胡 剛 蔣 蔚

目前，水文專項(xiàng)資金管理多渠道申請(qǐng)、多部門管理、多制度要求的局面將持續(xù)一段時(shí)期。江蘇省水文專項(xiàng)資金由水利工程維修養(yǎng)護(hù)、水資源、防汛抗旱、農(nóng)田水利、太湖流域水環(huán)境治理等方面資金構(gòu)成（不含基本建設(shè)、水利科技專項(xiàng)），省級(jí)財(cái)政部門及省級(jí)水利部門對(duì)各專項(xiàng)資金和太湖流域水環(huán)境治理資金的使用管理，基本都按照省級(jí)專項(xiàng)資金管理辦法要求出臺(tái)了相關(guān)配套制度，各專項(xiàng)項(xiàng)目資金制度管理要求、內(nèi)容、格式各有側(cè)重。從近幾年省級(jí)財(cái)審部門及水利主管部門組織對(duì)水文系統(tǒng)的審計(jì)、巡視中發(fā)現(xiàn)，江蘇省水文專項(xiàng)資金管理存在一定問題，表面反映在財(cái)務(wù)賬目上，根源在于專項(xiàng)資金管理上。

一、主要問題及原因分析

1.制度銜接方面

由于水文專項(xiàng)資金由水利工程維修養(yǎng)護(hù)、水資源、防汛抗旱、農(nóng)田水利、太湖流域水環(huán)境治理等方面資金構(gòu)成，專項(xiàng)資金管理面臨多制度管理局面。在使用范圍上，上級(jí)制度中涉及水文事項(xiàng)的資金厘清各辦法中適用水文的部分，明確使用范圍、統(tǒng)一解釋口徑。在管理方式上，上級(jí)管理制度要求的管理程序需要在水文系統(tǒng)現(xiàn)有的管理架構(gòu)基礎(chǔ)上，明確分工職責(zé)、落實(shí)管理責(zé)任、確立工作程序，以保障制度的可操作性。

2.預(yù)算編制方面

在編制主體上，除水文設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目由分局按需求申報(bào)外，其余水資源費(fèi)、防汛費(fèi)、太湖治理水污染防治等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均由省水文局業(yè)務(wù)科室直接或匯總編制需求。在編制依據(jù)上，由于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額限制，按實(shí)際需求編制缺口較大，編制依據(jù)基本上套用部水文業(yè)務(wù)定額或經(jīng)驗(yàn)估算。在報(bào)送材料上，在編制過程中局屬單位參與重視程度不夠，對(duì)報(bào)送材料內(nèi)部審核把關(guān)不夠，差錯(cuò)較多。

由此導(dǎo)致的問題：一是不能結(jié)合實(shí)施實(shí)際，部分專項(xiàng)資金使用困難或結(jié)余較大。有些工作只管花錢不問出處，造成單位創(chuàng)收資金大量彌補(bǔ)專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，一方面財(cái)政資金用不掉，一方面大量創(chuàng)收資金用于業(yè)務(wù)開支，不利于單位發(fā)展。二是責(zé)任不清，各分局資金使用被審出問題，容易關(guān)聯(lián)預(yù)算合理性，責(zé)任指向不明。三是不利于信息反饋。省水文局代編預(yù)算信息不能及時(shí)、順利傳達(dá)基層相關(guān)執(zhí)行部門，容易造成各分局財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門溝通不暢。四是報(bào)送材料沒有格式要求，形式不統(tǒng)一，且差錯(cuò)較大、版本較多，不能作為執(zhí)行依據(jù)。

3.資金管理方面

在管理職責(zé)上，目前各分局、主辦部門、會(huì)辦管理部門、執(zhí)行單位尚未清晰劃分，對(duì)預(yù)算編制、審核、變更、調(diào)整、結(jié)余處置、績(jī)效管理職責(zé)不明確。在管理程序上，除水文設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施申報(bào)審核程序外，其余僅就專項(xiàng)資金安排實(shí)施部門會(huì)簽及履行報(bào)省水文局辦公會(huì)研究程序，相關(guān)工作流程、要求、時(shí)間節(jié)點(diǎn)尚不明確。在分配方式上，目前由歸口部門依據(jù)省廳控制總額、承擔(dān)任務(wù)及站點(diǎn)數(shù)量考慮單一性的工作實(shí)施大致劃分，報(bào)由省水文局長(zhǎng)辦公會(huì)議定，但分配依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序不完整。在資金使用上，資產(chǎn)、采購(gòu)、合同、結(jié)算、支付、驗(yàn)收管理、審計(jì)監(jiān)督等事宜等也未統(tǒng)一要求。

