張 抗 于 洋

1. 中國(guó)石化石油勘探開(kāi)發(fā)研究院 2. 《中國(guó)石油石化》雜志社

2019年6月20日，國(guó)家財(cái)政部公布了《關(guān)于〈可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法〉的補(bǔ)充通知》[1]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《補(bǔ)充通知》），該項(xiàng)政策性通知充滿(mǎn)新意，故仿照業(yè)內(nèi)討論時(shí)的前例也可簡(jiǎn)稱(chēng)為“新政”。對(duì)此，業(yè)內(nèi)引起廣泛關(guān)注和討論，筆者略陳己見(jiàn)以供參考。

1 補(bǔ)貼“新政”的幾個(gè)特點(diǎn)

1.1 對(duì)非常規(guī)天然氣補(bǔ)貼的范圍和時(shí)間有所擴(kuò)大

1.1.1 對(duì)致密（砂巖）氣施以補(bǔ)貼

在我國(guó)，作為油氣上游狀況的權(quán)威數(shù)據(jù)來(lái)自歷年的《全國(guó)油氣礦產(chǎn)儲(chǔ)量通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《儲(chǔ)量通報(bào)》），其中將煤層氣、頁(yè)巖氣列為獨(dú)立礦種，而致密油氣、頁(yè)巖油等的儲(chǔ)量、產(chǎn)量等各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都與常規(guī)油氣合在一起。實(shí)際生產(chǎn)中，無(wú)論是按人為設(shè)定的儲(chǔ)層孔隙度、滲透率值劃分，還是按是否采用水平井加壓裂的施工作業(yè)來(lái)劃分都出現(xiàn)常規(guī)砂巖油氣與致密（砂巖）油氣的過(guò)渡性。因而對(duì)于同一對(duì)象，不同的人給出的致密氣儲(chǔ)量、產(chǎn)量數(shù)據(jù)常存在差異[2]。應(yīng)特別指出，在目前的《儲(chǔ)量通報(bào)》中將產(chǎn)于頁(yè)巖層系中并多與頁(yè)巖氣共生的石油稱(chēng)為致密油，將其與一般致密砂巖油氣一起列入油氣儲(chǔ)產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)中。這一方面因?yàn)轫?yè)巖確實(shí)也是致密巖石，更主要的原因是我國(guó)已把頁(yè)巖氣列為獨(dú)立礦種，故將其獨(dú)立的儲(chǔ)產(chǎn)量列出，而未列為獨(dú)立礦種的致密砂巖油氣、頁(yè)巖油只好按慣例混于（常規(guī)）油氣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中。

按照張國(guó)生等[3]的數(shù)據(jù)， 2018年， 我國(guó)的致密氣、頁(yè)巖氣、煤層氣產(chǎn)量依次為380×108m3、108×108m3和 54×108m3，分別占 3種非常規(guī)氣總產(chǎn)量的70.1%、19.9%和10.0%，共約占全國(guó)天然氣總產(chǎn)量的33.8%（2018年我國(guó)天然氣總產(chǎn)量達(dá) 1 602.7×108m3，同比增加約 122.4×108m3，增幅為8.3%[4]）。根據(jù)魏國(guó)齊等[5]的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)探明天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量中致密砂巖氣為5.13×1012m3、占比47.7%；而同期常規(guī)砂巖氣為1.36×1012m3、占比12.6%；頁(yè)巖氣0.54×1012m3、占比5.1%，煤層氣0.19×1012m3、占比1.8%。顯然，目前致密氣是我國(guó)非常規(guī)天然氣的主體，是天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的主要依托。在天然氣(包括非常規(guī)氣)產(chǎn)量遠(yuǎn)低于期望值的情況下，把致密氣增產(chǎn)列入應(yīng)施以補(bǔ)貼的范圍是必要和及時(shí)的。

