徐屹帆

中共十八屆三中全會(huì)提出“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”，首次將社會(huì)治理及其創(chuàng)新置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，是中國社會(huì)建設(shè)理論與實(shí)踐的重大發(fā)展。2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。究竟什么是社會(huì)治理？社區(qū)治理又為何特別重要？社區(qū)治理與社會(huì)工作有什么關(guān)系？社會(huì)工作對(duì)于社會(huì)矛盾的化解和公共政策的研究與實(shí)踐有何積極作用？為此，我們專訪了原清華大學(xué)社會(huì)工作研究中心主任、清華兩岸社會(huì)工作研究中心創(chuàng)始主任、社會(huì)治理與發(fā)展研究院社會(huì)健康管理研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)首任主席陳社英教授。

管理與治理的區(qū)別

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次正式提出了社會(huì)治理的概念，并把加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。但究竟什么是社會(huì)治理，與以往所說的社會(huì)管理到底有什么區(qū)別，并不是所有人都很清楚。對(duì)此，請(qǐng)您解釋一下好嗎？

陳社英：其實(shí)管理和治理本來并沒有太大區(qū)別。但自20世紀(jì)90年代以來，隨著全球化的迅猛進(jìn)展，治理一詞在西方學(xué)界被賦予新的含義，形成了一股對(duì)傳統(tǒng)或狹隘做法“離經(jīng)叛道”的新管理理念，甚至被稱之為“無政府（統(tǒng)管）的治理” 。這一新理念出爐便得到迅速傳播，從政治學(xué)、公共事務(wù)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究各個(gè)領(lǐng)域，從英語世界到歐洲其他語言國家，在各種語境中大行其道，甚至成為一種“時(shí)尚”，包括聯(lián)合國機(jī)構(gòu)官方文件都不厭其煩頻繁使用。聯(lián)合國還成立一個(gè)“全球治理委員會(huì)”，并出版了一份名為《全球治理》的雜志，對(duì)治理理念的形成完善和在國際上的傳播（尤其在公共管理的各個(gè)領(lǐng)域），起到了重要的推動(dòng)作用。很多學(xué)者做了大量開拓性工作，例如治理理論主要?jiǎng)?chuàng)始人之一的世界政治與國際關(guān)系學(xué)家James N.Rosenau，在全球化的研究中對(duì)治理的概念作了重新界定，將其與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治、管轄或管理區(qū)別開來。這一區(qū)別關(guān)鍵在于，新的理念認(rèn)為權(quán)威有各種范圍而非政府獨(dú)享，即可以有正式的和非正式的形式，因此治理是一個(gè)可分為兩部分的系統(tǒng)。例如，各國政府及國際體系長(zhǎng)期主宰著公共事務(wù)，但伴隨而來且越來越明顯的是另一多中心系統(tǒng)，由多種其他集體獲得許多不同范圍的權(quán)威，既有合作又有競(jìng)爭(zhēng)，且持續(xù)不斷地與以政府為中心的系統(tǒng)互動(dòng)。就全球治理這一主題來說，Rosenau 認(rèn)定有各種不同的參與者，包括：各級(jí)政府、跨國公司、國際政府組織（IGOs）、非政府組織（NGOs）、跨國非牟利組織，或非正式聯(lián)結(jié)而成的協(xié)會(huì)或運(yùn)動(dòng)、市場(chǎng)，買賣雙方、生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間平等交換。除此之外，還有正式組織以外的精英群體或公眾人物。以上各種參與者在與日俱增地分享權(quán)威，可形成不同的治理形態(tài)。以往最為人熟知的管理模式是政府自上而下的管轄活動(dòng);而最有新意且與自上而下模式最不同的是被稱為“莫比烏斯網(wǎng)”式治理。這一模式以政府正式組織和非正式群體結(jié)構(gòu)相結(jié)合為基礎(chǔ)，包含多方向垂直與水平參與過程。該模式構(gòu)成一個(gè)混合式結(jié)構(gòu)，其中治理的動(dòng)力學(xué)機(jī)制錯(cuò)綜復(fù)雜層次交疊，形成一個(gè)獨(dú)特的網(wǎng)狀過程，如同著名的莫比烏斯環(huán)一樣，既無起點(diǎn)又不在任何層面或時(shí)刻形成最高峰。

