(鐵道警察學(xué)院，鄭州 450053)

食品添加劑事關(guān)食品安全，涉及群眾的切身利益，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管已成共識(shí)。當(dāng)前，涉及食品添加劑的違法犯罪屢禁不止，再加上食品添加劑的“家族”不斷擴(kuò)編，食品添加劑的監(jiān)管任務(wù)日益艱巨?？疾飚?dāng)前食品添加劑的監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管實(shí)效，保證食品添加劑合法合理使用，切實(shí)維護(hù)食品安全，尤為必要。

1 當(dāng)前食品添加劑監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)食品添加劑監(jiān)管機(jī)制是由政府統(tǒng)籌，各職能部門分工協(xié)作，對(duì)食品添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及使用進(jìn)行分段監(jiān)管，以預(yù)防為主、防打并舉并注意發(fā)揮社會(huì)力量作用的監(jiān)管機(jī)制。

從監(jiān)管主體看，從中央到地方都有不同的行政機(jī)關(guān)分擔(dān)不同的職責(zé)。各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域的食品添加劑的監(jiān)管負(fù)總責(zé)，其職能部門包括衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、食藥等行政機(jī)關(guān)依法承擔(dān)各自職責(zé)。國(guó)家機(jī)關(guān)作為監(jiān)管力量從整體統(tǒng)籌到分工負(fù)責(zé)都有法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的明確規(guī)定。

從監(jiān)管模式看，現(xiàn)有立法及政策將食品添加劑的監(jiān)管明確為生產(chǎn)環(huán)節(jié)、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)及餐飲業(yè)使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管，表現(xiàn)為由生產(chǎn)到使用過(guò)程中的分段監(jiān)管模式。正如有論者指出，“我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管模式是分段監(jiān)管模式，即實(shí)行的是國(guó)家食品安全委員會(huì)統(tǒng)籌指導(dǎo)下的各部門負(fù)責(zé)食品不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管”[1]。

從監(jiān)管方針看，我國(guó)對(duì)食品添加劑的監(jiān)管重視預(yù)防，從添加劑的生產(chǎn)資質(zhì)、生產(chǎn)條件、出廠檢驗(yàn)到經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的采購(gòu)查驗(yàn)、儲(chǔ)存規(guī)范等進(jìn)行的細(xì)致規(guī)范，凸顯預(yù)防理念。當(dāng)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、使用食品添加劑時(shí)，會(huì)依法承擔(dān)相應(yīng)的行政、刑事法律責(zé)任，體現(xiàn)了打擊和制裁的監(jiān)管方式?？梢哉f(shuō)，對(duì)食品添加劑的監(jiān)管是一種事前預(yù)防、事中規(guī)范、事后制裁的“預(yù)防為主、防打并舉”的全方位監(jiān)管。

2 食品添加劑監(jiān)管機(jī)制存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)食品添加劑監(jiān)管效果較好，有力地維護(hù)了食品安全，保護(hù)了群眾的利益，形成了一定的嚴(yán)管、嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，但目前監(jiān)管機(jī)制尚存在一些問(wèn)題，一定程度上影響了監(jiān)管實(shí)效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 監(jiān)管力量方面

目前，食品添加劑的監(jiān)管由政府統(tǒng)籌，各職能部門分工負(fù)責(zé)、各司其職。監(jiān)管主體呈現(xiàn)出多元化，但各監(jiān)管主體負(fù)有本機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，只能在自己的“責(zé)任田”里活動(dòng)，對(duì)于屬于其他部門的監(jiān)管職責(zé)，不能進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，而只能保持謙抑，否則即為越權(quán)行為。執(zhí)法實(shí)踐中，若一機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為，只能進(jìn)行職權(quán)范圍內(nèi)的處理，而無(wú)法就相關(guān)線索去超越職權(quán)追根溯源，或就違法行為進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，除非構(gòu)建有高效的信息通報(bào)互享及執(zhí)法協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，否則，極易造成監(jiān)管不力、重復(fù)執(zhí)法、推諉扯皮、管轄混亂等不良情況。