1.1.2 延長(zhǎng)了對(duì)非常規(guī)天然氣補(bǔ)貼的時(shí)間

在對(duì)風(fēng)能、光伏等新能源補(bǔ)貼的弊端陸續(xù)暴露后[6]，2018年5月31日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家能源局三部委發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改能源〔2018〕823號(hào)，即業(yè)內(nèi)所稱(chēng)“531新政”），按照“531新政”規(guī)定，在2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站，國(guó)家將不再給予財(cái)政補(bǔ)貼。

已享受到某種補(bǔ)貼的各類(lèi)型能源，都存在能否延續(xù)獲得補(bǔ)貼的問(wèn)題。以頁(yè)巖氣為例，按政府有關(guān)規(guī)定，最初其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4元/m3、“十三五”期間，2016—2018年減至0.3元/m3，2019—2020年減至0.2元/m3，2021年后可能取消補(bǔ)貼。目前，已開(kāi)發(fā)的頁(yè)巖氣產(chǎn)區(qū)在獲得國(guó)家補(bǔ)貼的情況下尚處于經(jīng)濟(jì)邊際值附近[7]，今后向地質(zhì)條件更差、埋深大幅增加地區(qū)的擴(kuò)展，在經(jīng)濟(jì)效益上就很難持續(xù)。對(duì)頁(yè)巖油的開(kāi)發(fā)能否獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益就更為突出[8]，煤層氣、致密氣的情況亦相似?！堆a(bǔ)充通知》中明確規(guī)定其實(shí)施時(shí)間為2019—2023年，這至少暫時(shí)舒緩了非常規(guī)氣對(duì)補(bǔ)貼能否延續(xù)的擔(dān)憂(yōu)。此外，筆者注意到，“新政”的起始時(shí)間倒推到通知公布前的2019年初，這與一般法規(guī)將實(shí)施日推后的常例相反，足見(jiàn)其實(shí)施的緊迫性。

1.2 補(bǔ)貼的對(duì)象是開(kāi)采利用量

過(guò)去多種能源補(bǔ)貼的對(duì)象是產(chǎn)出量，甚至是產(chǎn)能或裝機(jī)容量。這次明確提出是開(kāi)采利用量，即僅計(jì)井下產(chǎn)出后被利用的氣量，更明確的說(shuō)是商品量。在2007年《財(cái)政部關(guān)于煤層氣（瓦斯）開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼的實(shí)施意見(jiàn)》和2012年《關(guān)于出臺(tái)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》中，已經(jīng)指出煤層氣和頁(yè)巖氣補(bǔ)貼是計(jì)“開(kāi)采利用量”，但未得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行。眾所周知，除放空外，即使是內(nèi)部利用的天然氣（如燒鍋爐以熱采稠油），也只是生產(chǎn)過(guò)程中的內(nèi)部損耗，其氣量難以被第三方確認(rèn)，更不能獲得現(xiàn)金回報(bào)和利潤(rùn)，不能進(jìn)入生產(chǎn)核算的會(huì)計(jì)程序。顯然，強(qiáng)調(diào)商品量的統(tǒng)計(jì)方式才真正適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也符合國(guó)際貿(mào)易的慣例。天然氣的商品量才是真正的市場(chǎng)供應(yīng)量，才能用作市場(chǎng)供需平衡的研究。從這個(gè)角度上說(shuō)，《補(bǔ)充通知》的強(qiáng)調(diào)必然促進(jìn)我國(guó)油氣統(tǒng)計(jì)更加符合市場(chǎng)化的要求。

1.3 不同種類(lèi)的補(bǔ)貼程度不同

《補(bǔ)充通知》明確規(guī)定：在“計(jì)入獎(jiǎng)補(bǔ)范圍的非常規(guī)天然氣開(kāi)采利用量”的計(jì)量方法中，頁(yè)巖氣就指其實(shí)際開(kāi)采利用量，而煤層氣要乘以1.2，致密氣則僅計(jì)其該年開(kāi)采利用量與2017年相比的增量部分。顯然，按獲得補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)的程度上，以煤層氣為最高，頁(yè)巖氣次之，而致密氣最低。這是充分考慮到目前開(kāi)采的實(shí)際難度而采取的對(duì)癥下藥的良方。

