張春林 梁小剛

（作者單位：安徽省淮河河道管理局 233000）

一、安徽省淮河干流河道概況

安徽省淮河干流上起洪河口，下至洪山頭，全長418km，洪河口至正陽關段河道主槽平灘寬200m左右，堤內(nèi)行水寬度達到1.5～2.0km，河底高程一般在19～12m，河底比降為1/22000。正陽關至渦河口段河道主槽平灘寬一般為200～500m，主槽深為8.5～14.5m，堤內(nèi)行水寬度一般600～1000m，行洪區(qū)行洪后最大排洪寬度可達10km；河底高程在正陽關至蚌埠段一般為12～8m，河床深淺變化很大，河底高程最高在13m左右，最低達-13.4m，且出現(xiàn)多處深切；該段河底比降為1/33000。渦河口至洪山頭段河道主槽平灘寬一般為500～800m，堤內(nèi)行水寬度600～1000m；河底高程浮山為-5.5m，洪山頭為9.5m，而進入洪澤湖，湖底高程為10.5m；浮山以上河底為正比降且較為平緩，浮山以下為倒比降。

安徽省淮北平原支流坡緩流長，入淮主要支流河道有洪河、潁河、西淝河、芡河、渦河、北淝河、茨淮新河等。安徽省淮南山區(qū)支流坡陡流短，入淮主要支流有史河、灃河、汲河、淠河、東淝河、窯河、濠河等。其中史河、淠河發(fā)源于大別山區(qū)，其他河道發(fā)源于江淮低山丘陵區(qū)。

二、淮河干流岸線利用現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，安徽省淮河干流兩岸現(xiàn)狀岸線資源總長734.8km，支流河口、跨（穿）河線路、水利工程、航運工程、取排水口、飲用水水源地、監(jiān)測站點、生態(tài)古跡、其他等9大類岸線占用總長446.3km，占用率為60.7%，其中沿淮干各類建設工程共計564座，占用岸線（扣除生態(tài)紅線和主要支流河口）長度為220.7km，利用率為30%。其中：淮干左岸岸線資源長378.5km，右岸岸線資源長356.3km，左、右岸岸線資源分別占總資源的51.5%和48.5%。

目前淮河干流岸線的開發(fā)利用程度總體較高（長江中游岸線利用率約23.1%），受沿線區(qū)域社會經(jīng)濟影響，各河段間利用率存在著較大的差距，淮南市、蚌埠市城市建設區(qū)涉及的河段岸線利用程度很高，而阜陽市、滁州市河段因城市建設區(qū)離干流較遠，其岸線開發(fā)利用程度較低。

已開發(fā)利用的岸線沿線建設項目中，公路鐵路橋梁一般都屬于國家和省市主要的交通干線，或對于城市交通有重要作用，多在市、縣城城區(qū)及附近跨越河段；大中型港口碼頭也在城區(qū)或附近河段布置，其比例占90%以上；一些煤礦碼頭布置在離坑口較近的水域邊。取水口一般布置在城區(qū)的上游河段，例如蚌埠市城市取水口布置在蚌埠閘上，考慮水資源保護要求，排水口一般布置在城區(qū)或下游河段；輸油（氣）管道、過河電纜等項目一般在城市郊區(qū)或以外河段布置；攔河閘壩的位置是根據(jù)水文、防洪、地形地質等條件綜合確定的，位置較為分散。

三、存在的主要問題

1.保護與開發(fā)利用不夠協(xié)調(diào)

（1）沿淮城市河段飲用水水源取水口、排污口、港口碼頭、過河電纜等設置錯綜復雜，甚至部分現(xiàn)有飲用水水源取水口保護范圍內(nèi)已建有碼頭、排污口等，不能滿足飲用水安全要求。

（2）部分城市區(qū)河段碼頭、橋梁等建設密集高，存在影響河道行洪的風險。如蚌埠市龍子湖區(qū)占用岸線資源長度17.7km，建有跨河橋梁、線路共8座（條），同時還分布各類碼頭渡口7個，岸線開發(fā)密度較高。