由此導(dǎo)致的問題：一是職責(zé)不清。歸口部門、管理部門、執(zhí)行單位不知道有什么權(quán)限、履行什么職責(zé)、承擔(dān)什么責(zé)任，不知道什么事情應(yīng)該集體研究或報(bào)告。二是程序缺失。水文系統(tǒng)專項(xiàng)資金使用管理中遇到問題，不知道該履行什么程序，不知道怎么報(bào)告，擅自調(diào)整或不該報(bào)的也報(bào)。三是管理缺失。專項(xiàng)資金使用過程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行的有關(guān)采購(gòu)、資產(chǎn)、合同、結(jié)算管理，一些單位不執(zhí)行省水文局及上級(jí)主管部門的規(guī)定，驗(yàn)收組織走過場(chǎng)，檔案材料缺失問題較多。四是資金分配與使用考核脫勾。各分局資金使用結(jié)果與安排資金目前尚未形成關(guān)聯(lián)機(jī)制。

4.財(cái)務(wù)核算方面

在費(fèi)用歸集上，財(cái)務(wù)部門不掌握預(yù)算編制情況、對(duì)水文工作不了解，歸集費(fèi)用不準(zhǔn)確，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)沒有參考價(jià)值。在信息反饋上，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門溝通不到位，單位內(nèi)部信息反饋不暢。在核算口徑上，憑借各單位財(cái)務(wù)人員自行理解，尚未統(tǒng)一。

由此導(dǎo)致的問題：一是各專項(xiàng)費(fèi)用不能正確歸集、統(tǒng)計(jì)，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)失真。二是業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門平時(shí)不溝通，加上財(cái)務(wù)人員對(duì)水文專業(yè)業(yè)務(wù)熟悉不夠，導(dǎo)致應(yīng)該納入專項(xiàng)支出的內(nèi)容未被列入，存在年底集中突擊花錢及不合理開支等現(xiàn)象。三是核算口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)同一個(gè)水文專項(xiàng)資金開支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不一致，在接受審計(jì)時(shí)解釋困難。四是財(cái)務(wù)核算不規(guī)范。財(cái)務(wù)報(bào)銷附件材料不完整，個(gè)別單位存在人員支出、公用支出擠占專項(xiàng)資金等亂調(diào)整、亂支出問題。

根據(jù)目前專項(xiàng)資金管理狀況分析，水文系統(tǒng)專項(xiàng)資金支出合理、合規(guī)，不僅僅是財(cái)務(wù)部門的事，根源在于各分局、各職能部門能否根據(jù)業(yè)務(wù)需求，結(jié)合工作實(shí)際，按照預(yù)算管理的方式合理準(zhǔn)確地編制預(yù)算；能否在節(jié)約開支基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮資金效益，合理分類統(tǒng)籌單位支出；能否按照既定程序?qū)徍税殃P(guān)、監(jiān)督提醒執(zhí)行到位。只有管理到位，水文專項(xiàng)資金才能正確使用，才能合理合規(guī)地反映在單位財(cái)務(wù)支出上，審計(jì)、監(jiān)督、檢查才能少問題、沒問題。

二、做好兩個(gè)銜接

1.制度銜接

將上級(jí)規(guī)章要求與水文業(yè)務(wù)及管理架構(gòu)銜接，確保制度的落地操作。

（1）要求銜接。一是將水文系統(tǒng)專項(xiàng)資金使用要求與上級(jí)制度規(guī)章銜接，明確專款專用及不得列支的內(nèi)容。二是對(duì)水文專項(xiàng)資金申報(bào)、分配、績(jī)效評(píng)估要求與上級(jí)制度銜接。三是對(duì)專項(xiàng)資金使用過程中的大額現(xiàn)金使用、資產(chǎn)、采購(gòu)、合同、價(jià)款結(jié)算、報(bào)銷管理，均對(duì)照省廳及省局相關(guān)內(nèi)控制度實(shí)施對(duì)接。四是對(duì)違規(guī)事項(xiàng)、處罰措施等具體要求與省廳保持一致。