煤層氣的開(kāi)發(fā)難度比頁(yè)巖氣更大（僅以單位產(chǎn)能建設(shè)投資計(jì)，為頁(yè)巖氣的4～5倍），致使除沁水盆地潘河、潘莊區(qū)塊為微利外其他開(kāi)發(fā)區(qū)均為虧損經(jīng)營(yíng)[9]。在強(qiáng)大的扭虧壓力下，油氣企業(yè)被迫把本來(lái)已明顯減少的勘探資金轉(zhuǎn)入常規(guī)氣和頁(yè)巖氣、致密氣生產(chǎn)。據(jù)門(mén)相勇的資料[10]，以煤層氣投入強(qiáng)度計(jì)，2012年為6.36萬(wàn)元/km2、2017年為3.24萬(wàn)元/km2，后者僅為前者的約51%。除地質(zhì)條件本身的困難外，新生產(chǎn)井?dāng)?shù)明顯減少是近年來(lái)煤層氣產(chǎn)量明顯下降的直接原因[11]。顯然，在對(duì)生產(chǎn)的獎(jiǎng)補(bǔ)上給煤層氣以最優(yōu)待遇體現(xiàn)了促進(jìn)天然氣全面發(fā)展的目的。

1.4 獎(jiǎng)增罰減、多增多補(bǔ)

在該《補(bǔ)充通知》中特設(shè)了獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配系數(shù)并按超額程度給予梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)。這應(yīng)該說(shuō)是在各類(lèi)補(bǔ)貼政策中有創(chuàng)新性的規(guī)定，這一點(diǎn)繼承了《可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》中的競(jìng)爭(zhēng)性分配方法，是這一分配方式的具體操作方式。對(duì)超過(guò)上年產(chǎn)量以上的部分，按照超額比例給予不同的分配系數(shù)：超產(chǎn)0～5%者分配系數(shù)為1.25，超產(chǎn)5%～10%者分配系數(shù)為1.50，超產(chǎn)10%～20%者分配系數(shù)為1.75，超產(chǎn)20%以上者分配系數(shù)為2.00。同時(shí)，對(duì)每年減產(chǎn)的部分亦按上述比例扣減不同的分配系數(shù)，這體現(xiàn)了獎(jiǎng)增罰減的原則，以達(dá)到促進(jìn)生產(chǎn)和利用的目的。對(duì)獲得增產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)說(shuō)，致密氣較為容易；對(duì)于頁(yè)巖氣，若在今后3～5年不能突破生產(chǎn)區(qū)塊局限于四川盆地東南部的情況，會(huì)有一定難度；而對(duì)于已連續(xù)減產(chǎn)的煤層氣來(lái)說(shuō)則需要下很大功夫。

1.5 促進(jìn)取暖季調(diào)峰

對(duì)于取暖用氣占天然氣消費(fèi)較高比例的我國(guó)來(lái)說(shuō)，冬季調(diào)峰向來(lái)是業(yè)界年年必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。為此，要求非常規(guī)天然氣分擔(dān)部分責(zé)任?！堆a(bǔ)充通知》特別把取暖氣的供應(yīng)突出對(duì)待，規(guī)定每年1—2月、11—12月生產(chǎn)的非常規(guī)天然氣增量部分的分配系數(shù)統(tǒng)一定為1.5。

這樣，某地方/中央企業(yè)當(dāng)年的獎(jiǎng)補(bǔ)氣量為：上年開(kāi)采利用量＋當(dāng)年取暖季開(kāi)采利用量比上年取暖季的增量×1.5＋當(dāng)年開(kāi)采利用量比上年的增量×對(duì)應(yīng)的分配系數(shù)。

