吳海研 支立躍 陳躍

關(guān)鍵詞國家利益 社會公共利益 文物保護(hù) 公共安全

公益保護(hù)是現(xiàn)代法治國家共同面臨的時代課題，習(xí)近平總書記在給第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會的賀信中指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任?！薄皣@建設(shè)平安、公正、和諧的法治社會，深入探討檢察官保護(hù)公益問題，對推動各國法治建設(shè)具有重要意義?！蔽覈鴻z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度從無到有，經(jīng)過探索和實踐取得了積極的綜合成效。但隨著公益訴訟工作的發(fā)展，如何正確界定《民事訴訟法》第五十五條和《行政訴訟法》第二十五條的“等”字，也就是進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的范圍，成為需要研究的課題。

從立法技術(shù)角度看，“等”字一方面體現(xiàn)了立法者對某一項制度在初始階段相對謹(jǐn)慎的立法態(tài)度，但同時也體現(xiàn)了立法者對這項制度發(fā)展中的開放思維和前景展望。因此，我們既要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，不隨意進(jìn)行擴(kuò)大理解，又要從保護(hù)公共利益、滿足人民群眾美好生活期待的實際需要出發(fā)，遵循立法精神對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍進(jìn)行積極、穩(wěn)妥、適度的解釋，以更好地發(fā)揮這項制度的作用和價值。本文擬對檢察機(jī)關(guān)在“等”外領(lǐng)域開展公益保護(hù)進(jìn)行研究論證，以期謹(jǐn)慎拓展公益保護(hù)范圍，更好的保護(hù)國家利益和社會公共利益。

一、對公益訴訟法律條文的分析與理解

通過對《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定進(jìn)行深入分析，我們發(fā)現(xiàn)除授權(quán)領(lǐng)域不同外，最大的不同之處是保護(hù)利益不同：

民事公益訴訟損害的是社會公共利益，行政公益訴訟損害的是國家利益和社會公共利益，兩者侵害對象是不同的。由此可以看出國家利益和社會公共利益內(nèi)涵是不同的，對損害社會公共利益的行為，如損害生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)行為，檢察機(jī)關(guān)既可以提起民事公共訴訟，也可以提起行政公益訴訟，而對于損害國家利益的行為，如損害國有財產(chǎn)保護(hù)的行為，只能通過行政公益訴訟途徑解決。這是因為政府是國家利益的代表，國有財產(chǎn)、國有土地使用權(quán)出讓所有權(quán)歸屬于國家，由政府進(jìn)行管理，而檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，與政府同為國家公器，履行國家法律監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)可以代表國家對損害國家利益的行為提起行政公益訴訟，其他主體如社會組織、個人均無權(quán)代表國家提起行政公益訴訟。

因此，檢察機(jī)關(guān)拓展公益訴訟“等”外領(lǐng)域時，首先必須對探索的領(lǐng)域進(jìn)行分析甄別，分清該領(lǐng)域侵害的對象是國家利益還是社會公共利益，。隨后才可通過民事或行政公益訴訟予以保護(hù)，否則就會出現(xiàn)違反法律規(guī)定及保護(hù)主體不當(dāng)擴(kuò)大等情況。

二、國家利益和社會公共利益的內(nèi)涵

清晰的概念界定是研究的基礎(chǔ)，厘清概念方能回應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實需求，公益訴訟研究也是如此。確定侵害的對象是國家利益還是社會公共利益是探索“等”外領(lǐng)域的前提和基礎(chǔ)，決定著公益保護(hù)途徑和保護(hù)主體。國家利益和社會公共利益是一個復(fù)雜的概念，現(xiàn)分別作簡要分析與界定。

（一）國家利益

國家利益是一種集合利益，是國家區(qū)域內(nèi)人們利益的一種集合，國家利益是所有公民的共同利益，一般指政府利益或者政府代表的利益。國家利益有兩方面內(nèi)容，一方面是政治性的國家利益，是作為一種對外概念使用的，如國家主權(quán)、領(lǐng)土的完整、文化交往等文化完整、外交方面的利益等，是主權(quán)國家作為一個整體所具有的利益;另一方面是經(jīng)濟(jì)性的國家利益，是對內(nèi)范疇內(nèi)的國家利益，是由國家的代表政府享有的利益或政府代表的涉及全國的利益。國家是國有財產(chǎn)的所有者和管理者、各種公共事務(wù)的管理者，國家以其主權(quán)性參與到各種國家利益中，我國法律規(guī)定了各種屬于國家所有的利益，比如森林、河流、礦藏、水流等。