在中國特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐中，社會(huì)治理可以說是政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)以及個(gè)人等多種主體通過平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。新中國成立以來，政府的強(qiáng)大作為有目共睹，但黨的十八屆三中全會(huì)把加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，更令人刮目相看。這一重大決定，順應(yīng)世界歷史發(fā)展潮流，將歷來由政府主導(dǎo)甚至包辦的社會(huì)管理放手發(fā)動(dòng)社會(huì)各界參與，有利于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、控制行政開支、提高管理效能。百花齊放，社會(huì)多元主體合作共治而非由政府獨(dú)攬或獨(dú)自承擔(dān)，是與過去公共管理模式的最大區(qū)別。這里要指出，“社會(huì)治理”并不能簡(jiǎn)單理解為“治理社會(huì)”，因?yàn)楹雎曰虿焕斫饫砟?、方法、策略、手段和制度等多個(gè)層面的深刻變革，而只強(qiáng)調(diào)打擊刑事犯罪、整頓社會(huì)治安等問題或任務(wù)，有可能偷換概念而把“治”變成過去的“管”甚至導(dǎo)致“過度治理”。例如，如果在領(lǐng)導(dǎo)工作中對(duì)社會(huì)組織參與公共管理乃至政策制定（即不僅僅是直接提供服務(wù)）不信任、不依靠而一味防范和限制，就會(huì)在實(shí)際上與社會(huì)治理的理念和黨的十八屆三中全會(huì)的精神背道而馳。

深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》： 黨的十九大報(bào)告明確提出形成現(xiàn)代社會(huì)治理格局，標(biāo)志著中國社會(huì)治理進(jìn)入到新的階段。2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。那么，如何理解社區(qū)這個(gè)概念，在中國，社區(qū)是怎樣一種演變？ 以及它在人們社會(huì)生活中發(fā)揮怎樣一種作用？

陳社英：我在貴刊2018年對(duì)我的訪談中從總體公共政策（GPP）比較和演變的理論這一層面，討論了黨的十九大宣布中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的劃時(shí)代意義。其實(shí)以往每個(gè)五年計(jì)劃中都會(huì)提到“平衡”，但唯有這次GPP層面的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，才特別明確指出“不平衡”問題并將其提升為社會(huì)主要矛盾的兩大方面之一。對(duì)于發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)意義是：一是強(qiáng)調(diào)求“平衡”，就不能再奉行“GDP主義”，“經(jīng)濟(jì)國家”已在退出歷史舞臺(tái);二是求“充分”，就仍要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，而不能照搬“福利國家”公共政策模式，即便將來中國社會(huì)福利在某些方面可能會(huì)超過后者。在這個(gè)歷史與比較研究意義上，認(rèn)為中國大陸已進(jìn)入一個(gè)“后經(jīng)濟(jì)國家”新時(shí)期，應(yīng)該是最合適的理論解釋，既不會(huì)回到經(jīng)濟(jì)國家，也不會(huì)變成GPP意義上的福利國家。經(jīng)濟(jì)從特殊矯枉過正時(shí)期的“GDP中心”轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃像R克思主義原理的更具有可持續(xù)性的“基礎(chǔ)”，“社會(huì)”從靠邊站回到黨和國家為人民謀福利、建設(shè)社會(huì)主義美好社會(huì)的“宗旨”地位。這種歷史的、國際的和理論的認(rèn)識(shí)，有助于深刻理解十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出形成現(xiàn)代社會(huì)治理格局的重大戰(zhàn)略意義。

