體問責”主體，即行政系統(tǒng)內部問責，包括上級政府和專門問責機關，如審計署、政府人事部門等；第二類為“異體問責”主體，即行政系統(tǒng)外部問責，包括黨委問責、監(jiān)察機關問責、人大問責、政協(xié)問責和公民問責。有學者經過調研分析發(fā)現，我國官員問責事件中81%的發(fā)起者和99%的啟動者是上級黨政部門，在73 件官員問責事件中，只有1 件為同級黨委部門啟動問責[10]，近年來，盡管問責制得到完善，但對問責“為官不為”的責任仍主要集中在行政系統(tǒng)內部、監(jiān)察機關和黨委三個主體上。其中上級政府和黨委上級政府負有領導責任，而黨委握有對干部選任晉升的權力，因此行政系統(tǒng)問責、黨委問責都具有自上而下垂直問責。在垂直問責體系下問責格局呈現線性特點，而合理的問責格局需要多方主體參與，呈現出網狀特點。從某種程度上來看，單一問責格局反而會促使官員不擔當，存在的主要問題如下：

首先，單一問責格局不利于官員形成服務意識，反將精力用于“應付”上級檢查，從而助推“懶政”、“怠政”之風。行政系統(tǒng)內部具有鮮明的官僚制特征，層級分明，下級依職位賦予的責任向上級負責，而上級部門掌握問責權力后，下級官員更加唯上級是從；2018 年國家監(jiān)察委成立后，加大對所有國家公職人員的監(jiān)督問責力度，此舉彌補了問責范圍窄的弊端，但一些官員產生畏懼心理。在“唯上”心理和畏懼心理的共同作用下，部分官員便一味討好上級機關或問責機關，而忽視自己權力來源于人民，未能形成良好的服務意識。問責力度愈強，這些官員越是把主要精力用于“應對”上級，對基本民生過問越少或致力于做足表面工作。

其次，單一的問責格局使問責具有遲滯性，不利于緩解“為官不為”問題。囿于上下級之間信息不對稱，追究官員責任往往是在行為結果發(fā)生之后，是一種事后監(jiān)督，如能盡早問責往往能挽回損失。以2015 年發(fā)生在河南省的治河工程延誤事件為例，為提高河南省伊洛河防護能力，中央下達補助金1.5億元，該項目本應2015 年完工，由于官員懶政，至當年10 月份，尚未完成招標工作，造成資源浪費，民生工程沒有得到適時提高，削弱了政府公信力。如果能夠及時糾正官員拖沓散漫、推諉扯皮作風，可能會挽回一定的損失。然而，由于上級或監(jiān)察機關獲取信息具有有限性和不全面性，問責時間滯后且問責范圍有限，難以及時止損。

（二）分散片面的問責依據：法律體系不健全

問責依據是指問責主體向進行問責行為時，所憑借的法律、法規(guī)等相關文件。在《監(jiān)察法》出臺以前，我國問責的主要依據包括法律法規(guī)和黨章黨紀兩大部分，其包含范圍較窄。2018 年3 月十三屆人大一次會議上通過并實施《中華人民共和國監(jiān)察法》，問責范圍對國家工作人員進行全面覆蓋。從中央層面來看，與問責相關的文件出監(jiān)察法外，還包括2006 年出臺的《公務員法》、2016 年施行的《中國共產黨問責條例》。從地方層面來看，各省級單位和地市級單位黨委與政府紛紛出臺相關問責文件，與中央相呼應。盡管如此，就對“為官不為”的問責而言，法律體系仍存在不健全之處：

第一，相關規(guī)定分散在不同文件的不同條款中，且不同地方文件規(guī)定差異較大，官員缺乏統(tǒng)一的行為準則。從中央層面來看，“為官不為”的條款分散于《監(jiān)察法》《公務員法》《中國共產黨問責條例》之中?！侗O(jiān)察法》第十一條第三款規(guī)定，“對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責”；《公務員法》第八十二條規(guī)定，“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的”應當辭去領導職務；《中國共產黨問責條例》第六條規(guī)定，“對不履行或不正確履行責任的黨員領導”予以問責。分散于法律黨紀中的問責條款在實踐中產生適用矛盾，即何時適用《監(jiān)察法》何時適用《問責條例》。就地方層面而言“問責不為”問責條款分散于不同文件中，孔祥利經過研究地方制度文本后發(fā)現，與問責有關的地方文件地區(qū)差異性大，沖突嚴重，缺乏統(tǒng)一性[11]。官員行為缺乏嚴格、統(tǒng)一的標準，尤其對于職級較低的官員來說，規(guī)范性文件造成的條條框框極多，因而感到無所作為，更莫談作為。