此外，行政監(jiān)管力量之外的社會(huì)媒體、一般公民等社會(huì)監(jiān)督力量囿于食品添加劑違法行為的隱蔽性、檢驗(yàn)的技術(shù)性及其損害的非顯現(xiàn)性，很難在反食品添加劑的斗爭(zhēng)中，與行政監(jiān)管力量形成合力。另外，基層監(jiān)管單位及執(zhí)法人員素養(yǎng)存在不足，執(zhí)法能力、嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法存在問(wèn)題，進(jìn)而影響執(zhí)法監(jiān)管實(shí)效。食品添加劑“非法添加問(wèn)題之所以更嚴(yán)重，在于監(jiān)管很難真正有效落實(shí)到食品企業(yè)”[2]。

2.2 監(jiān)管依據(jù)方面

在食品添加劑監(jiān)管領(lǐng)域，由于監(jiān)管主體較多，而監(jiān)管主體大都具有行政立法及制定行政規(guī)定的權(quán)力，因此，食品添加劑的監(jiān)管依據(jù)較多，既有中央立法，也有地方立法；既有行政立法，也有人大立法；既有一般立法，也有專門立法；既有廣義的法律，又有政府紅頭文件。眾多的監(jiān)管依據(jù)必然存在基于部門利益、地方利益等的保護(hù)而存在若干沖突，同時(shí)使監(jiān)管主體疲于應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)法律適用困惑。

目前，食品添加劑監(jiān)管的高位階的立法主要有法律(《食品安全法》)、行政法規(guī)(《食品安全法實(shí)施條例》)等，其他以部門規(guī)章或地方立法的形式出現(xiàn)。這種立法例本身主要存在幾個(gè)張力：其一，添加劑監(jiān)管是個(gè)系統(tǒng)工程，非一部門之力能夠完成，需仰賴數(shù)個(gè)部門的協(xié)力，這就必然存在有效協(xié)調(diào)或有能力協(xié)調(diào)的問(wèn)題，只有國(guó)務(wù)院有能力協(xié)調(diào)各級(jí)政府及其職能部門凝心聚力，但國(guó)務(wù)院在此方面出臺(tái)的行政法規(guī)過(guò)少；其二，法律位階較低的規(guī)章在行政處罰、行政強(qiáng)制措施等的規(guī)定上都受到嚴(yán)格的限制，因此，作為規(guī)章在設(shè)計(jì)監(jiān)管制度及措施時(shí)必然自縛手腳，難以有效的執(zhí)法措施擔(dān)當(dāng)復(fù)雜多變的監(jiān)管情勢(shì)及任務(wù)。

此外，監(jiān)管依據(jù)還存在著規(guī)定模糊不清、立法空白、法律責(zé)任不科學(xué)等問(wèn)題?！笆称诽砑觿┮l(fā)的食品安全問(wèn)題的根本原因是我國(guó)食品添加劑違法的法律責(zé)任不完善”[3]。監(jiān)管難度大、違法成本低成為食品添加劑違法行為人重要的利益考量。另外，立法規(guī)定，食品添加劑的使用以“確有必要”為原則，該原則為主觀標(biāo)準(zhǔn)，比較模糊，是否需要評(píng)估？目前僅對(duì)“確有必要性”進(jìn)行技術(shù)審查，沒(méi)有從法律效果、監(jiān)管成本上進(jìn)行審查論證其必要性。

2.3 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面

食品添加劑監(jiān)管離不開特定的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)是判斷添加劑的行為人是否違法的衡量依據(jù)。我國(guó)食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)制定，目前食品添加劑的使用標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過(guò)數(shù)次修改的GB 2760-2014《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》，添加劑標(biāo)準(zhǔn)的頻繁修改和補(bǔ)充勢(shì)必會(huì)影響到監(jiān)管實(shí)效，造成執(zhí)法人員疲于應(yīng)付，難以熟知。此外，新品種標(biāo)準(zhǔn)采取單個(gè)公布的方式，食品添加劑新品種的標(biāo)準(zhǔn)基本采用的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)以“公告”等其他規(guī)范性文件的形式逐一公布，客觀上造成食品添加劑種類不集中，不便于學(xué)習(xí)掌握，特別給基層監(jiān)管人員造成極大不便，這是食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)在形式上存在的問(wèn)題。