1.6 一定補(bǔ)貼總量下切蛋糕式事后分配補(bǔ)獎(jiǎng)金額

通過(guò)上述論述和計(jì)算，可將《補(bǔ)充通知》的辦法歸結(jié)為兩點(diǎn)：①全國(guó)補(bǔ)獎(jiǎng)總量并無(wú)規(guī)定的具體數(shù)量，這為中央可根據(jù)情況的變化決定補(bǔ)獎(jiǎng)總量留下很大的空間；②各地方/中央企業(yè)應(yīng)根據(jù)上述規(guī)定適當(dāng)運(yùn)作，以求在總量中獲取較大的份額。因此，盡管某地/中央企業(yè)可在年初或年中獲得相當(dāng)部分的資金撥付，其可以制定自己的生產(chǎn)利用計(jì)劃，但只有在次年（如第一季度末）才能知道該年到底能獲得多少補(bǔ)獎(jiǎng)金額，這就為其經(jīng)營(yíng)帶來(lái)某種不確定性。

2 執(zhí)行中可能產(chǎn)生的問(wèn)題

2.1 如何準(zhǔn)確核算產(chǎn)量的利用量

2.1.1 天然氣井口產(chǎn)量與商品量間的差額不容忽視

對(duì)于任何一個(gè)企業(yè)，都是以其投入市場(chǎng)的最終產(chǎn)品來(lái)審定其效益。對(duì)于油氣田來(lái)說(shuō)，也只有在市場(chǎng)上售出油氣，即被買(mǎi)主購(gòu)買(mǎi)利用的產(chǎn)品才能作為衡量效益的依據(jù)。與石油相比，天然氣在生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的消耗要大許多，其商品量明顯小于井口產(chǎn)量。以世界天然氣權(quán)威統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)CEDGAS于1960—2004年間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看：全球天然氣井口產(chǎn)量的2.7%因不能利用而放空燃燒、11.4%被回注以提高石油采收率、其他損失占5.1%，商品率僅為80.8%。各個(gè)國(guó)家對(duì)天然氣利用的重視程度和利用成本有所差異，因而天然氣商品率各不相同。我國(guó)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思維所限，一直缺乏系統(tǒng)的油氣商品量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在宏觀規(guī)劃中總是把井口產(chǎn)量作為供應(yīng)量。筆者根據(jù)若干零星數(shù)據(jù)推算，21世紀(jì)初天然氣商品率在85%左右，至2010年以來(lái)由于對(duì)商品天然氣的需求急劇增加、橇裝/小型壓縮天然氣（CNG）和液化天然氣（LNG）等設(shè)備的投入，可提高到接近90%[12]。

非常規(guī)氣中的致密氣、頁(yè)巖氣的情況大體與上述常規(guī)氣類(lèi)似，但煤層氣的情況卻有所不同。首先，不同部門(mén)統(tǒng)計(jì)值有所差別，這主要原因是礦權(quán)管理的混亂。自然資源部發(fā)布的《全國(guó)油氣礦產(chǎn)儲(chǔ)量通報(bào)》中僅記錄擁有國(guó)家批準(zhǔn)采礦權(quán)企業(yè)的產(chǎn)量，而一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也包括僅從地方批準(zhǔn)或以非正式方法獲得采礦權(quán)者的產(chǎn)量。其次，按規(guī)定煤層氣產(chǎn)量由地面鉆井抽釆和礦山排氣采出兩個(gè)部分組成，前者的情況與一般天然氣的生產(chǎn)相近，后者的甲烷含量卻較低且不同礦井的含量比例可相差很大，利用困難。為此，曾研發(fā)專(zhuān)門(mén)使用低濃度甲烷的發(fā)電機(jī)，但在不缺能源電力的煤礦及其附近地區(qū)，似乎缺乏另建一套發(fā)電輸電設(shè)施的積極性。如2012年地面鉆井抽釆量27×108m3、利用量20×108m3，計(jì)其利用率為74.1%，礦山排氣采出量為114×108m3、利用量為38×108m3，計(jì)其利用率為33.3%[13]。近年集輸設(shè)施的完善使地面鉆井抽釆煤層氣利用率有所提高，而礦山排氣采出卻因部分煤礦被封閉加上經(jīng)濟(jì)效益差等原因，導(dǎo)致煤層氣利用量和利用率均有所降低。