第二，相關規(guī)定對“為官不為”設定的問責條件相對片面，因而官員行為缺乏明確的標準。如，相關法律中所設定的“嚴重失誤”、“重大損失”、“履行職責不力”等問責條件含混模糊、過于抽象并且偏向依結果問責，不能涵蓋行政行為的全過程。而“為官不為”現象多產生于行政過程中，如部分官員“臉難看”、“事難辦”，致使辦事者“多跑路”，雖然最后辦成事，但耗費了公民大量時間和精力。再如掌握“微權力”的基層官員，其懶政行為可能不會造成嚴重后果，但其工作面向大眾，長此以往，其行為會漸漸敗壞政府形象、蠶食政府公信力，卻難以對其問責。因此，僅靠問責“結果”，具有片面性，缺乏科學明確全面的問責條件，難以發(fā)揮法律的引導作用。

（三）消極追責的問責方式：積極履職缺激勵

問責方式是指問責主體對失職官員采取的行動，以達到約束官員行為的目的。十八大以來，中央出臺“八項規(guī)定”，整治“四風”問題，黨和政府以高壓問責、重拳出擊、懲戒為主的方式解決官員亂作為、不作為問題。一方面，高壓問責以壓倒之勢取得了反腐斗爭的勝利，政治生態(tài)逐漸凈化，黨風政風逐漸向好；另一方面，部分官員在高壓問責態(tài)勢下持觀望狀態(tài)，采取“明哲保身”的姿態(tài)，突出表現為不敢為、不愿為，缺乏擔當意識。當然，不能將“為官不為”完全歸咎于當前問責方式，正如習近平總書記所言，如果組織管的嚴一點、群眾監(jiān)督多一點就感到受不了，就要為官不易，那是境界不高、不負責任的表現[12]。然而，當前以追究責任為主要方式的問責制度背后卻存在兩個不容忽視的缺陷。

第一，從觀念層面來看，當前問責方式將落腳點放在懲罰上，而忽視改善管理與服務的質量。在高壓問責形勢下，仍有部分官員服務意識淡薄、群眾意識低下，如李克強總理也曾經舉過一個實例，東北某民生項目蓋了133 個公章居然仍未完成審批。“懶政”行為背后隱藏的是部分官員觀念落后。因而問責的目的不為單純懲戒，而是督促官員積極履職，任恒認為，“問責的本意并不是簡單地對官員的懲罰，而是要促進官員履行相應的責任”[13]，一味消極追責，官員的積極性與創(chuàng)造性必然會受到打擊，將主要精力由進行社會管理完善公共服務轉移到應對問責上來，出現本末倒置的問題。

第二，從制度層面來看，當前問責方式缺乏完善的容錯與激勵制度作為支撐，難以調動官員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。高壓反腐以來，許多官員擔心被問責而不敢作為，甚至連招商都成為了“苦差事”。報道稱湖北省天門市委書記在沿海城市招商時，曾被問起“你們怎么還敢來招商啊”。這個令人哭笑不得的案例表明，我國問責缺乏相應的容錯激勵機制，使想做事能做事者缺乏安全感。一方面，面對復雜多變的國內外形勢，領導干部有時需要利用新思維、采取新方法、處理新情況，然而創(chuàng)新極易面臨失敗甚至會產生不良結果，這樣的“創(chuàng)新型官員”如果得不到容錯機制的保護，往往因積極行動而被問責。另一方面，高壓問責過程中部分官員因得不到物質和精神上的慰藉而喪失斗志和進取心，許多基層官員甚至產生倦怠感、枯竭感、壓力感而放棄信仰，不敢作為。

四、以完善問責制治理“為官不為”

治理“為官不為”，不僅需要督促領導干部加強學習，提高自身修養(yǎng)和思想素質，完善客觀制度環(huán)境，高懸問責“利劍”，為官員有所作為提供制度的“保護傘”，更有必要完善以問責制為核心的監(jiān)督制度，保證多主體問責，形成全面覆蓋、官民互通的問責網，完善相應的法律法規(guī)，保證問責有法可依，完善容錯和激勵制度，不使有所作為的官員“寒心”，保證積極有為的官員獲得精神鼓勵和物質支持是治理“為官不為”現象的三個重要方面，也是健全我國問責制度環(huán)境的重要落腳點。因此，規(guī)制“為官不為”的有效路徑應從完善問責制度入手，主要包括：

