謝偉民

（西藏大學(xué)政法學(xué)院 西藏拉薩 850000）

引言

發(fā)展是解決西藏所有問(wèn)題的關(guān)鍵，社會(huì)穩(wěn)定是西藏發(fā)展的前提和保障。在黨的十八大和十九大精神指導(dǎo)下，2017年西藏自治區(qū)黨委提出西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要處理好“十三對(duì)關(guān)系”，首要關(guān)系是國(guó)家投資和社會(huì)投資關(guān)系。[1]其中，國(guó)家投資的核心組成部分是中央轉(zhuǎn)移支付。2017年西藏自治區(qū)一般公共預(yù)算總財(cái)力為1,998.64億元。其中一般公共預(yù)算收入185.83億元，比上年決算收入增長(zhǎng)19.1%；中央補(bǔ)助收入1,501.71億元，比上年增長(zhǎng)16.3%。西藏地方財(cái)政能力逐步增強(qiáng)。但由于較高的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重，諸多批評(píng)指出中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付反而引起了西藏地方對(duì)中央財(cái)政的高度依賴，認(rèn)為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要用于地方政府規(guī)模擴(kuò)張。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西藏本地財(cái)政能力的影響是什么，對(duì)地方政府支出的影響是什么，需審慎關(guān)注。

自上世紀(jì)80年代后，這一議題就得到關(guān)注。西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展究竟是否應(yīng)該走工業(yè)化即現(xiàn)代化的道路，首要的問(wèn)題就是財(cái)政支出的重點(diǎn)是否應(yīng)該在第二產(chǎn)業(yè)。但90年代初，孫勇就提出國(guó)家財(cái)力重點(diǎn)投入到第二三產(chǎn)業(yè)塑造了“西藏非典型二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”格局，即二三產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)脫鉤。[2]此后胡鞍鋼等論證了西藏資源導(dǎo)向的工業(yè)化模式不可行，其原因在于中央轉(zhuǎn)移支付與西藏工業(yè)企業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)能力、工業(yè)產(chǎn)值與西藏工業(yè)企業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)能力之間在西藏呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，西藏的工業(yè)經(jīng)濟(jì)是低效益經(jīng)濟(jì)，加劇財(cái)政依賴。[3]Fisher以《1990年西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》為據(jù)更是批評(píng)中央對(duì)西藏的財(cái)政補(bǔ)助主要用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政管理費(fèi)和教育事業(yè)費(fèi)上，尤其是前兩者的大幅投入導(dǎo)致西藏地方政府規(guī)模快速擴(kuò)張，認(rèn)為這是中央有意設(shè)計(jì)的結(jié)果。[4]馬戎則將原因歸結(jié)為“擴(kuò)散-供給”模式，即內(nèi)地思維移植到西藏的結(jié)果。[5]2000年后關(guān)于西藏地方財(cái)政的討論比較零星。楊明洪、孫繼瓊討論了中央財(cái)政補(bǔ)助對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配的影響；[6]陳樸、倪邦貴討論了第四次西藏工作座談會(huì)后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題。[7]但轉(zhuǎn)移支付對(duì)西藏地方政府規(guī)模的影響在新時(shí)期是什么樣的，知之不多。

同時(shí)，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付討論竟忽視了其本身的“粘蠅紙效應(yīng)”[8]，而這早已是國(guó)際性話題?！罢诚壖埿?yīng)”（flypaper effect），即相比本地財(cái)政，地方政府對(duì)待中央政府的總量撥款并不珍惜，其結(jié)果是上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的比例往往高出其合理程度，刺激地方政府支出規(guī)模擴(kuò)張。[9]原因在于以地方財(cái)政缺口為基礎(chǔ)的均等化再分配機(jī)制下，地方政府有激勵(lì)通過(guò)改變其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，造成基本公共服務(wù)供給的財(cái)力不足，倒逼中央政府的財(cái)政補(bǔ)助資金，即地方財(cái)政支出出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。[10]在地方支出給定的前提下,由于地方政府不能內(nèi)部化征稅成本,轉(zhuǎn)移支付傾向于替代融資成本較高的地方稅收,一定程度上降低財(cái)政努力。[11]國(guó)內(nèi)學(xué)者喬寶云等首先對(duì)中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的“粘蠅紙效應(yīng)”進(jìn)行了檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)政府間轉(zhuǎn)移支付不利于提高地方政府的財(cái)政努力，反而刺激地方政府增加財(cái)政支出。[12]賈俊雪等[13]、付文林和沈坤榮[14]等提供了進(jìn)一步檢驗(yàn)。