2.1.2 天然氣商品量（利用量）的正確統(tǒng)計(jì)事關(guān)發(fā)展全局，應(yīng)及時(shí)解決

進(jìn)一步看，甲烷含量差異實(shí)際上就是天然氣的質(zhì)量差別問(wèn)題，這在常規(guī)天然氣中亦存在。如南海北部東方1-1氣田二氧化碳和氮的平均含量分別為24.2%和22.0%，四川盆地羅家寨氣田硫化氫含量介于7.13%～10.49%[14]。顯然，在強(qiáng)調(diào)商品的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的今天，再僅以井口產(chǎn)量作為考核的首要指標(biāo)、作為市場(chǎng)供應(yīng)量去平衡供需已不能滿(mǎn)足要求。

此外，我國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣的界定也存在問(wèn)題。美國(guó)以整個(gè)頁(yè)巖層系內(nèi)的產(chǎn)量計(jì)之，包括其中的夾層甚至“夾段”（其巖性可為粉砂巖甚至碳酸鹽巖等，產(chǎn)氣量可以比相鄰頁(yè)巖還高）的產(chǎn)量也一并計(jì)入。如美國(guó)巴肯頁(yè)巖的中段即以白云巖為主，但沒(méi)有人把白云巖產(chǎn)的氣從頁(yè)巖氣中剔除，原因在于這些天然氣均屬于“源內(nèi)成藏”，而不是常規(guī)油氣的“源外成藏”，且開(kāi)采這些層中的油氣必須采用水平井和壓裂等非常規(guī)技術(shù)。而我國(guó)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的頁(yè)巖氣范圍作了嚴(yán)格界定，規(guī)定頁(yè)巖氣產(chǎn)層內(nèi)“夾層單層厚度不超過(guò)1 m、總厚度不超過(guò)目的層的20%”。這在生產(chǎn)中很難嚴(yán)格區(qū)分并執(zhí)行。更多麻煩來(lái)自致密（砂巖）油氣，其與上覆同一巖性的低孔滲儲(chǔ)層間帶有較大的過(guò)渡性，如果硬要以目前尚未列入國(guó)家規(guī)范的某一孔滲參數(shù)值去約束，就很難操作。陸相地層巖性物性變化大，可能該井的儲(chǔ)層物性低于該規(guī)定值，屬致密氣，而同一層位鄰區(qū)或鄰井就可能屬非致密氣。況且為了使過(guò)去屬于常規(guī)氣的低孔滲儲(chǔ)層低產(chǎn)井提產(chǎn)，多對(duì)各種致密性較強(qiáng)的儲(chǔ)層也實(shí)施了水平井加壓裂的典型非常規(guī)技術(shù)作業(yè)[15-16]。特別是我國(guó)目前并未將致密（砂巖）氣列為獨(dú)立礦種，至今在各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表中，其儲(chǔ)、產(chǎn)量數(shù)據(jù)都與常規(guī)氣混在一起。簡(jiǎn)言之，在許多情況下致密氣的統(tǒng)計(jì)均可有不同的統(tǒng)計(jì)值。生產(chǎn)企業(yè)欲求補(bǔ)貼只會(huì)使所申報(bào)數(shù)競(jìng)相加大而監(jiān)管部門(mén)也不能認(rèn)為其“違章”。

目前存在的問(wèn)題是：當(dāng)對(duì)非常規(guī)天然氣（特別是煤層氣）生產(chǎn)利用實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)時(shí)，其哪些產(chǎn)量計(jì)入補(bǔ)貼？怎樣嚴(yán)格區(qū)分頁(yè)巖氣和與其緊密共生的致密砂巖氣、區(qū)分帶有過(guò)渡性的常規(guī)砂巖氣與致密砂巖氣？根據(jù)什么對(duì)含甲烷量相差巨大的不同種類(lèi)的氣（特別是煤礦排采氣）利用量進(jìn)行核算？采用什么證據(jù)以防止虛報(bào)（此問(wèn)題曾在對(duì)風(fēng)電、光伏發(fā)電補(bǔ)貼時(shí)產(chǎn)生過(guò)）？這些問(wèn)題必需事前就有充分的研究和相適應(yīng)的對(duì)策。