（二）社會公共利益

社會公共利益一般指社會全部或部分成員享有的利益。理論界一般認(rèn)為，社會公共利益具有兩層含義：一是應(yīng)給予認(rèn)可或保護(hù)的社會公眾的普遍利益;二是與作為整體的社會公眾相關(guān)的事項，尤其是那些證明政府管制正當(dāng)性的利益，社會公共利益包括多方面內(nèi)容，如社會公共秩序、公共教育、衛(wèi)生等，其覆蓋公民生活的方方面面。社會公共利益一般有以下特點：一是公共性和不特定性。公共利益是社會公眾所享有的利益，受益對象是不特定的社會公眾;二是非競爭性，是由全體社會公眾享有的，并不為某一類主體獨享;三是不可分性、外部效應(yīng)性。社會公共利益不能由社會成員直接分取，其屬于不可分之物，社會公共利益具有一定的外部效應(yīng)性，其受侵害后往往會產(chǎn)生許多連帶效應(yīng)，牽涉廣大公眾利益。

國家利益和社會公共利益是一對復(fù)雜的概念，區(qū)分二者除了從上述概念、特征著手外，還需結(jié)合國家的法律法規(guī)規(guī)定，從法律保護(hù)的對象和利益區(qū)分。

三、探索檢察公益訴訟“等”外領(lǐng)域的必要性

（一）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定受案范圍的擴(kuò)大

檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是社會公共利益的代表，相比于其他公民、社會組織、行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)能不受具體案件中的各種利益羈絆，具有中立性和客觀公正性，能夠更好的保護(hù)社會公共利益。公民個人在公益訴訟保護(hù)中處于弱勢地位，其他社會組織，除了受訴訟條件限制外，自身容易受到地方政府干擾，且面臨著訴訟成本高、調(diào)查取證難的難題。行政機(jī)關(guān)本身就是社會公共利益的參與者和保護(hù)者，當(dāng)公益受損時，可通過行政復(fù)議或訴訟解決問題，但行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，行政訴訟僅審查具體行政行為，且是一種形式審查，這些導(dǎo)致了僅僅通過行政渠道保護(hù)公益效果不佳。目前“等”內(nèi)領(lǐng)域范圍較小，大量“等”外領(lǐng)域受損的公共利益缺乏合適的主張者，或者說現(xiàn)實中沒有積極的主張者，導(dǎo)致出現(xiàn)公益保護(hù)的“真空地帶”，因此擴(kuò)大檢察公益訴訟受案范圍，可以有效彌補(bǔ)公益保護(hù)的空缺，真正保護(hù)公共利益。

（二）“等”外領(lǐng)域探索有理論支撐和實踐基礎(chǔ)

理論界早在檢察機(jī)關(guān)尚未試點公益訴訟工作前，已經(jīng)對檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟適格主體進(jìn)行了大量論證，從域外經(jīng)驗介紹到國內(nèi)制度實施提出了許多構(gòu)想。自檢察公益訴訟正式實施后，理論界普遍認(rèn)為目前法律授權(quán)的五個領(lǐng)域范圍過小，還有大量的領(lǐng)域如反壟斷、文化保護(hù)、弱者權(quán)利保護(hù)等領(lǐng)域。均應(yīng)納入檢察公益訴訟范圍。檢察公益訴訟經(jīng)過試點和全面開展，案件數(shù)量大大提升，案件覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域，涵蓋所有案件類型，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。且一些省級院通過專項行動，一些市級院通過市人大授權(quán)也積極探索等外領(lǐng)域公益保護(hù)，這些為全面探索等外領(lǐng)域提供了實踐支撐。

（三）檢察機(jī)關(guān)資源充足，且社會呼聲強(qiáng)烈

借助內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，各級院均成立了公益訴訟部門，配備了大量專業(yè)人才，配置了無人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，同時，檢察機(jī)關(guān)上下一體化體制，確?？梢哉{(diào)動全部力量，集中優(yōu)勢資源保護(hù)公益，檢察機(jī)關(guān)有能力保護(hù)更多領(lǐng)域的公益。隨著檢察公益訴訟工作的開展，越來越多的行政機(jī)關(guān)、社會公眾了解了公益訴訟工作，對公益訴訟工作有了更多的期待，許多人大代表、政協(xié)委員均認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，在更大的范圍內(nèi)解決老百姓普遍關(guān)心的、反映強(qiáng)烈的社會問題。如全國政協(xié)委員、北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所合伙人劉紅宇就認(rèn)為，文物屬國有資產(chǎn)，也是文化遺產(chǎn)，具有很高的社會價值，應(yīng)該將文物保護(hù)也納入公益訴訟范疇。

（四）“爭外領(lǐng)域探索可確保履行社會治理職責(zé)