本研究將中央對(duì)西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入學(xué)科視角討論：其一，以2001-2007年西藏自治區(qū)72縣面板數(shù)據(jù)為據(jù)，檢驗(yàn)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西藏地方政府支出規(guī)模的影響是否是一個(gè)特殊性現(xiàn)象，即不同于“粘蠅紙效應(yīng)”；其二，立足于2001-2016年數(shù)據(jù)討論中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)性貢獻(xiàn)。

一、模型設(shè)定和數(shù)據(jù)來(lái)源

政府支出規(guī)模一般指按一定組織原則所組成的政府各個(gè)具體組成部分的總和。[15]基本有兩種衡量尺度：人均財(cái)政支出或財(cái)政支出占GDP的比重；[16]全社會(huì)人力資源中政府部門的從業(yè)人數(shù)的比重。[17]

關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府規(guī)模的影響已有成熟的研究，集中于“粘蠅紙效應(yīng)”是否存在及其原因，提出了“財(cái)政幻覺(jué)”假說(shuō)、壟斷性政府假說(shuō)、壓力集團(tuán)假說(shuō)和稅收成本假說(shuō)四種理論。但毛捷等認(rèn)為這些基于西方經(jīng)驗(yàn)的理論無(wú)法有效解釋中國(guó)實(shí)際，轉(zhuǎn)而提出“價(jià)格效應(yīng)”是轉(zhuǎn)移支付促使地方政府支出擴(kuò)張的關(guān)鍵因素。其基本假設(shè)檢驗(yàn)為：相對(duì)于國(guó)民收入，一般性轉(zhuǎn)移支付更能激勵(lì)地方政府增加支出；地方政府的財(cái)政支出越依賴于稅收，一般性轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”越明顯。[18]綜合喬寶云等（2006）、賈俊雪等（2010）、胡祖銓等（2013）等成果，本研究引入人均一般性轉(zhuǎn)移支付、人均國(guó)民收入和稅收占比等變量，對(duì)西藏縣級(jí)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”的“價(jià)格效應(yīng)”機(jī)制進(jìn)行檢驗(yàn)。本研究以人均GDP替代人均國(guó)民收入。同時(shí)，西藏縣級(jí)本級(jí)地方財(cái)政略等于稅收，以本級(jí)財(cái)政收入替代稅收指標(biāo)。再次，由于轉(zhuǎn)移支付時(shí)包括了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般規(guī)定了特定用途，并且要求地方政府采取一定的配套，因而會(huì)直接改變公共品的邊際價(jià)格，籠統(tǒng)地計(jì)算轉(zhuǎn)移支付可能得出錯(cuò)誤結(jié)論。[19]因此，有必要對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付分別計(jì)算。