（一）引進多主體問責，提高官員服務意識

1.發(fā)揮公民問責的作用，轉變“官本位”思想。一方面，我國《憲法》規(guī)定公民或公民集體對國家機關具有批評、建議、檢查、監(jiān)督的權利；另一方面，“為官不為”造成行政效率低下，損害的是公民的利益。因此，公民既有問責的權利也有問責的動力。當前自上而下的垂直問責使部分官員權力觀念異化，沒有意識到權力來源于人民的道理，引入公民問責，其一能夠保證官員時刻警醒，做到“權為民所用”，其二公民作為公共服務的“直接顧客”，能夠更加準確、客觀、及時地評價官員行為，有效避免“問責亂象”。現下應擴寬公民問責渠道，積極接受公民問政，完善人大代表代表群眾質詢制度，充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內部問責、外部問責相結合，上級問責和公民問責相補充的問責格局，構建全方位、多層次、寬領域的問責體系。

2.發(fā)揮媒體問責的作用，對不作為官員進行曝光。媒體作為第四種權力，在其他國家發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，而我國媒體多曝光重大違紀狀況，“為官不為”則在鎂光燈之外的幽暗角度生根發(fā)芽，一旦媒體介入，官員們會有意識地調整自己的行為。近年來也有不少地區(qū)積極嘗試媒體曝光，如浙江省衢州市在當地媒體上點名道姓曝光不作為的官員，讓當地百姓拍手稱好，贏得了公眾認同和高滿意度?？梢姎g迎社會監(jiān)督，引進媒體問責，讓領導干部“紅紅臉、發(fā)發(fā)燒”成為常態(tài)，官員的服務意識會隨之提升。出了問題不能一味遮遮掩掩，在尊重事實的前提下積極引進媒體監(jiān)督，梳理典型案例，保證官員時刻警醒，有所作為。

（二）完善問責法律體系，規(guī)范干部行為方式

1.明確法律責任，堅持依法問責。目前與不作為問責有關的條文分散于不同法律之中，中央與地方法律缺乏協(xié)同性、法規(guī)與黨紀存在交叉。相關問責法律重疊交叉是由于我國政府職能尚不清晰，解決該問題不是一蹴而就而是一個漫長的過程。在這個歷史發(fā)展期，完善相關問責應當通過法定方式明晰黨政機關的權力清單和責任清單，保證官員行為有據可依，避免官員因無法可依而無所適從，同時問責應該做到依法問責，遵守問責程序，避免亂問責、錯問責、問錯責等行為。

2.理順問責法律層級，統(tǒng)一中央地方立法銜接。地方問責法律種類繁多、內容復雜，規(guī)制官員行為的同時自由裁量權空間被擠壓，極易導致官員“束手做事”無所作為。與地方問責法律相比，中央層面的問責制立法稍顯落后，但仍具有指導性和原則性。中央層面應早日出臺相關的《問責法》，或統(tǒng)一發(fā)布與問責有關的司法解釋，引導地方立法，保證立法中央統(tǒng)一性與地方特殊性有機統(tǒng)一，確保官員在法律規(guī)制范圍內，還能夠有充足的空間發(fā)揮自由裁量權。

（三）健全容錯與激勵機制，推動干部積極有為

1.健全容錯機制，保證官員主動性。問責不是一刀切，要視情況而定，不能因單純問責而澆滅官員主動做事的積極性、創(chuàng)造性。應以容錯機制保證敢為人先、先行先試的官員，使其在合理范圍內發(fā)揮自身才能，創(chuàng)造性地完成工作。問責和容錯是相得益彰、相輔相成的兩項制度。問責保證官員正確履職，容錯保證官員積極有為。以容錯機制保證敢抓敢干的官員充分發(fā)揮其能量，保證敢為人先的官員積極嘗試，保證頭腦活泛的官員有所作為。同時，容錯制度不是“護短”，也不是“容罪”，因此容錯也有界限和底線。因此建立容錯制度必然要明確免責范圍、免責條件、免責流程，保證容錯機制健康穩(wěn)定運轉。對于借容錯之名謀取私利，胡亂作為的官員應當予以嚴厲問責。

2.完善激勵機制，保證官員工作無后顧之憂。近年來整治“四風”行動不斷深入，官場中的不正之風得到有效遏制，部分地區(qū)出現矯枉過正的行為，公務員的正當福利被削減，許多基層公務員工作壓力大、時間長、任務重而收益少，因此積極性難以發(fā)揮。懲罰和獎勵是引導官員行為的兩種不同手段，不僅要用好“問責之劍”，還要用好“激勵指揮棒”。一方面，要從制度層面保證公務人員工資、福利、補貼，保證其正常生活有保障，尤其需要提高基層官員的工作條件，使其無后顧之憂，安心為群眾謀實事。另一方面，要加強精神激勵，建立合理的晉升機制，滿足領導干部的進步需求；樹立典型榜樣，表彰先進人員，滿足領導干部歸屬和自我實現的需求，以職業(yè)榮譽感催生官員積極有為的動力。●