新公布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會治理工作存在問題，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。社會治理是一個大課題，涉及民眾生活的方方面面，目前授權(quán)的領(lǐng)域僅是社會治理的一小部分。立法授予檢察機(jī)關(guān)社會治理職責(zé)，為確保履職到位，探索“等”外領(lǐng)域就很有必要，檢察機(jī)關(guān)通過辦理公益訴訟案件，發(fā)現(xiàn)社會治理過程中存在的制度缺失、管理缺漏或者行業(yè)內(nèi)存在的普遍性風(fēng)險，可通過檢察建議督促預(yù)防整改，推動社會綜合治理。

四、具體“等”外領(lǐng)域研究

（一）文物保護(hù)領(lǐng)域

1.探索文物保護(hù)領(lǐng)域的必要性

（1）文物保護(hù)形勢不容樂觀。根據(jù)第三次全國文物普查顯示，22年間，我國約有4.4萬處曾登記過的不可移動文物消失，由于人為破壞和自然損毀原因，年均消失約2000處，已登記的不可移動文物中，保存狀況為“較差”的占17.7%，保存狀況為“差”的占8.43%，其中有相當(dāng)比例是因為經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文物遺產(chǎn)保護(hù)產(chǎn)生矛盾而遭拆，文物保護(hù)工作形勢惡劣，急需加大保護(hù)力度。目前，雖然部分檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在文物保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域有所探索，且取得了一些成果，但僅為地方性的自主探索，未能在全國范圍全面內(nèi)推行，導(dǎo)致整體效果不佳，文物保護(hù)力度不足。

（2）當(dāng)前文物保護(hù)模式不能滿足要求。當(dāng)前文物保護(hù)主要是行政保護(hù)模式，由各地文物保護(hù)主管部門履行管理職責(zé)，但是由于文物保護(hù)主管部門在政府部門中并非強(qiáng)勢機(jī)關(guān)，執(zhí)法力量不足，保護(hù)經(jīng)費欠缺，無力承擔(dān)大量修復(fù)保護(hù)工作，導(dǎo)致文物保護(hù)力度不足，且由于受信息壁壘等限制，文物部門無法及時獲取文物破壞信息，導(dǎo)致保護(hù)不及時。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以通過公益訴訟工作彌補(bǔ)上述不足，與行政機(jī)關(guān)形成辦案合力，共同保護(hù)文物，實現(xiàn)全方位的保護(hù)。

2.文物保護(hù)領(lǐng)域?qū)儆谏鐣怖娣懂?/p>

通過分析，我們認(rèn)為文物保護(hù)領(lǐng)域?qū)儆谏鐣怖娴姆懂牐碛扇缦拢阂皇俏奈锞哂泄残?、群體共享性、不可分性，文物是中華民族歷史文化的象征，具有重要的經(jīng)濟(jì)文化價值，是我國祖先智慧的結(jié)晶和辛勤勞動的成果，是一代代傳承下來的，具有群體共享性，任何公民都可以參觀文物，享受文物帶來的精神愉悅，是全體國民共同的財富。二是從法律條文分析，如《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定，為了……等公共利益的需要，有下列情形之一：（三）文物保護(hù)……公共事業(yè)的需要?！缎磐蟹ā返?0條規(guī)定，為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：（四）發(fā)展文化事業(yè)，其他類似法律規(guī)定還有很多，可見我國立法上認(rèn)為文物是屬于社會公共利益范疇。綜上可見，文物是一種我國法律認(rèn)可的，具有公共性、共享性、不可分性的具有社會公共利益屬性的公共產(chǎn)品。

（二）公共安全領(lǐng)域

1.探索公共安全領(lǐng)域的必要性

（1）公共安全領(lǐng)域事故頻發(fā)且關(guān)系重大。公共安全涵蓋的范圍極廣，覆蓋了民眾生活的方方面面。公共安全無小事，再小的安全隱患，都可能發(fā)展演變成大的事故，進(jìn)而造成巨大的損害。全國各地每年均會發(fā)生大量公共安全事故，如天津港爆炸案、響水“3.21”特大爆炸事件、高空墜物安全事件、群租房火災(zāi)等，這些事故給全社會造成巨大的物質(zhì)和精神損害。檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益的代表，對于公共安全領(lǐng)域事故不能置身事外，應(yīng)該積極探索，通過檢察公益訴訟預(yù)防各類公共安全風(fēng)險。