在實(shí)體內(nèi)容上，食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題重重。正如論者指出的“標(biāo)準(zhǔn)之間重復(fù)交叉和矛盾；食品中食品添加劑含量檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)不能滿足現(xiàn)有需要；缺乏食品用香料使用原則標(biāo)準(zhǔn)”[4]。當(dāng)前，食品添加劑的數(shù)量限制問(wèn)題、使用的特殊范圍、某種添加劑能否用于特定、特殊的食品，比如軍需品、糖尿病人食品等，缺乏回應(yīng)。在添加劑出現(xiàn)以前，人們的食品也是很豐富的，這就產(chǎn)生出對(duì)食品添加劑使用的必要性追問(wèn)，因此，添加劑的使用應(yīng)必須僅限于特定的、專門的食品。目前標(biāo)準(zhǔn)給出的使用范圍失之較寬。另外，添加劑的快速檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不健全。監(jiān)管執(zhí)法中，由于缺乏某食品添加劑品種的快速檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管主體在執(zhí)法中往往陷于被動(dòng)。

從監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量上看，每個(gè)添加劑品種對(duì)應(yīng)有單獨(dú)的標(biāo)準(zhǔn)體系，隨著添加劑新品種的“井噴式”遞增，對(duì)應(yīng)的添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越多。也就是說(shuō)添加劑家族擴(kuò)編，帶來(lái)了標(biāo)準(zhǔn)體系的增多。問(wèn)題是，我們是否需要越來(lái)越多的食品添加劑？有發(fā)達(dá)國(guó)家允許的食品添加劑不超過(guò)1000種?！爸袊?guó)允許的種類有2300多種，涵蓋了23個(gè)功能類別”[5]。截至目前，添加劑的種類遠(yuǎn)超這個(gè)數(shù)字，添加劑的增多帶來(lái)標(biāo)準(zhǔn)體系的增加，更引起監(jiān)管層面的監(jiān)管困難?？梢哉f(shuō)，在添加劑新品種的許可過(guò)程中，新品種許可過(guò)多，缺乏對(duì)監(jiān)管成本的衡量和評(píng)估，這是監(jiān)管品種及其標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多產(chǎn)生的問(wèn)題。

2.4 監(jiān)管過(guò)程方面

監(jiān)管主體依監(jiān)管依據(jù)，根據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)展開監(jiān)管活動(dòng)，進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法。執(zhí)法監(jiān)管中主要存在以下問(wèn)題：

其一，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管程序規(guī)定。現(xiàn)有的《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等有關(guān)食品添加劑的法律法規(guī)更多地涉及各監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)，這些專門性立法缺少食品添加劑執(zhí)法監(jiān)管的程序規(guī)定，執(zhí)法人員只能適用《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等的一般程序規(guī)定，難以滿足食品添加劑監(jiān)管的特殊程序需要。

其二，監(jiān)管措施、手段缺乏明確規(guī)定。監(jiān)管主體對(duì)食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、餐飲經(jīng)營(yíng)者實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、實(shí)地核查、抽樣檢測(cè)、排查等程序性行為時(shí)，檢查、排查的頻率沒(méi)有規(guī)定，若頻率過(guò)繁，會(huì)影響相對(duì)人的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也會(huì)造成執(zhí)法力量疲于應(yīng)付。此外，抽樣檢測(cè)時(shí)，抽樣檢測(cè)的代表性怎樣保障，當(dāng)下只能靠執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，顯然對(duì)結(jié)論的真實(shí)、全面、客觀性存有不利影響。就檢測(cè)而言，相關(guān)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，且檢測(cè)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，檢測(cè)費(fèi)用過(guò)高，嚴(yán)重影響執(zhí)法監(jiān)管效率。