一些文獻(xiàn)批評(píng)行政管理費(fèi)支出的較大比重是西藏地方政府規(guī)模擴(kuò)張的重要原因，進(jìn)而指出僅占人口少數(shù)的藏族民眾能夠進(jìn)入政府得以獲益，西藏的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是排他性的增長(zhǎng)。[20]這一批評(píng)忽視了當(dāng)時(shí)西藏自治區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口中藏族人口比重近八成以上。同時(shí)，西藏自治區(qū)有限的財(cái)政資金需要同時(shí)使用在基建、文教衛(wèi)生、農(nóng)林水務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，加上財(cái)政供養(yǎng)人口主要是編制內(nèi)人口，行政管理費(fèi)支出難以隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模進(jìn)行快速擴(kuò)張。盡管如此，以內(nèi)地省市為對(duì)象的研究發(fā)現(xiàn)由于中國(guó)地區(qū)間財(cái)政能力不平衡、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性水平較低，從而使得地方政府支出仍然偏向行政性支出，造就了地方政府公共支出重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的明顯結(jié)構(gòu)偏向。[21]因此，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)偏向可能并非財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)果，而是財(cái)政能力不平衡的結(jié)果。作為檢驗(yàn)，本研究引入人均教育支出和人均行政管理費(fèi)支出作為被解釋變量，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出結(jié)構(gòu)的影響進(jìn)行檢驗(yàn)。

假設(shè)1：在控制人口規(guī)模、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比國(guó)民收入對(duì)西藏地方政府規(guī)模擴(kuò)張有更大的激勵(lì)；地方財(cái)政支出越依賴于本級(jí)財(cái)政，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西藏地方政府規(guī)模擴(kuò)張的激勵(lì)越大。

假設(shè)2：在其他條件不變的情況下，相對(duì)于教育支出，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更能刺激行政管理費(fèi)支出。

結(jié)合喬寶云等（2006）、范子英等（2010）、付文林等（2012）、毛捷等（2015）研究，本研究檢驗(yàn)的模型為：

上式中，Xit是由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、人口密度等控制變量組成的向量，μi和γt分別是地區(qū)固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。下標(biāo)i和t，分別表示某一縣級(jí)地區(qū)和某一年份。變量pexp表示人均財(cái)政支出，變量ppart分別指人均教育支出和人均行政管理費(fèi)支出，ptrans分別指人均一般性轉(zhuǎn)移支付、人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。為一定程度上緩解變量之間的內(nèi)生性，將核心解釋變量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付滯后一期。由于是短面板，本研究主要在固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)模型中選擇，采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤緩解組內(nèi)異方差。考慮組間異方差和同期自相關(guān)因素，引入面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤和僅解決組內(nèi)自相關(guān)的FGLS進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《全國(guó)地市縣統(tǒng)計(jì)資料》《中國(guó)縣市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來(lái)源于《全國(guó)地市縣統(tǒng)計(jì)資料》，一般性轉(zhuǎn)移支付2001年為“過(guò)渡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”，2002-2007年為“一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”，2007年后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅提供匯總數(shù)據(jù)，不再分指標(biāo)報(bào)告具體金額。拉薩市城關(guān)區(qū)屬于明顯的異常值。1993-2012年雙湖為特區(qū)，缺乏諸多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。綜合考慮數(shù)據(jù)可得性和樣本量，本研究以2001-2007年西藏74縣（區(qū)）中72縣為研究對(duì)象。人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不同，統(tǒng)計(jì)資料有單位上的差異，本研究統(tǒng)一采用《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)。GDP、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政收入和財(cái)政支出等數(shù)據(jù)以1989年為基數(shù)采取CPI指數(shù)進(jìn)行調(diào)整（見(jiàn)表1）。

表1變量說(shuō)明和描述性統(tǒng)計(jì)

二、實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果分析

根據(jù)面板數(shù)據(jù)Hausman檢驗(yàn)值，計(jì)量模型應(yīng)采用固定效應(yīng)模型（FE）。同時(shí)，本研究匯報(bào)面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤（PCSE）和允許各組自回歸系數(shù)不同的組內(nèi)自相關(guān)的FGLS模型（PCSE_PSAR）檢驗(yàn)結(jié)果，對(duì)穩(wěn)健性進(jìn)行檢驗(yàn)。

