方琦平

（上海市設備管理協(xié)會，上海 200070）

2018年11月初，國家主席習近平在中國國際進口博覽會上宣布增設上海自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)，著力推進開放深化、功能強化、布局優(yōu)化、動力轉化，打造成為具有國際競爭力的功能載體。作為工業(yè)4．0時代的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，全球維修產(chǎn)業(yè)也是衡量一個國家或地區(qū)競爭力的一項重要指標，正在為中國未來的經(jīng)濟提供新的增長點。因此，在上海自貿(mào)區(qū)新增片區(qū)的背景下，以高端綠色進口再制造和全球維修業(yè)務為視角，探索監(jiān)管制度的創(chuàng)新，助力上海打造全球維修與高端再制造產(chǎn)業(yè)高地。

1 全球維修與進口再制造業(yè)務特點

“全球維修”業(yè)務是指具有入境維修/再制造業(yè)務資質的企業(yè)（多數(shù)位于自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)）對來自境內(nèi)外的部件損壞、部分功能損失或者出現(xiàn)缺陷的貨物進行檢測、維修的經(jīng)營活動。維修貨物包括待維修貨物、已維修貨物、維修用的保稅料件、維修替換下的壞件。維修業(yè)務應符合“高技術含量、高附加值、無污染”的原則。全球維修是一種新型的貿(mào)易業(yè)態(tài)，能有力推動制造企業(yè)從加工貿(mào)易轉型到技術含量高、利潤更為豐厚的服務型貿(mào)易。全球維修業(yè)務的開展能提升產(chǎn)業(yè)鏈附加值，將產(chǎn)業(yè)鏈由原來的加工制造環(huán)節(jié)延伸至后期檢測維修服務，形成以生產(chǎn)訂單帶動維修訂單、以維修訂單促進生產(chǎn)訂單的良性循環(huán)；同時擴大服務范圍，有效提升企業(yè)的全球市場占有率。

“入境再制造”指將主體部分不具備原設計性能但具備循環(huán)再生價值的入境料件完全拆解，經(jīng)采用專門的工藝、技術對拆解的零部件進行修復、加工，產(chǎn)業(yè)化組裝生產(chǎn)出再生成品，恢復或超過料件性能的生產(chǎn)活動。經(jīng)過“再制造”的產(chǎn)品，可產(chǎn)生新的序列號及品牌。開展入境再制造的主要意義在于有效利用國外已完善的再制造舊件回收體系，通過國外已有成果的利用，以找到節(jié)約能源資源的有效途徑、完成循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的高級形式，這也是工業(yè)由粗放線性向循環(huán)集約推進的重要支點。

入境維修/再制造業(yè)務資質證書是國家及各地海關檢驗檢疫部門簽發(fā)的入境維修能力評估證書。獲批企業(yè)通常在檢測維修領域擁有相對較強的質量保證、環(huán)境控制能力以及實際運作經(jīng)驗。企業(yè)獲證后，可從事能力范圍內(nèi)所有產(chǎn)品的維護、修理、檢測、升級或其他處置等各類型維修業(yè)務，且客戶將不再局限于本集團。

2 全球維修與進口再制造監(jiān)管要求

海關對全球維修貨物按加工貿(mào)易方式監(jiān)管，對維修替換下壞件的處置與核銷等比照“出口加工區(qū)邊角料、廢品、殘次品出區(qū)”的有關規(guī)定辦理；原出入境檢驗檢疫局對入境維修貨物參照入境舊機電產(chǎn)品管理制度實施檢驗監(jiān)管；商務部負責全國重點舊機電產(chǎn)品進口管理工作，包括進口重點舊機電產(chǎn)品用于翻新（含再制造）的審批。在檢驗監(jiān)管模式方面，對入境維修產(chǎn)品根據(jù)備案、裝運前檢驗、到貨檢驗和監(jiān)督管理的模式實施檢驗監(jiān)管，根據(jù)入境維修產(chǎn)品特性與入境維修企業(yè)類別進行檢驗監(jiān)管風險評估和分類管理，在不同環(huán)節(jié)實施差異化的檢驗監(jiān)督管理。