順便提及，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深化改革中，油氣生產(chǎn)量與商品量必須分別統(tǒng)計(jì)，以商品量作為供應(yīng)量，以質(zhì)量來(lái)論價(jià)格、獎(jiǎng)補(bǔ)。此事關(guān)乎油氣能源全局，應(yīng)高度重視并予以解決。

2.2 財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)非常規(guī)氣發(fā)展的促進(jìn)程度需經(jīng)實(shí)踐考驗(yàn)

常規(guī)油氣田的自然遞減率在其生命周期的青年、壯年階段較低，在新產(chǎn)能建設(shè)和科技水平的提高下較容易保持增產(chǎn)和長(zhǎng)期穩(wěn)產(chǎn)。但非常規(guī)油氣的時(shí)間—產(chǎn)量曲線(xiàn)卻通常呈“L”形：初期產(chǎn)量自然遞減率很高、產(chǎn)量下降很快，3～5年后自然遞減率相對(duì)低、在緩慢遞減低產(chǎn)量背景上長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)產(chǎn)。這在頁(yè)巖氣上表現(xiàn)尤為典型。以四川蜀南地區(qū)為例，其單井投產(chǎn)后前4年自然遞減率依次約為65%、35%、20%、10%，第5年及以后約為5%，一般生產(chǎn)井的生產(chǎn)期約為15年。這樣，全生命周期平均開(kāi)采成本為0.8元/m3，比常現(xiàn)天然氣高出約1倍[17]。以此計(jì)算，第1年平均產(chǎn)氣量為2 600×104m3，第5年僅產(chǎn)426×104m3，僅為第一個(gè)生產(chǎn)年產(chǎn)量的16.4%。顯然，其穩(wěn)產(chǎn)的前提就是每年要打大量的新生產(chǎn)井，每年的投資量很大，且隨著年產(chǎn)量的不斷提高，產(chǎn)量基數(shù)越大，穩(wěn)產(chǎn)/增產(chǎn)需打的新井?dāng)?shù)量和投資的年遞增率越大。如美國(guó)馬塞勒斯頁(yè)巖氣田生產(chǎn)期間需年鉆10萬(wàn)～22萬(wàn)口井、單井投資300萬(wàn)～400萬(wàn)美元，一旦投資增加幅度不足或在有限面積內(nèi)鉆井密度趨于飽和，穩(wěn)產(chǎn)就很困難。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)現(xiàn)非常規(guī)油氣田不斷增產(chǎn)的難度遠(yuǎn)大于維持其穩(wěn)產(chǎn)。我國(guó)煤層氣近年產(chǎn)量降低的主要原因就是新鉆開(kāi)發(fā)井投入不足[10]。在非常規(guī)氣的發(fā)展已渡過(guò)初期階段、進(jìn)一步增儲(chǔ)上產(chǎn)遇到一些障礙的情況下[18]，考慮到企業(yè)在短期內(nèi)難以大幅度提高非常規(guī)油氣田的投資力度，以增產(chǎn)為重要依據(jù)的獎(jiǎng)補(bǔ)方法可能難以收到立竿見(jiàn)影的效果，而一旦減產(chǎn)卻又受到相應(yīng)的扣減。這樣，“新政”對(duì)處于困難中的非常規(guī)氣的發(fā)展有多大的促進(jìn)，尚待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

2.3 加大對(duì)非常規(guī)氣補(bǔ)貼的總量

“新政”中對(duì)非常規(guī)氣的補(bǔ)貼出自“可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金”，這意味著要從對(duì)可再生能源補(bǔ)貼中分一杯羹，也可理解為對(duì)非常規(guī)氣的補(bǔ)貼額不會(huì)很大。