表2中，模型1未考慮轉(zhuǎn)移支付和本級(jí)財(cái)政收入占比。模型2引入一般性轉(zhuǎn)移支付后，R2從0.802提升到0.868，人均GDP的系數(shù)從0.082下降到0.074，人均一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)為1.308，人均一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)約為人均GDP系數(shù)的17.6倍。這驗(yàn)證了假設(shè)1，即相對(duì)人均國(guó)民收入，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更能促進(jìn)地方政府?dāng)U大支出。引入本地財(cái)政收入占比后，R2不變，一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)略有增加，GDP系數(shù)略有下降，一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)是GDP系數(shù)的18倍，本級(jí)財(cái)政收入占比系數(shù)并不顯著。盡管是短面板數(shù)據(jù)，但考慮到組內(nèi)自相關(guān)、組間同期自相關(guān)和異方差，引入面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤和考慮組內(nèi)自相關(guān)的FGLS模型。此時(shí)R2顯著增加，人均一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)有所調(diào)整，本級(jí)財(cái)政收入占比系數(shù)顯著且為負(fù)，即本地財(cái)政自給性越高，財(cái)政支出擴(kuò)張激勵(lì)越低。這與以內(nèi)地省份為研究對(duì)象的結(jié)論有明顯的差異。[22]可見(jiàn)，“粘蠅紙效應(yīng)”得到證實(shí)，但“價(jià)格效益”未得到完全證實(shí)，很大程度與西藏自治區(qū)特定的稅收減免優(yōu)惠有關(guān)。

理論上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有特定用途，不能改變其原定用途。盡管如此，諸多經(jīng)驗(yàn)研究仍發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出的激勵(lì)效應(yīng)。[23]但本研究?jī)H在10%的顯著水平上支持這一結(jié)論，且其系數(shù)相對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)較低，面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤檢驗(yàn)并不穩(wěn)定。工業(yè)產(chǎn)值對(duì)地方政府支出的影響缺乏顯著性，但農(nóng)業(yè)人口占比顯著性水平很高，很大程度上反映了2000年后西藏地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式開(kāi)始擺脫工業(yè)化的模式而依托現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)和旅游業(yè)的新情況。人口密度對(duì)人均財(cái)政支出缺乏直接影響。中小學(xué)生比重在各縣差異很大，且對(duì)地方政府支出的影響缺乏顯著性（見(jiàn)表2）。

相比短期政府支出規(guī)模擴(kuò)張，“粘蠅紙效應(yīng)”更看重長(zhǎng)期的政府規(guī)模。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“吃飯財(cái)政”一直倍受批評(píng)，主要的原因在于財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模擴(kuò)張。公共財(cái)政理論認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤秸@得更多的財(cái)政資源時(shí)，首先會(huì)擴(kuò)大自己的人員規(guī)模，然后增加每個(gè)雇員的收入。[24]表3以每萬(wàn)人財(cái)政供養(yǎng)人口為被解釋變量，檢驗(yàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出規(guī)模的影響。由于財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模直接與本級(jí)財(cái)政收入有關(guān)，這里以人均本級(jí)財(cái)政收入替代人均GDP。這里檢驗(yàn)是否人均轉(zhuǎn)移支付相比人均本級(jí)財(cái)政收入對(duì)每萬(wàn)人財(cái)政供養(yǎng)人口有更大的影響。

表2人均財(cái)政支出作為被解釋變量的檢驗(yàn)結(jié)果

在引入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前，人均本級(jí)財(cái)政收入在1%水平上顯著，系數(shù)約為0.918。引入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，R2明顯提升，轉(zhuǎn)移支付系數(shù)為正且在1%水平上顯著，反映了轉(zhuǎn)移支付和本級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口均有直接作用。但人均本級(jí)財(cái)政此時(shí)每增加1萬(wàn)元，每萬(wàn)人財(cái)政供養(yǎng)人口增加0.561人，一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)僅為0.163。這與范子英、張軍的研究發(fā)現(xiàn)每萬(wàn)元轉(zhuǎn)移支付增加會(huì)使得每萬(wàn)人的機(jī)關(guān)人數(shù)增加62人明顯不同。[25]相比內(nèi)地，西藏財(cái)政供養(yǎng)人口增加面臨更大的財(cái)政壓力。表3還可以看到，中小學(xué)生占總?cè)丝诒戎?、農(nóng)業(yè)人口比重與人口密度系數(shù)顯著，但第二產(chǎn)業(yè)比重系數(shù)不顯著。這很大程度上說(shuō)明財(cái)政供養(yǎng)人口主要是地方本級(jí)財(cái)政、一般性轉(zhuǎn)移支付、中小學(xué)生數(shù)量、農(nóng)業(yè)人口比重、人口密度的函數(shù)，且本地財(cái)政比轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人口增加有更多的激勵(lì)效應(yīng)。（見(jiàn)表3）