目前，我國對于舊機電產(chǎn)品進口實施較為嚴格的管理制度，主要目的是降低我國安全、衛(wèi)生、環(huán)保方面的風險，避免成為外國落后設備的輸出地。根據(jù)我國《機電產(chǎn)品進口管理辦法》（商務部、海關總署、質檢總局2008年第7號令），我國對舊機電產(chǎn)品進口實行分類管理，分為3類：禁止進口、限制進口和自由進口。列入《禁止進口貨物目錄》的機電產(chǎn)品，除國家特殊批準外，暫不開展入境維修/再制造：國家有準入要求的產(chǎn)品，必須證明維修/再制造后產(chǎn)品可以獲得準入許可，方可開展維修/再制造業(yè)務。

在產(chǎn)品風險評價方面，對列入國家商務部公布的《重點舊機電產(chǎn)品進口目錄》的產(chǎn)品評價為高風險，對未列入《重點舊機電產(chǎn)品進口目錄》的產(chǎn)品評價為一般風險。在下列情況下，產(chǎn)品的風險級別可以進行動態(tài)調(diào)整：（1）入境維修產(chǎn)品和料件全部來自境外，且維修成品全部返回境外，廢棄件退運境外或經(jīng)專業(yè)的廢棄物處置平臺統(tǒng)一銷毀的，可以評價為一般風險。（2）前3批高風險產(chǎn)品經(jīng)檢驗監(jiān)管未發(fā)現(xiàn)安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護項目不合格的，可以調(diào)整為一般風險。（3）企業(yè)在監(jiān)督檢查過程中未發(fā)現(xiàn)存在違反相關規(guī)定及不誠信行為的，可以在下一年度中將高風險產(chǎn)品調(diào)整為一般風險。

3 上海自貿(mào)區(qū)全球維修與再制造業(yè)務監(jiān)管制度創(chuàng)新經(jīng)驗

3．1 全球維修業(yè)務監(jiān)管制度創(chuàng)新

在“全球維修”業(yè)務的拓展和監(jiān)管制度與模式的探索上，上海領改革開放風氣之先，處于先行先試的前沿。2013年，上海市商務委、市經(jīng)信委、上海海關、上海出入境檢驗檢疫局、上海自貿(mào)區(qū)管委會發(fā)布了《關于印發(fā)在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)開展全球維修業(yè)務實施意見的通知》（滬商機電〔2013〕698號），該通知明確了企業(yè)準入、海關監(jiān)管、檢驗檢疫的監(jiān)管規(guī)范。2014年，海關總署在《關于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干措施》中指出，在自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)可開展“擴大企業(yè)售后維修試點范圍，探索支持企業(yè)開展全球維修業(yè)務”工作。為了增強可操作性，上海海關又于2014年發(fā)布《關于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)開展境內(nèi)外維修業(yè)務的公告》（2014年第10號）和《關于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)境內(nèi)外維修業(yè)務監(jiān)管操作規(guī)程》，對維修業(yè)務的信息化監(jiān)管、電子賬冊的設立、維修壞件和維修邊角料的處置、適用范圍等作了明確的規(guī)定。2015年7月，上海檢驗檢疫局發(fā)布實施了創(chuàng)新性的全球維修產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度，以“合格假定、事中監(jiān)管、事后追責、風險管理”為原則，構建“企業(yè)能力評估+簡易核準+監(jiān)督檢查”的監(jiān)管模式。既滿足了維修企業(yè)對修理物品快速通關的需求，又在合法合規(guī)的基礎上，確保了環(huán)保、質量安全風險的有效把控。監(jiān)管模式的創(chuàng)新，跨越了橫亙在市場需求與傳統(tǒng)監(jiān)管要求及準入條件限制之間的障礙。2017年，該項制度在全國范圍內(nèi)得到復制推廣。自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)維修企業(yè)的維修周期，相較區(qū)外維修周期平均縮短70%，區(qū)內(nèi)維修企業(yè)的備件成本也大大降低。