其三，地域管轄易引起管轄爭(zhēng)議。當(dāng)前，食品添加劑的監(jiān)管實(shí)行的是各職能機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管執(zhí)法，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的食品案件有權(quán)查處。但食品違法案件往往呈現(xiàn)出流動(dòng)性、跨區(qū)域性的特點(diǎn)，對(duì)流動(dòng)性、跨區(qū)域的食品添加劑違法案件是由違法行為地管轄，還是生產(chǎn)地、經(jīng)營(yíng)地、運(yùn)輸?shù)?、適用地都有管轄權(quán)，目前缺少明確的解決方案。“發(fā)現(xiàn)違法制售使用非法添加物和濫用食品添加劑的，要及時(shí)將信息通報(bào)給相關(guān)地區(qū)和部門”[6]。尤其在級(jí)別管轄上更是未有詳細(xì)規(guī)定，如省、市、縣三級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的監(jiān)管權(quán)限分工問(wèn)題存疑。

其四，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接有待加強(qiáng)。監(jiān)管執(zhí)法中，監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)食品添加劑違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)通報(bào)、移交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。目前，雖出臺(tái)有 《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，但以罰代刑，大案化小仍有發(fā)生。除了主觀原因外，區(qū)分是否屬于刑事案件需要判斷標(biāo)準(zhǔn)，如案值多大，涉案食品添加劑金額需要達(dá)到多少標(biāo)準(zhǔn)，造成什么樣的后果需要移送等，尚需明確細(xì)化。

3 食品添加劑監(jiān)管機(jī)制法治化原因考量

3.1 食品添加劑監(jiān)管任務(wù)艱巨性的需要

食品添加劑事關(guān)食品安全，從生產(chǎn)到流通再到最終使用都離不開監(jiān)管。食品添加劑的安全規(guī)范使用離不開全面的監(jiān)管。而全面的監(jiān)管又是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，無(wú)法靠一家行政機(jī)關(guān)就能勝任，故需數(shù)家行政監(jiān)管部門分工負(fù)責(zé)、各管一段、各管一片，數(shù)家監(jiān)管機(jī)關(guān)要共同發(fā)力，形成監(jiān)管合力需要一個(gè)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制能統(tǒng)籌各家監(jiān)管機(jī)關(guān)，并使其不敢怠于履行監(jiān)管職責(zé)。

食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者數(shù)量逐漸膨脹，特別是小餐飲點(diǎn)、小食品加工點(diǎn)、流動(dòng)性食品攤販大量出現(xiàn)，增加了監(jiān)管難度，考量著監(jiān)管部門的監(jiān)管智慧和監(jiān)管能力。另外，食品添加劑家族成員越來(lái)越多，新品種、復(fù)合型添加劑不斷涌現(xiàn)，并不斷提出監(jiān)管要求?？傊?，一方面，監(jiān)管對(duì)象多、散、亂；另一方面，添加劑品種不斷擴(kuò)容，而食品安全必須確保安全，任務(wù)的艱巨性惟有靠法治破局。依靠法律的普遍性、強(qiáng)制性、權(quán)威性，通過(guò)授權(quán)性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范，明確各方主體的權(quán)利(力)義務(wù)，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，協(xié)調(diào)各方力量，調(diào)動(dòng)各方共同維護(hù)食品安全的積極性。