在這樣的背景下，中國社會(huì)治理進(jìn)入到新的階段，這個(gè)階段在很大意義上是要將重點(diǎn)落實(shí)在社區(qū)治理上。社區(qū)治理為何特別重要？對(duì)這一問題的深入理解，需要首先弄清楚究竟什么是社區(qū)，以及它在人們社會(huì)生活中的作用，這又與社會(huì)學(xué)人類學(xué)的社區(qū)研究和社會(huì)工作的社區(qū)組織等方法途徑及其演變分不開。

最初，德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯關(guān)注的是類似于初級(jí)群體的社會(huì)關(guān)系類型，中國早期社會(huì)人類學(xué)家們則通過“社區(qū)”的概念對(duì)傳統(tǒng)地域/鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行研究。跟“社區(qū)”相對(duì)的是“社會(huì)”。與人們共同生活的初級(jí)、鄉(xiāng)土關(guān)系類型不同，后者被認(rèn)為是工業(yè)化城市化的產(chǎn)物。但隨著現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展，二者之間的概念差異日漸縮小甚至消失，社區(qū)的用法已不再主要限于鄉(xiāng)土社會(huì)了，如現(xiàn)在常見的“都市社區(qū)”甚至“網(wǎng)絡(luò)社區(qū)”等;社區(qū)概念在中國大陸的重新啟用，也是與20世紀(jì)80年代中后期城市社區(qū)服務(wù)的推行連在一起的，這與20世紀(jì)30年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)形成鮮明對(duì)比。

社區(qū)在今天仍有其獨(dú)特的價(jià)值。首先，“社區(qū)研究”是社會(huì)研究的一個(gè)重要途徑，而社區(qū)組織、社區(qū)發(fā)展等是社會(huì)工作的基本方法途徑之一。從這個(gè)（方法）角度來說，社區(qū)乃是社會(huì)人類學(xué)、社會(huì)工作及其他相關(guān)學(xué)科體系內(nèi)容的綜合而又具體的載體工具。社區(qū)在此意義上，被當(dāng)作一個(gè)多元主體互動(dòng)博弈的特殊社會(huì)場(chǎng)域和理解其他理論問題的“透鏡”，亦是實(shí)現(xiàn)助人自助和改造社會(huì)的“施工場(chǎng)所”。另一方面，作為社會(huì)存在的一種單位和分類依據(jù)（亦即本體論意義上的“社區(qū)”），是客觀研究對(duì)象──“社會(huì)”的具體縮影?？梢哉f社區(qū)是一個(gè)小社會(huì)，而一個(gè)大的社會(huì)就是由千千萬萬、多種多樣的社區(qū)所組成的。無論傳統(tǒng)或是當(dāng)代的社區(qū)研究，在部落村鎮(zhèn)或小區(qū)街道層面進(jìn)行得都比較多，這種研究除了注重社會(huì)關(guān)系及互動(dòng)之外，還強(qiáng)調(diào)將有限地域作為社區(qū)的另一基本要素。不管定義有多少種，如果把社區(qū)看作是聚居在一定地域范圍內(nèi)人們社會(huì)生活的共同體，它就是由人們之間的共同（社會(huì)）關(guān)系（包括組織機(jī)構(gòu)等）和社會(huì)心理互動(dòng)（包括認(rèn)同/團(tuán)結(jié)/歸屬感）所構(gòu)成的。倘若滕尼斯當(dāng)年的奠基之作仍有教益的話，這種（傳統(tǒng)）“社區(qū)”社會(huì)關(guān)系與（現(xiàn)代）“社會(huì)”的社會(huì)關(guān)系相比，強(qiáng)調(diào)的仍是其原生、初級(jí)、親密、非正式等特點(diǎn)。雖然在當(dāng)今社會(huì)尤其是城市化環(huán)境中這些已經(jīng)并不常見，但現(xiàn)代都市人的懷舊仿古心態(tài)以及各種“尋根”“護(hù)根”的努力，成為各國社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)“社區(qū)”的社會(huì)心理基礎(chǔ)（理論上也有與早期社區(qū)失落/衰落論相對(duì)立的社區(qū)繼存論依據(jù)）。而“鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”等中華傳統(tǒng)家庭及睦鄰文化，則是社區(qū)這一舶來品得以在中國生根開花的土壤。中國人的故土鄉(xiāng)情觀念，是維系社區(qū)歸屬感的文化紐帶。其中，家庭是最基本的社區(qū)單元。家庭與家居不一樣，不一定受地域所限，所以，傳統(tǒng)鄰里的作用也常常被強(qiáng)調(diào)，即所謂“遠(yuǎn)親不如近鄰”。不過，除了某種象征意義之外，關(guān)于傳統(tǒng)地方社會(huì)的結(jié)構(gòu)、功能、性質(zhì)等的種種假設(shè)，已在現(xiàn)代和后現(xiàn)代社會(huì)中受到極大動(dòng)搖。因此，國外像“社區(qū)照顧”這樣的政策主張，常常是冠冕堂皇出臺(tái)，最后卻陷入進(jìn)退兩難的困境。另一方面，一些新的非地緣、非地方性社區(qū)類型的涌現(xiàn)，包括網(wǎng)友、群友所構(gòu)成的各種社區(qū)，則為社會(huì)政策的理論與實(shí)踐提出了新的研究課題。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：社區(qū)治理為何特別重要？具體來說，對(duì)于中國來講，社區(qū)跟“構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”有何關(guān)系？

