文/趙京文

作者單位 國家廣播電視總局發(fā)展研究中心

改革開放推動中國經(jīng)濟社會各個方面產(chǎn)生了歷史性變革，網(wǎng)絡視聽也應運而生并繁榮發(fā)展，在這一生長發(fā)展過程中，“用”與“治”、發(fā)展與管理一直伴隨其間。中國網(wǎng)絡視聽正逐步由單純的政府監(jiān)管向社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，初步建立起規(guī)范有序、依法管理、適合國情的綜合治理體系，推動網(wǎng)絡視聽成為事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大增量。

1996年，中央電視臺國際互聯(lián)網(wǎng)站的成立，標志著中國視聽新媒體誕生。作為改革開放和科技創(chuàng)新催生的新事物、互聯(lián)網(wǎng)與廣播影視融通互動的新形態(tài)，網(wǎng)絡視聽從無到有取得了歷史性成就，已成為中國網(wǎng)民消費的主要形態(tài)之一，成為滿足人民群眾精神文化需求的重要渠道。據(jù)CNNIC數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模為8.02億，其中網(wǎng)絡視頻用戶規(guī)模為6.09億，較2017年增加3014萬，占網(wǎng)民總體的76%。網(wǎng)絡視聽的飛速發(fā)展帶來了復雜深刻的治理問題。國家廣播電視總局作為網(wǎng)絡視聽的重要行政主管部門，及時緊跟行業(yè)發(fā)展情況，綜合施策，維護行業(yè)秩序，引領網(wǎng)絡視聽行業(yè)行穩(wěn)致遠。

網(wǎng)絡視聽管理創(chuàng)新與改革發(fā)展的四個階段

二十年來，行業(yè)主管部門認真貫徹“積極利用、科學發(fā)展、依法管理、確保安全”的方針，從無到有逐步建立起具有中國特色的網(wǎng)絡視聽管理體制機制，把信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目各類主體（制播平臺、自媒體、社交媒體、行業(yè)組織等）、各種視聽業(yè)態(tài)等都納入管理范疇，初步實現(xiàn)了對網(wǎng)絡視聽的法制化、規(guī)范化、科學化管理。這一過程大體可分為四個階段。

起步探索階段（1999—2002年）。為了加強對互聯(lián)網(wǎng)空間的安全保護，維護公共秩序和社會穩(wěn)定，1996年2月1日，國務院發(fā)布《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》（國務院令第195號），確立了國際出入口信道專營制度、聯(lián)網(wǎng)接入的許可備案制度等，奠定了此后網(wǎng)絡視聽管理模式的制度源頭，并提出了“不得制作、查閱、復制和傳播妨礙社會治安的信息和淫穢色情等信息”的要求，該法案成為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的源頭。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡視聽開始興起。1998年《國務院辦公廳關于印發(fā)國家廣播電影電視總局職能配置內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，從制度層面確立了總局（本文除特別標注外，國家廣播電視總局、原國家新聞出版廣電總局、原國家廣播電影電視總局、原廣播電影電視部均簡稱“總局”）對網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務的管理職能并延續(xù)至今。總局高度關注這一新興信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目形態(tài)，不斷探索完善網(wǎng)絡視聽管理的體制機制。

1999年10月，總局出臺首個關于網(wǎng)絡視聽的規(guī)范性文件——《關于加強通過信息網(wǎng)絡向公眾傳播廣播電影電視類節(jié)目管理的通告》，要求“在境內(nèi)通過包括國際互聯(lián)網(wǎng)絡在內(nèi)的各種信息網(wǎng)絡傳播廣播電影電視類節(jié)目，須報國家廣播電影電視總局批準?！?/p>

此后，總局進一步加強對網(wǎng)上傳播廣播電影電視類節(jié)目業(yè)務的管理，組織全國性網(wǎng)上傳播視聽節(jié)目執(zhí)法檢查工作，并陸續(xù)發(fā)布了《信息網(wǎng)絡傳播廣播電影電視類節(jié)目監(jiān)督管理暫行辦法》（廣發(fā)社字〔2000〕166號）、《關于加強網(wǎng)上傳播廣播電影電視類節(jié)目管理的實施細則（試行）》（廣發(fā)辦字〔2001〕1496號）等文件，明確對信息網(wǎng)絡傳播廣播電影電視類節(jié)目的業(yè)務實行許可管理，鼓勵、扶持廣播電臺和電視臺將本臺節(jié)目上網(wǎng)播出，拓展網(wǎng)上節(jié)目傳播陣地。

立柱架梁階段（2003—2007年）。2003年以來，網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務迅速發(fā)展壯大，影響力日益增強，催生了網(wǎng)絡廣播、網(wǎng)絡電視、IPTV、手機電視、視頻網(wǎng)站等許多新興業(yè)態(tài)?？偩志o貼行業(yè)發(fā)展趨勢，強化引導治理力度，網(wǎng)絡視聽規(guī)制體系建設取得重大突破。