3.2 食品添加劑長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制建立健全之必要

食品添加劑作為食品安全的重要一環(huán)，究竟是一個(gè)長(zhǎng)期的存在，不能靠運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，必須建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，保持常態(tài)性的嚴(yán)格監(jiān)管態(tài)勢(shì)，擠壓食品添加劑違法行為空間。長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制的建立健全需要整合社會(huì)力量，加強(qiáng)相關(guān)教育，鼓勵(lì)監(jiān)督，推行聯(lián)合執(zhí)法、全過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化信息通報(bào)和共享等諸多環(huán)節(jié)的落實(shí)。艱巨的食品安全監(jiān)管需要一線監(jiān)管執(zhí)法人員不斷提高執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)能力，滿足行政執(zhí)法規(guī)范化的要求。同時(shí)也要看到添加劑的監(jiān)管需要社會(huì)力量共治，推動(dòng)行業(yè)自律，建立相應(yīng)的誠(chéng)信體系，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、公民監(jiān)督的作用，鼓勵(lì)提供線索、舉報(bào)違法、輿論監(jiān)督等?？梢?jiàn)，長(zhǎng)效機(jī)制既需要整合各方力量，又需要監(jiān)測(cè)預(yù)警和有效查處，惟有以法治思維和方式應(yīng)對(duì)食品添加劑監(jiān)管，才能實(shí)現(xiàn)防治的常態(tài)化、制度化，才能減少食品添加劑防治的隨意性、短期性。

4 食品添加劑監(jiān)管機(jī)制完善的法治策略

4.1 構(gòu)建有效的監(jiān)管力量體系

食品添加劑的安全規(guī)范使用事關(guān)每個(gè)消費(fèi)者的利益，因此，對(duì)食品添加劑的監(jiān)管離不開社會(huì)中諸多成員、組織的共同努力。為調(diào)動(dòng)各方積極性，維護(hù)食品安全，保護(hù)消費(fèi)者的利益，有必要構(gòu)建社會(huì)共同監(jiān)管的監(jiān)管力量體系。該體系主要包括兩大部分：其一，是國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)管體系，包括現(xiàn)有的各級(jí)政府、食品、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)等行政監(jiān)管機(jī)關(guān)；其二，是非國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)管體系，具體包括國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)力量，如：消費(fèi)者、新聞媒體、群眾組織、行業(yè)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等，前者可稱有權(quán)監(jiān)管主體，后者可稱無(wú)權(quán)監(jiān)管力量，后者要通過(guò)前者達(dá)到有法律效力的監(jiān)管活動(dòng)。各級(jí)政府可在本行政區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)管力量形式，比如引入食品添加劑監(jiān)管志愿者、食品安全監(jiān)督員等，與現(xiàn)有行政監(jiān)管力量形成互補(bǔ)力量。

現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)管力量主要是工商、食藥、質(zhì)檢，雖有明確分工，但存在前述問(wèn)題，在監(jiān)管合力上存在種種制約，需要進(jìn)行力量整合。此次的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)深化改革，整合了工商、食藥、質(zhì)檢職責(zé)，組建了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全。這一重大舉措無(wú)疑有助于強(qiáng)化食品安全監(jiān)管，隨著地方各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的成立、履責(zé)，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)完善相關(guān)工作預(yù)案，建立健全工作機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)管實(shí)效。

監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)最終要靠執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)，執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)影響監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)實(shí)現(xiàn)，因此，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管人員的培訓(xùn)，提高其對(duì)食品添加劑的認(rèn)識(shí)和業(yè)務(wù)能力，不斷提高其執(zhí)法監(jiān)管水平，是監(jiān)管力量體系建設(shè)中的重要一環(huán)。

4.2 加強(qiáng)食品添加劑立法

4.2.1 立法內(nèi)容的完善

目前，規(guī)范食品添加劑的法律規(guī)范主要集中在《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》、《食品添加劑新品種管理辦法》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)章中，但仍然存在一些立法空白，不僅缺乏流通環(huán)節(jié)的食品添加劑立法，更缺乏專門性的、全過(guò)程的食品添加劑監(jiān)管立法，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管程序規(guī)定，缺少管轄、執(zhí)法證據(jù)方面的規(guī)定，需要加強(qiáng)相關(guān)立法予以完善。

