湯 帥

一、引言

近年來(lái)隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，治水管水的主要矛盾也由人民對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為人民對(duì)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾。水政執(zhí)法作為水利部門(mén)治水管水的一把利劍，如何更好地完成新形勢(shì)下基層水政執(zhí)法工作是現(xiàn)階段水政工作急需解決的問(wèn)題。

二、基層水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)概述

水政執(zhí)法是指水行政機(jī)關(guān)依法對(duì)水行政管理相對(duì)人采取的直接措施影響其權(quán)利義務(wù)，或者對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行使與履行進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行查處的具體行政行為。主要職責(zé)是宣傳貫徹水法規(guī)并依法管理和保護(hù)轄區(qū)范圍內(nèi)的水資源、水域、水工程、水土保持、生態(tài)環(huán)境、防汛抗旱和水文監(jiān)測(cè)設(shè)施等；根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)水事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，維護(hù)水事秩序；對(duì)公民、法人或其他組織違反水法規(guī)的行為實(shí)施行政處罰或者采取其他行政措施；配合和協(xié)助公安、司法部門(mén)查處水事治安和刑事案件；受水行政管理部門(mén)委托，辦理行政許可和征收行政事業(yè)性規(guī)費(fèi)等有關(guān)事宜等。

三、基層水政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

自1988年第一部《水法》實(shí)施以來(lái)，水利事業(yè)走上了法治軌道，通過(guò)多年不斷建設(shè)，逐步建立起水政執(zhí)法體系，有力打擊了各類(lèi)水事違章違法行為，維護(hù)了水事秩序，為各項(xiàng)水利工作順利開(kāi)展提供了重要保障。但是通過(guò)基層工作的不斷實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，目前基層水政執(zhí)法工作仍然存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.體制機(jī)制尚需完善，素養(yǎng)裝備有待提高

基層水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)受水行政主管部門(mén)委托，開(kāi)展水行政處罰工作。這種基于委托關(guān)系的執(zhí)法權(quán)限，極大限制了基層水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性，降低了執(zhí)法的時(shí)效性和快速反應(yīng)能力，增加了執(zhí)法成本和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員多是半路出家，通過(guò)培養(yǎng)或自學(xué)后從事執(zhí)法工作，法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握不充分，運(yùn)用法律不準(zhǔn)確，執(zhí)法程序不規(guī)范，直接影響執(zhí)法效果。經(jīng)費(fèi)的缺失、裝備的更新不及時(shí)，使得水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以保持水事違章違法案件高效處置。特別是“退裝”以后，沒(méi)有統(tǒng)一執(zhí)法著裝，缺乏正規(guī)性，嚴(yán)重降低了水政執(zhí)法威懾力。

2.各部門(mén)工作銜接不暢，多頭執(zhí)法管轄混亂

各行政管理單位的工作銜接和多頭執(zhí)法問(wèn)題給基層水政執(zhí)法工作帶來(lái)困難。一是未全部給予確權(quán)劃界，部分灘地劃入基本農(nóng)田，致使部分地區(qū)權(quán)屬不清，管理力度弱化；二是在迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，由無(wú)序管理產(chǎn)生的歷史遺留問(wèn)題給當(dāng)今依法治水、依法管水帶來(lái)了阻礙；三是管理部門(mén)多，協(xié)調(diào)難度大，由于處置標(biāo)準(zhǔn)不同而造成執(zhí)法管理混亂；四是個(gè)別機(jī)構(gòu)人浮于事、互相推諉，不能及時(shí)制止違章違法行為，造成管理缺位。這些問(wèn)題的存在，嚴(yán)重削弱了執(zhí)法力量，減弱了執(zhí)法威懾力，降低了執(zhí)法效率，從而加大了執(zhí)法成本，使得水事管理效果難以得到有效保障。

3.群眾法制意識(shí)薄弱，水法規(guī)宣傳缺乏新意

法律法規(guī)宣傳工作流于形式，內(nèi)容老套乏味且沒(méi)有參與感，使得功夫沒(méi)少下力氣沒(méi)少費(fèi)，實(shí)際效果卻不佳。忽視對(duì)地方分管領(lǐng)導(dǎo)的宣傳工作，造成地方政策規(guī)劃上與當(dāng)今依法治水、管水的理念存在偏差。長(zhǎng)時(shí)間水法宣傳的缺失，使部分群眾對(duì)于水資源合理利用的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，加之傳統(tǒng)觀(guān)念和行為習(xí)慣的不良影響，致使水事違章違法活動(dòng)屢禁不止。部分管理相對(duì)人認(rèn)為自己的違章違法活動(dòng)沒(méi)有產(chǎn)生不良影響，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法依規(guī)實(shí)施的管理處罰是針對(duì)他們，跟他們過(guò)不去，是執(zhí)法人員利用法律的帽子威嚇?biāo)麄?，從心底產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合執(zhí)法工作，使水政執(zhí)法工作中“找人難、進(jìn)門(mén)難、取證難、處罰難”的四難現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏手段，管理工作較難開(kāi)展