針對(duì)西藏地方政府規(guī)模擴(kuò)張的另一主要批評(píng)是行政管理費(fèi)支出。表4對(duì)假設(shè)2進(jìn)行檢驗(yàn)，同時(shí)提供允許各組自回歸系數(shù)不同的組內(nèi)自相關(guān)的FGLS模型（PCSE_PSAR）的結(jié)果。明顯看到，影響教育支出和行政管理費(fèi)支出的變量主要是農(nóng)業(yè)人口比重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和一般性轉(zhuǎn)移支付。在控制年份和地區(qū)效應(yīng)后，人均一般性轉(zhuǎn)移支付每增加1萬(wàn)元，會(huì)使得人均教育支出增加779元，而行政管理費(fèi)支出748元。人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加1萬(wàn)元，會(huì)使得教育支出增加154元，但使用FGLS模型檢驗(yàn)缺乏穩(wěn)健性。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)行政管理費(fèi)支出的影響則明顯缺乏顯著性。如果考慮到2001-2007年期間西藏72縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的比重約29.15%，一般性轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的比重平均約為18.14%，那么一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模效應(yīng)更小些。比較奇怪的是中小學(xué)生比重對(duì)教育支出沒(méi)有直接影響，很大程度上可能與教育均質(zhì)化而大規(guī)模擴(kuò)建學(xué)校有關(guān)系(見(jiàn)表4)。

表4看到一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)行政管理費(fèi)支出的顯著效應(yīng)，但如果我們清楚西藏地方政府的工資收入在2001-2007年并沒(méi)有大幅增長(zhǎng)，那么就可以提出假設(shè)：這一時(shí)段轉(zhuǎn)移支付對(duì)行政管理費(fèi)的支出效應(yīng)主要是回應(yīng)行政事務(wù)業(yè)務(wù)量的大幅增加而非用于工資和機(jī)構(gòu)人員增加。圖1顯示，2000年后行政管理費(fèi)支出增長(zhǎng)率明顯快于工資增長(zhǎng)率，而且這一差距不斷擴(kuò)大（見(jiàn)圖1）。

表3財(cái)政供養(yǎng)人口作為被解釋變量的檢驗(yàn)結(jié)果

圖1 1999-2006年職工工資和行政管理費(fèi)支出增長(zhǎng)率

結(jié)合上述結(jié)果，可以說(shuō)明：一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付確是西藏地方政府規(guī)模擴(kuò)張的重要因素，但這一影響與內(nèi)地甚至全球的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”并沒(méi)有大的差別。盡管諸多批評(píng)轉(zhuǎn)移支付主要導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人口增加，但這里發(fā)現(xiàn)本地財(cái)政才是財(cái)政供養(yǎng)人口增加的更重要的因素。而行政管理費(fèi)的增加，更大程度上是回應(yīng)行政事務(wù)量的增加。

三、西藏地方政府規(guī)模擴(kuò)張的持續(xù)性

“粘蠅紙效應(yīng)”不可避免，那么上世紀(jì)90年代尤其是新千年后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方政府規(guī)模擴(kuò)展有什么變化和特征？這里回顧中央確立對(duì)西藏的規(guī)范性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以更長(zhǎng)的時(shí)間數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)要比較分析。