（3）部分生態(tài)古跡河段內(nèi)建設有不利于生態(tài)保護的建設項目。如淮南淮王魚種質資源保護區(qū)內(nèi)建有化肥廠、鹽業(yè)公司、酒廠等排污口，對淮河干流存在著防洪、供水、水生態(tài)和水環(huán)境的安全隱患。

2.岸線資源的供求矛盾突出

岸線是有限的寶貴資源，具有不可再生性和稀缺性，尤其是同時滿足河勢穩(wěn)定、水深條件優(yōu)越、陸域寬闊、對外交通方便的岸線資源更是稀缺。隨著國家對岸線管護的日益重視，2018年國務院出臺了《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，安徽省也要求參照《水清、岸綠、產(chǎn)業(yè)優(yōu)美麗長江（安徽）經(jīng)濟帶實施方案》，借力淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃，打造省內(nèi)淮河生態(tài)經(jīng)濟帶。一系列重要舉措對岸線開發(fā)利用提出了更為嚴格的限制條件，地方經(jīng)濟的不斷快速發(fā)展，對岸線資源的需求與日俱增，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)岸線開發(fā)利用需求迫切與資源緊缺的矛盾日益突出。

3.有效的管理體系尚未形成

淮河岸線既具有行洪、保護水生物生境和維護河流健康的自然功能，又是跨河橋梁、港口碼頭、取排水口等涉河工程建設的土地資源載體，其功能的多樣性也決定了其管理上的復雜性。涉及地方各級政府及水利、環(huán)保、旅游、漁業(yè)、交通等部門均在履行和實施相應的保護、管理和開發(fā)利用的職責，其資源的保護工作應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但目前各類開發(fā)利用及行業(yè)管理之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，保護和管理的職責交叉、關系不順，各地方和行業(yè)在河湖的管理和開發(fā)利用中不可避免地以自身局部利益為重，淮河岸線的綜合管理難以實現(xiàn)，已無法滿足經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要和維護河道健康生命的保護要求。如何在保護的前提下對淮河岸線進行科學有序的開發(fā)和利用，有效協(xié)調(diào)岸線開發(fā)利用和防洪、水資源保護及供水、水環(huán)境安全之間的矛盾，實現(xiàn)岸線資源的永續(xù)利用，已成為水利管理工作的重點和難點之一。

四、岸線管理與保護對策

1.岸線管理與保護的原則

（1）堅持保護優(yōu)先，綠色發(fā)展。將淮河干流岸線資源的保護放在突出的位置，岸線利用要以不影響淮河防洪安全為前提，不破壞河勢穩(wěn)定，不與生態(tài)環(huán)境和人文古跡相沖突，以滿足人民群眾飲水安全等公益性項目為先，嚴控岸線利用，嚴禁非法、隨意、無序岸線利用，做到綠色發(fā)展。

（2）堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。從綜合利用岸線資源的角度出發(fā)，統(tǒng)籌防洪保安、城市發(fā)展、土地利用、環(huán)境保護等之間的關系，兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間、行業(yè)間的岸線需求，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)岸線，協(xié)調(diào)好整體利益與局部利益關系，實現(xiàn)岸線資源的經(jīng)濟、社會與生態(tài)等綜合效益。

（3）堅持集約節(jié)約，高效利用。岸線資源屬于不可再生的寶貴資源，要最大程度節(jié)約岸線使用，特別是城鎮(zhèn)河段，注重提高岸線集約化程度，盡量集中建設港口、碼頭、錨地、服務區(qū)等設施，實現(xiàn)岸線資源配置和利用效率的最大化。

（3）堅持因地制宜，突出重點。充分考慮沿淮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的合理需求，協(xié)調(diào)好需要與可能、規(guī)劃與現(xiàn)狀、近期與遠期的關系，突出生態(tài)安全、防洪安全、飲水安全，因地制宜地保護與利用岸線。

（4）堅持依法依規(guī)，嚴格管理。堅持政府和市場協(xié)同發(fā)力，不斷完善政府調(diào)控能力，充分發(fā)揮市場配置作用，逐步建立公平公正、積極有效的岸線保護與利用相結合的管控機制，以制度促進管理長期有效，強化監(jiān)督執(zhí)法，嚴格行政審批，實現(xiàn)岸線資源使用的法制化、規(guī)范化。