首先看可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金目前的使用情況。鑒于對(duì)風(fēng)電、光伏發(fā)電以平價(jià)上網(wǎng)的呼聲日益高漲，以及他們中的相當(dāng)一部分已可以實(shí)現(xiàn)或接近實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的情況，2018年的“531新政”做出促進(jìn)其整體平價(jià)上網(wǎng)的決定。但鑒于實(shí)際情況，很難一刀切。2019年7月10日，國(guó)家能源局又發(fā)出《國(guó)家能源局綜合司關(guān)于公布2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目國(guó)家補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)結(jié)果的通知》，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核、競(jìng)價(jià)排序，其中普通光伏項(xiàng)目366個(gè)、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目3 555個(gè)，按時(shí)建成并網(wǎng)后給予國(guó)家補(bǔ)貼，以此計(jì)算年度補(bǔ)貼需17億元[19]。顯然，對(duì)風(fēng)電等的補(bǔ)貼亦會(huì)有類(lèi)似安排。更重要的是有些可再生能源仍然嗷嗷待哺，如邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)的小水電、生物質(zhì)能源的開(kāi)發(fā)利用。特別是后者關(guān)乎農(nóng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民的脫貧，也關(guān)乎環(huán)境保護(hù)，需政策支持的呼聲日高。可再生能源能源從業(yè)者對(duì)從可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金中拿出大量資金補(bǔ)貼不可再生的非常規(guī)氣有所擔(dān)心和質(zhì)問(wèn)[20]，也是可以理解的。

據(jù)財(cái)政部有關(guān)人員解釋?zhuān)耗茉囱a(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金劃歸、合并是中央早就批準(zhǔn)的。2018年中用于支持煤層氣和頁(yè)巖氣的資金分別約為10.9億元和38.0億元，共占可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金59.7億元的約82%，這也表明對(duì)不可再生的非常規(guī)氣的補(bǔ)貼已處于可再生能源補(bǔ)貼的“口袋”之中。非常規(guī)氣補(bǔ)貼“新政”的重點(diǎn)在于對(duì)3種非常規(guī)氣間如何分塊，而從事該項(xiàng)工作的人更關(guān)心的是蛋糕的“盤(pán)子”有多大。從目前國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，這個(gè)“盤(pán)子”的大幅度擴(kuò)大相當(dāng)困難。政府促進(jìn)發(fā)展的另一種補(bǔ)貼方式是減稅減負(fù)。如果此兩種方式都僅保持在目前的扶持水平，非常規(guī)氣越過(guò)目前面臨的障礙，攀上更高的臺(tái)階亦將面臨困境。

3 結(jié)束語(yǔ)

2019年 6月公布的對(duì)非常規(guī)天然氣補(bǔ)貼的“新政”有許多新意，其不僅明確了延續(xù)補(bǔ)貼的時(shí)間，而且根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待了不同類(lèi)型的非常規(guī)氣，特別強(qiáng)調(diào)了其年增產(chǎn)量和供暖高峰時(shí)的增產(chǎn)量，強(qiáng)調(diào)了以產(chǎn)量利用量為補(bǔ)獎(jiǎng)的依據(jù)。這不僅是對(duì)發(fā)展中遇到困難的非常規(guī)天然氣的雪中送炭，而且補(bǔ)貼量中對(duì)利用量（商品量）的重視體現(xiàn)了市場(chǎng)化深化改革的大方向，我們盼望“新政”的盡快落實(shí)。

“新政”中關(guān)于補(bǔ)貼的具體辦在執(zhí)行中可能遇到不少問(wèn)題，需要在執(zhí)行前或執(zhí)行中做出明確的規(guī)定或提出對(duì)策。實(shí)踐是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的必經(jīng)之路，也是產(chǎn)生更好、更有效辦法的認(rèn)識(shí)來(lái)源。好在政府管理方所提出的“規(guī)定”尚未上升為法律，仍具有較大的靈活性，為了達(dá)到促進(jìn)發(fā)展、深化改革的目的，還可在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做出補(bǔ)充和修正。