其一，中央轉(zhuǎn)移支付仍然是西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極為重要的支撐。分稅制改革后，中央即對(duì)西藏建立了特殊的轉(zhuǎn)移支付制度。1997年，西藏自治區(qū)財(cái)政廳制定了《西藏自治區(qū)對(duì)各縣(市、區(qū))實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》,建立了自治區(qū)對(duì)轄區(qū)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。圖2顯示，1997年之前中央對(duì)西藏財(cái)政補(bǔ)助的增速波動(dòng)很大，1994年增速為69.6%，1996年增速降低為-0.4%。1997年后，除少數(shù)年份振幅較大外，財(cái)政補(bǔ)助的增速基本在15-40%范圍內(nèi)波動(dòng)。但2001-2016年期間，轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支出增速均較少發(fā)生大的變動(dòng)?？梢钥吹?，地方財(cái)政收入、財(cái)政支出和轉(zhuǎn)移支付三者的“協(xié)同”現(xiàn)象，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與西藏地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)有了比較穩(wěn)定的關(guān)系（見(jiàn)圖2）。

表4教育支出和行政管理費(fèi)支出作為被解釋變量的檢驗(yàn)結(jié)果

圖2 1993-2015西藏自治區(qū)財(cái)政支出、地方財(cái)政收入和財(cái)政補(bǔ)助增速

其二，相比“粘蠅紙效應(yīng)”，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付如何推動(dòng)西藏地方財(cái)政能力提升和深化西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)更為重要。圖3可見(jiàn)，盡管財(cái)政支出占GDP的比重在1989年后經(jīng)歷了三次低谷，但政府支出規(guī)?；径荚?0%以上。2009年財(cái)政支出占GDP的比重甚至突破100%，到2016年達(dá)到143%。財(cái)政支出絕對(duì)數(shù)，2016年達(dá)到1644.5211億元。因此，盡管政府支出規(guī)模有階段性調(diào)整，但中央對(duì)西藏自治區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總趨勢(shì)沒(méi)有改變。再看西藏地方財(cái)政能力，2002年西藏地方財(cái)政一般預(yù)算收入完成73,062萬(wàn)元，同口徑計(jì)算比上年增長(zhǎng)30.94%，而自治區(qū)本級(jí)收入同比增長(zhǎng)1.58倍。[26]隨著西藏地方財(cái)政規(guī)模的逐步擴(kuò)大，到2017年全區(qū)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)仍達(dá)到19.1%，中央財(cái)政補(bǔ)助收入的增長(zhǎng)比為16.2%。[27]西藏地方財(cái)政能力已逐步提升（見(jiàn)圖3）。

其三，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模后民生事業(yè)投入快速加強(qiáng)。2006年前，西藏財(cái)政支出超過(guò)60%的份額主要在基建、文教衛(wèi)生和行政管理費(fèi)上，行政管理費(fèi)諸多年份維持在18%左右。2007年財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑有所調(diào)整，行政管理費(fèi)支出被包括在一般公共服務(wù)支出中，后者占比22%，但2008年即下降為16.8%，2016年下降到14.3%。教育支出2007、2008年約占12%的份額，2016年為10.7%。社會(huì)保障和就業(yè)支出2007年占比6.28%，2016年增長(zhǎng)到13.1%。結(jié)合醫(yī)療衛(wèi)生的4.4%的份額，2016年社會(huì)保障、就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生的支出占比達(dá)到17.5%。農(nóng)林水事務(wù)是另一個(gè)大的支出方向，2007年占比約14.6%，2016年保持約15.3%。2007年交通運(yùn)輸占比9.2%，2016年則高達(dá)13.2%?？梢?jiàn)，交通基建、教育、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)等民生事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在新階段是財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域支出力度沒(méi)有減弱，而是得到加強(qiáng)。