（2）管理銜接。一是組織銜接。辦法對(duì)上級(jí)制度中的管理要求，明確了具體分工、職責(zé)。二是程序銜接。對(duì)專項(xiàng)資金使用管理程序、要求進(jìn)行明確，與水文系統(tǒng)內(nèi)控制度銜接。三是時(shí)間銜接。預(yù)算編制的時(shí)間要求與財(cái)政預(yù)算申報(bào)時(shí)間銜接，以實(shí)現(xiàn)早計(jì)劃、同步安排。

2.財(cái)務(wù)銜接

將財(cái)務(wù)核算與水文業(yè)務(wù)銜接，明確專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出范圍與核算口徑。

（1）明確支出內(nèi)容。一是支出內(nèi)容全覆蓋。在統(tǒng)計(jì)分析、調(diào)查研究與部門會(huì)商基礎(chǔ)上，將各專項(xiàng)資金使用范圍與實(shí)際水文業(yè)務(wù)工作對(duì)接，使專項(xiàng)支出內(nèi)容涵蓋水文業(yè)務(wù)開支。二是支出內(nèi)容合規(guī)性。對(duì)上級(jí)規(guī)章制度水文部分進(jìn)行細(xì)化，將水文監(jiān)測(cè)環(huán)境整治、防汛演練、查勘、水文測(cè)驗(yàn)實(shí)驗(yàn)均從制度上納入相關(guān)專項(xiàng)開支范圍，保障相關(guān)水文業(yè)務(wù)支出內(nèi)容的合規(guī)性。三是支出內(nèi)容統(tǒng)籌。基于水文專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足和資金的補(bǔ)助性質(zhì)，要求各分局不得重復(fù)列支，同類型專項(xiàng)任務(wù)支出可統(tǒng)籌安排。

（2）明確核算要求。一是明確核算口徑。按財(cái)務(wù)核算歸集口徑，將專項(xiàng)支出的資本性支出與費(fèi)用性支出內(nèi)容統(tǒng)一，明確費(fèi)用性支出的具體內(nèi)容。二是明確工作要求。要求專項(xiàng)預(yù)算編制實(shí)事求是，專項(xiàng)申報(bào)材料應(yīng)真實(shí)合法，依據(jù)充分；要求財(cái)務(wù)報(bào)銷、固定資產(chǎn)管理、價(jià)款結(jié)算、造價(jià)審計(jì)等按照相關(guān)制度實(shí)施。三是明確格式要求。要求各分局申請(qǐng)專項(xiàng)應(yīng)以公文形式上報(bào)，作為各分局、各部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申報(bào)依據(jù)，便于追溯、核查，也可作為各分局、各單位補(bǔ)助性質(zhì)專項(xiàng)資金的執(zhí)行依據(jù)。

三、結(jié)語(yǔ)

鑒于水文專項(xiàng)資金現(xiàn)狀問題及原由，水文專項(xiàng)資金應(yīng)做好績(jī)效評(píng)估，按照財(cái)政及水利專項(xiàng)資金管理辦法，建立申報(bào)與考評(píng)制度，設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及工作程序。水文專項(xiàng)的申報(bào)要求、工作程序也應(yīng)落實(shí)在制度上，做到有理有據(jù)。建議歸口部門對(duì)所屬管理專項(xiàng)任務(wù)，結(jié)合實(shí)際參照項(xiàng)目管理卡建立申報(bào)工作指南，細(xì)化考核工作任務(wù)、組織、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制依據(jù)、管理規(guī)范、實(shí)施效果等內(nèi)容。目前水文專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)仍在摸索建立階段，專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容尚未細(xì)化，可操作性不強(qiáng)，建議績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)在水文系統(tǒng)設(shè)立試點(diǎn)，經(jīng)一定時(shí)間管理積累后全面推進(jìn)，從而建立和完善適合水文專項(xiàng)資金的管理辦法及管理細(xì)則，以指導(dǎo)水文專項(xiàng)資金的核算及評(píng)價(jià)，更好地發(fā)揮專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益■