3．2 進口再制造業(yè)務監(jiān)管制度創(chuàng)新

隨著我國自貿(mào)區(qū)的建設進度加快，在上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展再制造產(chǎn)業(yè)的政策優(yōu)勢愈發(fā)明顯。2012年原國家質檢總局為了支持上海再制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，首先在上海臨港地區(qū)和外高橋保稅區(qū)成立了《入境維修再利用檢驗檢疫示范區(qū)》，其中臨港地區(qū)為入境再制造檢驗檢疫示范區(qū)。2013年，原國家質檢總局發(fā)布了《國家質檢總局出臺支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設意見》的通知，支持試驗區(qū)內(nèi)入境再利用和再制造等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對獲得入境再制造和維修企業(yè)資質企業(yè)實施“簡易核準+入境核銷+周期監(jiān)管”的入境再利用產(chǎn)業(yè)檢驗監(jiān)管模式，首次明確提出支持自貿(mào)區(qū)再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2015年，國務院發(fā)布《國務院關于印發(fā)進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，《方案》提出推進外商投資和境外投資管理制度改革，對境外投資項目和境外投資開辦企業(yè)實行以備案制為主的管理方式，建立完善境外投資服務促進平臺，為外資在自貿(mào)區(qū)開展再制造業(yè)務提供政策支持。為加強自貿(mào)區(qū)內(nèi)再制造用途機電產(chǎn)品的檢驗監(jiān)管，促進自貿(mào)區(qū)再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2014年，上海出入境檢驗檢疫局出臺了《上海檢驗檢疫局中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)再制造用途機電產(chǎn)品檢驗監(jiān)管工作規(guī)定》，對自貿(mào)區(qū)內(nèi)再制造企業(yè)資質評估、入境再制造用途機電產(chǎn)品備案管理及再制造企業(yè)監(jiān)督管理等做出了規(guī)定。上海浦東新區(qū)順應國家政策導向與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，依托自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢，加快推動再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一批有代表性的再制造產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在浦東初步形成。2016年，《中共上海市浦東新區(qū)委員會關于制定浦東新區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出提升先進制造業(yè)的內(nèi)涵和質量，抓緊發(fā)展再制造等產(chǎn)業(yè)。

4 上海自貿(mào)區(qū)全球維修與進口再制造業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀及業(yè)務監(jiān)管問題

我國自上海自貿(mào)區(qū)成立后，2014年開始在區(qū)內(nèi)探索并不斷推動開展全球維修業(yè)務。目前全球維修監(jiān)管經(jīng)驗也逐步向區(qū)外復制推廣，迄今上海自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)區(qū)外已有24家企業(yè)通過入境維修/再制造業(yè)務能力評估，2017年全球維修產(chǎn)值達4．96億美元。上海在再制造技術和規(guī)模上均處于全國領先地位，2015年上海再制造產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值占全國市場份額的十分之一，已初步形成專業(yè)化回收、拆解、清洗、再制造等再制造產(chǎn)業(yè)鏈，在汽車零部件、機電產(chǎn)品、工程機械、打印耗材等領域具備了較強的技術優(yōu)勢和一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，為探索基于自貿(mào)區(qū)的再制造模式奠定了基礎。經(jīng)調(diào)研，上海自貿(mào)區(qū)全球維修與進口再制造業(yè)務起步較早但增速較緩，總體仍處于探索階段，業(yè)務的發(fā)展目前在進出口審批、通關監(jiān)管、監(jiān)管制度法規(guī)、監(jiān)管體制機制方面存在一些問題。

（1）進出口審批：部分制造企業(yè)以及加工貿(mào)易企業(yè)銷往國外的設備產(chǎn)品，因某些核心零部件受禁止進口舊機電產(chǎn)品目錄限制，無法進行入境維修。類似的，現(xiàn)在進口廢舊汽車零部件和機電產(chǎn)品都受到限制，所以很多國外的舊件無法規(guī)?；?。全球維修業(yè)務的檢驗監(jiān)管、防范風險，與一般意義的進口舊機電產(chǎn)品相比，維修物品不僅最終用途和檢驗重點不同，其風險程度也不盡相同。將“兩頭在外”的全球維修、再制造產(chǎn)品作為禁止進口舊機電產(chǎn)品目錄內(nèi)產(chǎn)品進行監(jiān)管，阻斷了國內(nèi)企業(yè)集團生產(chǎn)銷售到境外貨品的維修渠道，抬高了自貿(mào)區(qū)全球維修業(yè)務的門檻，阻礙了全球維修產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（2）通關監(jiān)管：現(xiàn)行監(jiān)管制度規(guī)定，維修壞件和維修邊角料原則上應復運出境，確實無法復運出境的，可參照《海關總署環(huán)境保護部商務部質檢總局關于出口加工區(qū)邊角料、廢品、殘次品出區(qū)處理問題的通知》辦理運至境內(nèi)（區(qū)域外）的相關手續(xù)。隨著世界各國對環(huán)保的重視，維修壞件和維修邊角料的復運出境的難度加大，以往對確實無法復運出境的可委托境內(nèi)有資質的廢棄物處置第三方進行處置，但近來因政策的收緊，必須一律出境，影響到企業(yè)全球維修業(yè)務的開展。