在規(guī)劃引導方面，總局把2003年定為廣播影視“網(wǎng)絡發(fā)展年”，提出建立網(wǎng)絡業(yè)務的節(jié)目運營平臺、傳播平臺、服務平臺。針對新發(fā)展的IPTV業(yè)務，創(chuàng)建了廣電主導IPTV業(yè)務的運營模式，促進了IPTV業(yè)務的規(guī)范化運營。

在法規(guī)制度方面，總局協(xié)同相關部委出臺了《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》（國家廣播電影電視總局令第15號）、《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》（國家廣播電影電視總局令第39號）、《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》（國家廣播電影電視總局 中華人民共和國信息產(chǎn)業(yè)部令第56號），界定了網(wǎng)絡視聽管理范圍涵蓋公網(wǎng)及專網(wǎng)的視聽服務，明確和進一步規(guī)范了互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務市場準入管理制度。這些法規(guī)成為管理網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務的重要依據(jù)。

深化完善階段（2008—2012年）。這一時期，視聽新媒體產(chǎn)業(yè)加速成長，用戶規(guī)模和市場規(guī)?？焖贁U大，互聯(lián)網(wǎng)上超過70%的流量來自視聽節(jié)目服務。特別是北京奧運會轉(zhuǎn)播首次啟用新媒體，對網(wǎng)絡視聽等新媒體業(yè)務的發(fā)展產(chǎn)生極大推動作用?？偩钟?008年設立“網(wǎng)絡視聽節(jié)目管理司”，更加聚焦網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務管理，圍繞發(fā)展與管理兩大任務，著力規(guī)范網(wǎng)絡視聽行業(yè)秩序，引導行業(yè)科學健康發(fā)展。

在發(fā)展方面，總局提出一系列支持傳統(tǒng)媒體發(fā)展新媒體的政策措施，積極推動電臺和電視臺開辦新媒體。各地廣播電視機構(gòu)積極運用高新技術改造提升傳統(tǒng)媒體，大力發(fā)展新媒體，網(wǎng)絡廣播電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視等新媒體新業(yè)態(tài)建設整體步上新臺階。

在管理方面，總局不斷強化對新媒體新業(yè)務的管理：進一步落實主體準入制度，針對新出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務，制定《互聯(lián)網(wǎng)電視內(nèi)容服務管理規(guī)范》《互聯(lián)網(wǎng)電視集成業(yè)務管理規(guī)范》等規(guī)范性文件，形成“集成服務+內(nèi)容服務”的管理模式；加強互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目內(nèi)容管理，發(fā)布《關于進一步加強網(wǎng)絡劇、微電影等網(wǎng)絡視聽節(jié)目管理的通知》（廣發(fā)〔2012〕53號）等文件，強化網(wǎng)絡劇、微電影等網(wǎng)絡視聽節(jié)目內(nèi)容審核、審核隊伍建設、節(jié)目監(jiān)播等；建立日常監(jiān)督和違規(guī)查處機制，嚴厲打擊違法違規(guī)視聽網(wǎng)站；開展無證視聽節(jié)目服務網(wǎng)站專項清理工作；引導行業(yè)協(xié)會簽署《中國互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務自律公約》，強化行業(yè)自律。

綜合治理階段（2013年至今）。黨的十八大以來，面對網(wǎng)上海量的視聽節(jié)目內(nèi)容以及新興媒體的快速發(fā)展，總局堅持網(wǎng)上網(wǎng)下統(tǒng)一標準，出臺一系列管理規(guī)定，基本構(gòu)建了公網(wǎng)、專網(wǎng)導向和管理標準一致，但分類施策的視聽新媒體管理體系，基本建立了覆蓋網(wǎng)上原創(chuàng)節(jié)目、引進節(jié)目、直播節(jié)目、社交平臺節(jié)目在內(nèi)的網(wǎng)絡視聽內(nèi)容監(jiān)督、管理與引導體系。

一是嚴格準入管理?？偩忠罁?jù)56號令和2016年出臺的《專網(wǎng)及定向傳播視聽節(jié)目管理規(guī)定》（國家新聞出版廣電總局令第6號），對公網(wǎng)和專網(wǎng)視聽節(jié)目服務實施更加嚴格的準入退出管理，凡從事互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務、移動互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務、互聯(lián)網(wǎng)電視、IPTV、移動通信網(wǎng)手機電視業(yè)務，都必須獲得《信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目許可證》，并切實加強許可證審批和持證機構(gòu)日常管理。