2.實施岸線利用控制線管理

淮河干流岸線控制線是指沿河流水流方向，為加強岸線資源的管控而劃定的控制線，分為臨水控制線和外緣控制線。

臨水控制線，是指為穩(wěn)定河勢、保障河道行洪安全和維護河流健康生命的基本要求，在河岸的臨水一側順水流方向或湖泊沿岸周邊臨水一側劃定的管理控制線。外緣邊界線，是指為保護和管理岸線資源而劃定的岸線外邊界線。采用河湖管理范圍線作為外緣邊界線，一般以堤防工程背水側管理范圍的外邊線作為外緣控制線，對無堤段河道以設計洪水位與岸邊的交界線作為外緣控制線。堤防工程管理范圍的外緣線一般指堤防背水側護堤地寬度，1級堤防護堤寬度為堤寬度為30～20m。

3.實施岸線利用功能分區(qū)管理

根據(jù)岸線的自然屬性、經(jīng)濟社會功能屬性以及保護和利用要求，劃分岸線區(qū)段，明確各岸線區(qū)段的功能定位、保護與利用要求，將岸線功能區(qū)劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)共4類。

（1）岸線保護區(qū)的重要河勢敏感區(qū)岸線、列入省級集中式飲用水水源地岸線、列入生態(tài)紅線的河道岸線、已在建重要水利設施岸線，要結合保護目標，有針對性地進行管理，確保保護目標的實現(xiàn)。

（2）岸線保留區(qū)的管理須重視岸線開發(fā)利用條件，岸線開發(fā)利用行為應與流域防洪規(guī)劃相適應，嚴格控制工程建設標準，不得建設影響行洪的項目。對于河勢不穩(wěn)定，或河道治理及河勢控制方案不明確而不具備岸線開發(fā)利用條件的岸線保留區(qū)，區(qū)內(nèi)建設項目不得影響防洪安全、河勢穩(wěn)定，不得影響后續(xù)可能的河勢控制工程的實施。以生態(tài)保護為主劃定的保留區(qū)，應明晰各保留區(qū)的主要保護對象，嚴禁違反相關法律法規(guī)的岸線利用行為。對于因水利風景區(qū)、生態(tài)公園等特定目標而劃定的保留區(qū)，只允許建設符合相應目標的工程項目，不得用作其他用途，不得建設工業(yè)港口、貨運碼頭等生產(chǎn)設施。

（3）岸線控制利用區(qū)管理，應強調(diào)控制和指導，實現(xiàn)岸線的可持續(xù)開發(fā)利用。對于目前開發(fā)利用程度較高，繼續(xù)開發(fā)利用可能影響防洪安全、河勢穩(wěn)定、水資源保護等而劃定的岸線控制利用區(qū)，在區(qū)內(nèi)應嚴格控制新增項目，控制合適的開發(fā)利用密度，減小累積疊加影響。對于布局不合理的開發(fā)利用項目進行必要的調(diào)整，如優(yōu)化整合、外移搬遷或升級改造等。

（4）岸線開發(fā)利用區(qū)，須控制開發(fā)利用密度，盡量減小累積疊加影響，其開發(fā)利用行為應協(xié)調(diào)處理好與已有項目的相互影響。

五、結語

岸線的開發(fā)利用應遵循“保護優(yōu)先、嚴格管理、高效利用、可持續(xù)發(fā)展”的總體策略，要逐步解決淮河干流岸線目前存在的問題，規(guī)范今后岸線利用行為，必須落實岸線利用管理規(guī)劃，實施岸線控制線和分區(qū)相結合的管理方式。在確保防洪安全、河勢穩(wěn)定、供水安全，滿足生態(tài)環(huán)境保護等要求的前提下，妥善處理岸線開發(fā)利用與保護的關系，發(fā)揮岸線的多種功能，達到岸線資源的可持續(xù)利用，服務淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設的目標■