其四，西藏地方財(cái)政支出的重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)始有所調(diào)整。邏輯上，西藏自治區(qū)有著巨大的地理人口差異，那么交通基建、教育衛(wèi)生條件較好的縣在先期投入達(dá)到相當(dāng)規(guī)模后其相應(yīng)支出就應(yīng)減小。另一方面，先期投入不足的縣在新階段財(cái)政支出規(guī)模將大幅增加。圖4以財(cái)政支出占GDP的比重來(lái)衡量政府規(guī)模，分別以2001年、2013年西藏自治區(qū)各縣政府規(guī)模為坐標(biāo)軸。可以發(fā)現(xiàn)：2001年西藏自治區(qū)大部分縣級(jí)地方政府支出規(guī)模保持在20%-40%之間，且受制于當(dāng)時(shí)，資金規(guī)模較小，因而重點(diǎn)投資了拉薩市城關(guān)區(qū)、林芝縣、波密縣、工布江達(dá)縣以及米林縣、察隅縣、墨脫縣等東南邊境縣和地理偏遠(yuǎn)縣，其政府支出規(guī)模超過(guò)60%。2013年，總體政府支出規(guī)模大幅擴(kuò)張，大部分縣保持在40%－150%之間。同時(shí)，政府規(guī)模變動(dòng)有很大的區(qū)域性調(diào)整，那曲地區(qū)和阿里地區(qū)等先前投入不足的縣的地方政府支出規(guī)模開(kāi)始超過(guò)120%，如札達(dá)、崗巴、普蘭縣、噶爾、日土等等。2001年和2013年有一個(gè)共同點(diǎn)，除拉薩市和林芝縣外，其他政府支出規(guī)模較大的縣均為地理交通不便，且基建成本較高地區(qū)。從這一意義上講，中央對(duì)西藏地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要用于基建和民生事業(yè)上，而這需要投入達(dá)到相當(dāng)規(guī)模后才會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的規(guī)模效益。當(dāng)前狀況仍然是投入不足。

圖3 1989-2016年西藏自治區(qū)絕對(duì)和相對(duì)政府規(guī)模

圖4 2001年到2013年西藏自治區(qū)縣級(jí)政府規(guī)模變動(dòng)圖

四、結(jié)論和建議

本研究發(fā)現(xiàn)：中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付確實(shí)對(duì)西藏地方政府規(guī)模擴(kuò)張有重要影響，但這一影響與內(nèi)地甚至全球的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”沒(méi)有大的差別。相比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府規(guī)模擴(kuò)張的影響更為重要；相比國(guó)民收入，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更能促進(jìn)地方政府增加支出。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是地方政府規(guī)模擴(kuò)張的一個(gè)重要的一般性原因，中央對(duì)西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不是一個(gè)特殊效應(yīng)，更不是有意的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，就財(cái)政方面而言，西藏特殊性的真正體現(xiàn)在于西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相比內(nèi)地的巨大差異意味著極高比例的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，在于西藏區(qū)域內(nèi)部的巨大地理差異及極高的基礎(chǔ)設(shè)施投入成本。當(dāng)前，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已有了相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系，未來(lái)一段時(shí)間這種關(guān)系還將持續(xù)，但會(huì)有結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

這一研究也提醒我們西藏研究需要妥善處理“西藏特殊性”和“西藏議題一般性”的關(guān)系，需要處理作為區(qū)域研究的西藏議題和作為學(xué)科研究中的西藏議題的關(guān)系。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”本已經(jīng)是公認(rèn)的學(xué)術(shù)話題，但關(guān)于西藏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域研究竟對(duì)此忽視。受限于資料獲取的難題，學(xué)科研究在討論中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題時(shí)，也將西藏排除在外。當(dāng)然，本研究也存在諸多的不足，尤其是近兩年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“粘蠅紙效應(yīng)”成為共識(shí)后已經(jīng)討論不那么熱烈了。盡管如此，本研究仍希望未來(lái)西藏研究成為貢獻(xiàn)區(qū)域研究和學(xué)科研究的重要橋梁領(lǐng)域。