陳社英：社區(qū)對(duì)于社會(huì)治理的重要性，源于聚居在小范圍地域上人與人、家庭與家庭之間的比較原始、自然、密切的社會(huì)關(guān)系互動(dòng)以及社會(huì)心理上的認(rèn)同、團(tuán)結(jié)和歸屬感。這些代表著“基層”或“草根”的特點(diǎn)，被認(rèn)為有助于提高社會(huì)服務(wù)滿足人們社會(huì)需求的質(zhì)量和效能。故在社會(huì)政策發(fā)展史上，地緣社區(qū)長(zhǎng)期占據(jù)了一個(gè)重要的甚至常常是中心的地位。

從國際上來看，現(xiàn)代地方社會(huì)或地緣社區(qū)在社會(huì)政策及其實(shí)踐中得到重視，最悠久、強(qiáng)調(diào)最多的莫過于起源于英國、流行于世界的社區(qū)照顧。起初，社區(qū)照顧是針對(duì)精神病人機(jī)構(gòu)照顧中發(fā)現(xiàn)的種種問題，以及社會(huì)、醫(yī)學(xué)進(jìn)步所帶來的新的治療與照顧方式，所采取的一個(gè)去機(jī)構(gòu)化的重大舉措。后來也成為社會(huì)養(yǎng)老的一個(gè)中心議題，更把社區(qū)照顧推到了社會(huì)政策研究與辯論的中心，且長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年之久。最開始，西方福利國家處于上升時(shí)期的20世紀(jì)50年代，社區(qū)照顧與機(jī)構(gòu)照顧從政府責(zé)任的角度來說，并無本質(zhì)區(qū)別，都是重在提供社會(huì)服務(wù)，即社會(huì)供養(yǎng)，只不過一個(gè)是在機(jī)構(gòu)里，另一個(gè)是在社區(qū)里。到了20世紀(jì)70年代，西方世界遭遇二戰(zhàn)后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)不景氣，其一路順風(fēng)的社會(huì)政策不得不開始剎車、轉(zhuǎn)彎甚至開起了倒車。遇到麻煩或處于危機(jī)中的福利國家，開始打起了“社區(qū)”的主意，即原本是在社區(qū)中提供的正式照顧（主要是政府責(zé)任，也包括專業(yè)服務(wù)），慢慢變味走樣，從強(qiáng)調(diào)政府等正式組織提供的“社會(huì)”服務(wù)到強(qiáng)調(diào)由家庭、鄰里、朋友等非正式網(wǎng)絡(luò)提供的“社區(qū)”照顧。這在社會(huì)工作者和社會(huì)福利學(xué)者中引起了強(qiáng)烈的爭(zhēng)論，要求國家正視“社區(qū)”本身需求。爭(zhēng)論導(dǎo)致了由政府、志愿服務(wù)組織、家庭等各方面分享責(zé)任的所謂“混合式經(jīng)濟(jì)”，或福利多元主義。西方進(jìn)入一個(gè)后福利國家時(shí)代，而社區(qū)照顧也就在這種爭(zhēng)論不休、時(shí)而妥協(xié)的狀態(tài)中度過了幾十年。