此外，現(xiàn)有的規(guī)范食品添加劑的部分法律規(guī)范需要修改調(diào)整。比如：現(xiàn)有立法規(guī)定監(jiān)管主體對(duì)濫用食品添加劑的處罰種類、幅度有較大的選擇余地，但缺少具體的裁量基準(zhǔn)，執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)缺乏細(xì)致規(guī)范，造成執(zhí)法不公、不合理情況出現(xiàn)，需要通過(guò)增加相應(yīng)規(guī)定予以完善。一些規(guī)定需要做進(jìn)一步明確，如：食品添加劑“確有必要性”使用原則，應(yīng)增加從法律效果、監(jiān)管成本上進(jìn)行必要性評(píng)估；流通環(huán)節(jié)和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的界限、濫用食品添加劑行為應(yīng)進(jìn)一步明確。當(dāng)然，隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的成立，質(zhì)檢、工商、食藥退出歷史舞臺(tái)，現(xiàn)有的立法尚需進(jìn)行修改調(diào)整。

4.2.2 立法層級(jí)的完善

食品添加劑的監(jiān)管立法仍可區(qū)分為中央立法和地方立法，現(xiàn)有的立法模式為一部《食品安全法》統(tǒng)領(lǐng)的，包括法律、法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的法律體系。在中央立法層面，鑒于國(guó)務(wù)院的最高行政機(jī)關(guān)地位及其領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政的職責(zé)，應(yīng)出臺(tái)一些規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及使用行為的行政法規(guī)，提出添加劑生產(chǎn)、使用原則。從地方立法來(lái)看，地方可就食品添加劑的監(jiān)管做出特殊的規(guī)定，尤其是對(duì)食品加工小作坊、小餐飲攤點(diǎn)、流動(dòng)攤販等探索有效的監(jiān)管機(jī)制。

4.3 修改完善食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系

食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系是判斷食品添加劑相關(guān)行為是否違法的重要標(biāo)準(zhǔn)，是監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行添加劑安全監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，目前的標(biāo)準(zhǔn)體系是經(jīng)過(guò)多次修改的GB 2760-2014《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》，無(wú)論是內(nèi)容還是形式上都有必要繼續(xù)修改完善。

4.3.1 內(nèi)容上的完善

從標(biāo)準(zhǔn)體系的組成部分看，食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系不應(yīng)僅限于使用標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)包括生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、流通環(huán)節(jié)中的保管、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。“食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)由使用標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、新型食品添加劑技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑含量檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)部分組成[6]?！睆默F(xiàn)有的使用標(biāo)準(zhǔn)看，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)以食品添加劑品種為分類標(biāo)準(zhǔn)，分別界定其使用范圍和使用量，但對(duì)于應(yīng)用而言，卻不便于查詢。以生濕面制品為例，可予以使用的添加劑包括果膠、海藻酸鈉、L-半胱氨鹽酸鹽、焦亞硫酸鈉、亞硫酸鈉、碳酸鉀等添加劑品種，可考慮以食品名稱為分類標(biāo)準(zhǔn)，比如生濕面制品可以使用哪些添加劑，使用限量是多少等對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行框架結(jié)構(gòu)調(diào)整。

針對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中的模糊規(guī)定應(yīng)修改完善，如“按生產(chǎn)需要適量使用”，這種使用量的規(guī)定過(guò)于寬泛和主觀，使用者隨性而為的可能性大增。其他使用量中有“每公斤食品限量一定的克數(shù)”的規(guī)定，此規(guī)定沒(méi)有考慮到平均的問(wèn)題，如，將添加劑混在食品原料中，存在是否均勻的問(wèn)題，但目前缺乏規(guī)定。

4.3.2 形式上的完善

現(xiàn)有的添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系在形式上表現(xiàn)為使用標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生行政部門的諸多公告，此種形式比較適宜應(yīng)對(duì)新情況，但沒(méi)有形成集中匯編，不利于規(guī)范與使用。今后，應(yīng)減少或逐漸廢棄公告形式，以修改使用標(biāo)準(zhǔn)的方式為規(guī)范形式。以嚴(yán)格的修改形式控制食品添加劑品種規(guī)模，減少因新品種增加而帶來(lái)的食品安全隱患和監(jiān)管成本。