二是強化節(jié)目管理。強化創(chuàng)作播出管理，明確提出必須始終弘揚社會主義核心價值觀、必須堅守文明健康的審美底線的導向要求；強化總編輯內(nèi)容負責制，指導各視聽平臺建立健全網(wǎng)站先審后播、審核會商、信息核查、請示報告、應急處置等內(nèi)部內(nèi)容管理制度；全面加強網(wǎng)絡原創(chuàng)節(jié)目管理，做好重點網(wǎng)絡原創(chuàng)節(jié)目備案，對網(wǎng)絡原創(chuàng)視聽節(jié)目在事前、事中、事后等各環(huán)節(jié)加強引導和管理；加強網(wǎng)上引進節(jié)目、網(wǎng)絡社交平臺傳播視聽節(jié)目、網(wǎng)絡視聽節(jié)目直播服務管理；實施“互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務單位播放違規(guī)內(nèi)容責任追究制度”，重拳整治了一批違規(guī)網(wǎng)站傳播低俗有害節(jié)目的行為；強化行業(yè)自律，修訂完善《網(wǎng)絡視聽節(jié)目內(nèi)容審核通則》，進一步明確和統(tǒng)一了網(wǎng)絡視聽節(jié)目的內(nèi)容審核標準。

三是加強內(nèi)容引導。指導推動廣播電視媒體和視聽新媒體深化拓展廣播電視“頭條”建設和視聽新媒體“首頁首屏首條”建設；加大引導、鼓勵和扶持網(wǎng)絡原創(chuàng)優(yōu)秀節(jié)目生產(chǎn)的力度，組織“網(wǎng)絡視聽節(jié)目精品創(chuàng)作傳播工程”等一系列精品創(chuàng)作傳播工程，通過創(chuàng)作規(guī)劃、評優(yōu)推優(yōu)、資金扶持等手段推動網(wǎng)絡原創(chuàng)節(jié)目出精品，發(fā)揮優(yōu)秀作品的引領帶動作用，推動網(wǎng)絡原創(chuàng)節(jié)目整體上正導向、提品質(zhì)。

網(wǎng)絡視聽改革發(fā)展的經(jīng)驗和啟示

20年來，我國在探索開展引導治理網(wǎng)絡視聽的歷史實踐中，逐步形成了兼顧發(fā)展與安全的綜合治理體系，為新時代走中國特色治網(wǎng)之道積累了寶貴經(jīng)驗。

堅持和加強黨的全面領導。黨的領導是創(chuàng)新管理方式、提高網(wǎng)絡綜合治理能力的根本保證。在網(wǎng)絡視聽節(jié)目和新媒體建設中，必須切實增強“四個意識”，堅定“四個自信”，形成黨委領導、政府管理、企業(yè)履責、社會監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟、法律、技術等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局。

強化科學研判，完善監(jiān)管體系。技術發(fā)展、媒體融合不斷對網(wǎng)絡視聽管理提出新的要求，網(wǎng)絡治理的常態(tài)就是不斷變化。網(wǎng)絡視聽管理應科學認識網(wǎng)絡傳播規(guī)律，提高用網(wǎng)治網(wǎng)水平，緊跟新業(yè)態(tài)新趨勢，強化對網(wǎng)絡視聽平臺的監(jiān)管，建立預判預警機制，引導網(wǎng)絡視聽平臺優(yōu)化算法，提高網(wǎng)絡視聽內(nèi)容制作和傳播質(zhì)量，為網(wǎng)民營造健康清朗的網(wǎng)絡空間。

強化全社會協(xié)同治理，凈化網(wǎng)絡環(huán)境。通過行業(yè)規(guī)范、網(wǎng)站管理條例、社會監(jiān)督等多重渠道強化自律與他律相結(jié)合的管理方式。加強完善政府部門對行業(yè)的管理；指導協(xié)會強化對從業(yè)者及其網(wǎng)絡行為的規(guī)范；引導網(wǎng)絡視聽平臺強化內(nèi)容把關機制，規(guī)范自身行為；大力提高網(wǎng)民的媒介素養(yǎng)，提高網(wǎng)民獲得、解讀、分析、評價與傳播各類信息的能力。

強化國際合作，積極參與國際治理體系建設。深化網(wǎng)絡視聽國際交流和務實合作，積極參與網(wǎng)絡視聽國際規(guī)則的制定，提高我國在網(wǎng)絡視聽國際治理體系建設中的話語權和影響力。進一步加強政策層面的引導和扶持，提升中國網(wǎng)絡視聽內(nèi)容的國際影響力，推動其成為“聯(lián)接中外、溝通世界”的重要新生力量和中華文化“走出去”的重要組成部分。

結(jié)語

黨和國家機構(gòu)改革落地，新組建的國家廣播電視總局對網(wǎng)絡視聽節(jié)目管理進一步聚焦。在新時代，我們必須始終貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，采取政策引導、法律規(guī)范、多管齊下、綜合治理的方式，發(fā)揮新型主流媒體的主力軍作用，教育、動員和凝聚全體網(wǎng)民的力量，堅持營造風清氣正的網(wǎng)絡空間，積極推動互聯(lián)網(wǎng)這個最大變量變成事業(yè)發(fā)展的最大增量。