在中國，社區(qū)事業(yè)的發(fā)展演變?yōu)椤皹?gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系”提供了一個(gè)獨(dú)特歷史背景。新中國成立后，社區(qū)作為學(xué)術(shù)概念，隨社會(huì)學(xué)社會(huì)工作等學(xué)科專業(yè)一道退出社會(huì)生活近三十年之久，但具有中國特色的“基層政權(quán)建設(shè)”卻取得了非凡的成就。1980年代初恢復(fù)社會(huì)學(xué)及社區(qū)研究后，伴隨社會(huì)工作專業(yè)的重建，社區(qū)服務(wù)在大中城市也轟轟烈烈開展起來。這得益于民政部門的大力推動(dòng)，也有其深刻的社會(huì)歷史背景。這一背景與西方社區(qū)照顧的起源有根本的不同，與機(jī)構(gòu)照顧和去機(jī)構(gòu)化并無關(guān)系，而是改革開放的產(chǎn)物。中國的經(jīng)濟(jì)改革首先從打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”開始，因此在某種意義上也是社會(huì)保障改革。但是，與西方福利改革的取向相反，中國改革開放之初講求效率優(yōu)先，造成大批冗余員工下崗。不僅如此，過去“企業(yè)辦社會(huì)”的沉重包袱也被解除，其中包括重要社會(huì)福利功能如退休金、住房、醫(yī)療、教育等。誰來接手工作單位甩掉的這些社會(huì)包袱呢？社會(huì)福利社會(huì)辦，這是當(dāng)時(shí)明確的改革思路。但是“社會(huì)”在哪里？中國政府剛剛經(jīng)歷了“撥亂反正”，從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，實(shí)現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)國家”總體公共政策，無論在結(jié)構(gòu)、功能還是在指導(dǎo)思想上，都不是一個(gè)福利國家。而所謂“配套改革”，即要建立一個(gè)新的社會(huì)保障福利體系，還有一條漫長(zhǎng)的道路要走。正是在這種情況下，出現(xiàn)了與西方類似的福利多元化主張。社區(qū)和社區(qū)服務(wù)在中國應(yīng)運(yùn)而生，被寄予很大期望，尤其是在承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老方面。可以說，社區(qū)成為社會(huì)服務(wù)的主要承載體，別無選擇。當(dāng)時(shí)，市場(chǎng)化和專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)尚未出現(xiàn)。另一方面，中國的基層社區(qū)與國外的相比，也具有獨(dú)特的潛能。首先通過基層政權(quán)建設(shè)工作，民政部門在社區(qū)管理上下了很大功夫，由區(qū)政府下設(shè)街道辦事處及派出所、居民委員會(huì)和居民小組等組織形式，形成了世界上少見的嚴(yán)密社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)上，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的新方針指引下，原有集體經(jīng)濟(jì)以及新出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體，形成了中國特色的社區(qū)經(jīng)濟(jì)支柱和社區(qū)發(fā)展的重要引擎。不過，新中國成立以后形成的所謂“條塊”關(guān)系問題，使得各種單位的“條條”系統(tǒng)極大地影響到社區(qū)這個(gè)“塊塊”的吸引力和凝聚力。