（2）公共安全需多方合力。預(yù)防、治理公共安全隱患僅靠單一行政機(jī)關(guān)是不夠的，需各部門形成合力，共同整治。響水“3.21”特大爆炸案涉及的天嘉宜化有限公司的危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證早在2016年就已經(jīng)過期，在過去三年該公司因13項安全隱患被行政機(jī)關(guān)通報批評并罰款，但問題并沒有得到根本解決，導(dǎo)致釀成悲劇，體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的形式化和內(nèi)部自我監(jiān)督的弱化。檢察公益訴訟不僅針對已經(jīng)發(fā)生的侵害公益行為，對于有損害國家利益和社會公共利益風(fēng)險的行為也可以督促整改預(yù)防，變事后被動整治為事前主動預(yù)防，能夠發(fā)現(xiàn)公共安全存在的風(fēng)險隱患點，進(jìn)而聯(lián)合行政機(jī)關(guān)共同消除風(fēng)險，實現(xiàn)雙贏多贏共贏的目的。目前，公共安全領(lǐng)域檢察公益保護(hù)亦有部分檢察機(jī)關(guān)探索，但從整體形勢看，力度和效果仍顯不足。

2.公共安全領(lǐng)域?qū)儆谏鐣怖娣懂?/p>

公共安全是指社會大多數(shù)人的生命、健康和公私財產(chǎn)的安全，其關(guān)系到不特定多數(shù)人的公共利益。一是公共安全具有不特定性、外部性的特征。公共安全是指公共性區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)人的生命、財產(chǎn)等安全利益，公共安全事故涉及面廣、涉及廣大群眾的切身利益，一旦發(fā)生事故，不僅區(qū)域內(nèi)受影響，會向外部擴(kuò)散，危及不特定多數(shù)人的利益。二是從法律條文分析，例如《憲法》第28條規(guī)定，國家維護(hù)……其他危害國家安全的犯罪活動、制裁危害社會治安、破壞社會主義經(jīng)濟(jì)……。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第1條規(guī)定，為了預(yù)防和減少……，維護(hù)國家安全、公共安全……，制定本法。可見我國立法上國家安全和公共安全是平行的概念，公共安全事涉最廣大人民根本利益，屬于社會公共利益范疇。

文物保護(hù)、公共安全領(lǐng)域?qū)儆谏鐣怖娣懂?，對于侵害文物資源、危害公共安全的行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公益訴訟督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)職責(zé)，也可以通過刑事附帶民事公益訴訟要求違法行為人賠償損失。其他社會組織、公民對于侵害文物的行為，可以通過民事公益訴訟要求違法行為人排除妨礙、恢復(fù)原狀、消除影響，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。

五、“等”外領(lǐng)域探索需注意的問題

（一）處理好行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

行政權(quán)的本質(zhì)是對公共利益的集合、維護(hù)與分配，維護(hù)公共利益首先是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)作為職能部門，是保護(hù)公益的第一主體，且行政執(zhí)法相對于訴訟，更為高效、快速，能有效保護(hù)公益。司法權(quán)（檢察權(quán)是司法權(quán)的組成部分之一）具有謙抑性和被動性，是保護(hù)國家利益和社會公共利益的最后一道防線。檢察機(jī)關(guān)沖在公共利益保護(hù)的最前線，可能弱化行政機(jī)關(guān)的應(yīng)盡職責(zé)，有縱容行政機(jī)關(guān)不作為不履職之嫌，導(dǎo)致權(quán)力界限混淆?；谥t抑性考慮，發(fā)生公益損害事件時，首先應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法履職，若其怠于履職，作為配套措施，檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公益訴訟督促履職，如此則符合檢察權(quán)和司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)律和職能定位。特別是在探索階段，更應(yīng)處理好行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，只有在行政機(jī)關(guān)怠于履職或者不作為，可能致使社會公共利益嚴(yán)重受損時，才可通過檢察公益訴訟督促履職，防止對行政權(quán)造成不必要的干擾，真正實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（二）優(yōu)先選擇行政公益訴訟

如前所述，對于侵害社會公共利益的行為，既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，出現(xiàn)競合情況時，我們該如何選擇呢？筆者認(rèn)為探索“等”外領(lǐng)域時出現(xiàn)競合情況，應(yīng)優(yōu)先選擇行政公益訴訟。一是從成本和效率角度看，提起民事公益訴訟面臨的訴訟成本和訴訟風(fēng)險較大，訴訟周期較長，而行政公益訴訟成本低、效率高，能更及時有效的保護(hù)受損的公益。行政公益訴訟有訴前檢察建議程序，絕大多數(shù)案件在訴前階段即可得到圓滿解決，2018年全國檢察機(jī)關(guān)辦理的訴前程序案件中相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的占97.2%，及時有效的保護(hù)了受損公益。二是從司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系看，行政機(jī)關(guān)是保護(hù)公益的第一主體，司法權(quán)是保護(hù)公益的最后一道防線，當(dāng)出現(xiàn)競合時，及時督促行政機(jī)關(guān)履職比檢察機(jī)關(guān)沖在第一線提起民事訴訟效果更好，更符合各自的職能定位。