（3）監(jiān)管政策法規(guī)：目前海關等監(jiān)管部門對入境維修、全球維修業(yè)務的監(jiān)管還是比照出口加工區(qū)、進口舊機電產(chǎn)品等有關規(guī)定，有的規(guī)定要連環(huán)參照幾個文件方能落地，政策的制度化和一致性不足。目前進口再制造有關政策規(guī)定的系統(tǒng)性、匹配性尚有不夠。比如，目前國家有關部門制定的舊機電和汽車產(chǎn)品舊件進口等規(guī)定中，還沒有聚焦工程機械和汽車等領域的高端再制造政策；外籍船舶維修留下的舊件，只能以一般貿(mào)易方式進口，由國內(nèi)具有資質的再利用單位或經(jīng)有關單位授權的專業(yè)隊伍收集后銷毀，無法開展“以舊換再”。

（4）監(jiān)管體制機制：各職能部門溝通機制不完善，在落實全球維修業(yè)務監(jiān)督管理機制中未能充分調(diào)動相關職能部門積極參與，各自為政，聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法的成效不明顯。對全球維修管理要求不統(tǒng)一，存在交叉、錯位、認定標準不一致等現(xiàn)象，一定程度上影響了全球維修業(yè)務的健康快速發(fā)展。

5 上海自貿(mào)區(qū)全球維修與進口再制造業(yè)務監(jiān)管制度創(chuàng)新的實施路徑

2018年，上海制定了“上海擴大開放100條”行動方案，明確提出要“創(chuàng)新發(fā)展高端綠色進口再制造和全球維修業(yè)務”。上海已具備高端再制造和全球維修產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好基礎，需要通過擴大開放，放寬再制造產(chǎn)業(yè)的市場準入，打造全球維修與高端再制造產(chǎn)業(yè)高地，帶動先進制造業(yè)及城市經(jīng)濟高質量發(fā)展。

（1）建立全球維修與進口再制造正面清單：2017年，國務院關于印發(fā)全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知，“研究制定再制造舊機電設備允許進口目錄，在風險可控的前提下，試點數(shù)控機床、工程設備、通信設備等進口再制造”。上海擴大開放100條明確提出，“支持航空產(chǎn)業(yè)對外合作開放，吸引航空發(fā)動機總裝、機載系統(tǒng)和關鍵零部件外資項目落地，支持外資來滬發(fā)展飛機整機維修和部附件維修業(yè)務”。結合上海產(chǎn)業(yè)基礎，全球維修與進口再制造業(yè)務“高技術含量、高附加值、無污染”的原則，先在自貿(mào)試驗區(qū)建立全球維修與進口再制造業(yè)務正面清單，進一步發(fā)展飛機整機及部附件維修、船舶發(fā)動機、高端醫(yī)療器械全球維修等領域，發(fā)展航空、汽車、船舶發(fā)動機和零部件，通信設備、工程機械、高級醫(yī)療儀器以及機電設備再制造等領域，努力建設亞太高端設備再制造基地。

（2）優(yōu)化通關監(jiān)管流程：按工單式核銷的方式，通過對維修中耗用的保稅料件、替換下的維修壞件的數(shù)據(jù)比對實現(xiàn)監(jiān)管，對確實無法退運境外的料件嚴格按核銷的規(guī)格數(shù)量交由指定的第三方處置平臺處置，并建立信息化跟蹤平臺，通過網(wǎng)絡實時抽查維修壞件的流向，做到全流程閉環(huán)監(jiān)管。

（3）進一步規(guī)范完善監(jiān)管制度體系：總結近年來各地在試點探索中形成的有益經(jīng)驗并予以制度化，盡快出臺進口舊機電產(chǎn)品入境維修法律層面規(guī)定，針對維修產(chǎn)品風險評估、企業(yè)能力評估、入鏡前核準、境外預檢驗、口岸查驗、到貨檢驗、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)制定具體、明晰、可操作性強的實施細則，進一步規(guī)范和指導全球維修業(yè)務快速有序發(fā)展。作為新興業(yè)態(tài)，再制造產(chǎn)業(yè)需要有更多的關于政策法規(guī)的梳理，應從“源頭”上制定修改有關的監(jiān)管政策。

（4）創(chuàng)新采取電子圍網(wǎng)管理模式：結合自貿(mào)區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)建設，已建成園區(qū)以“園中園”形式設立全球維修、進口再制造園區(qū)，采取電子圍網(wǎng)管理模式，便于檢驗檢疫機構開展日常監(jiān)管和不定期的監(jiān)督抽查。