水事糾紛管理相對(duì)人成分較為復(fù)雜，人員素質(zhì)偏低，法制意識(shí)薄弱，往往對(duì)執(zhí)法人員不予理睬、避而不見(jiàn)。更有甚者采取蠻橫態(tài)度，威脅旁證人員，謾罵圍攻執(zhí)法隊(duì)員，給調(diào)查取證和處罰處理帶來(lái)很大困難，因缺乏執(zhí)法手段，容易形成處置時(shí)間長(zhǎng)、管理執(zhí)行難的局面。在面對(duì)“招商引資”“重點(diǎn)工程”等涉水工程項(xiàng)目時(shí)，地方政府存在不按規(guī)定程序報(bào)批、擅自主張開(kāi)建等情況，甚至為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)基層水政工作進(jìn)行干擾，使得水政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)中事難做、案難辦，一些案件經(jīng)常采取補(bǔ)辦建設(shè)手續(xù)等方式不了了之，讓基層水政工作成效大打折扣，導(dǎo)致有法難依、執(zhí)法難嚴(yán)、違法難究，嚴(yán)重影響水法律權(quán)威和政府公信力，遲滯了水利法制建設(shè)的腳步。

四、基層水政執(zhí)法存在問(wèn)題的幾點(diǎn)建議探究

1.理順?biāo)?zhí)法體制，實(shí)行水政綜合執(zhí)法

機(jī)構(gòu)改革后，為推進(jìn)新時(shí)代水利改革發(fā)展，全面落實(shí)水利部“補(bǔ)短板，強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)，強(qiáng)化水政執(zhí)法體系建設(shè)可以作為“強(qiáng)監(jiān)管”的重要抓手。應(yīng)系統(tǒng)整合涉水執(zhí)法資源，加強(qiáng)管理與處罰職能，優(yōu)化水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員專(zhuān)、兼職配比，以高素質(zhì)人才充實(shí)水政執(zhí)法隊(duì)伍，全面推進(jìn)基層水利綜合執(zhí)法職業(yè)化。完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，增加執(zhí)法手段，形成涉水執(zhí)法擰成一股繩的合力，從根本上提高辦事效率，降低執(zhí)法成本，縮短執(zhí)法時(shí)間跨度，樹(shù)立執(zhí)法威懾力，逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的執(zhí)法體系，達(dá)到提升水政執(zhí)法在水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管中，保障水法律法規(guī)落地落實(shí)的目的。

2.認(rèn)真履責(zé)創(chuàng)新宣傳，營(yíng)造良好外部環(huán)境

水法宣傳工作應(yīng)立足水利普法新形勢(shì)，滿(mǎn)足水利普法新要求，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展新環(huán)境。在傳統(tǒng)宣傳方式的基礎(chǔ)上探尋宣傳工作新方法，適時(shí)靈活利用不同平臺(tái)，開(kāi)展水法規(guī)知識(shí)競(jìng)賽、沿河群眾訪(fǎng)談等群眾參與度高且易于接受的水法宣傳新形式。突出宣傳重點(diǎn)，剖析典型案例，以案說(shuō)法，強(qiáng)化水法宣傳效果。健全水法宣傳長(zhǎng)效機(jī)制，將水法宣傳貫穿執(zhí)法工作全過(guò)程，深入淺出地說(shuō)明水法律法規(guī)，使沿河群眾知法、懂法，進(jìn)而守法、敬法。對(duì)違章違法者要在依法處理的基礎(chǔ)上幫助了解嘗試，理解法律的意義，從而使其真心認(rèn)錯(cuò)、悔錯(cuò)。從根本上打破“宣傳一陣風(fēng)，過(guò)后沒(méi)人管”的形式主義，克服“差不多”的庸政懶政思想和“突擊一下”的敷衍應(yīng)付做法，開(kāi)創(chuàng)水政執(zhí)法新環(huán)境，建立水政執(zhí)法良好的外部環(huán)境。

3.保障水政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，提升執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

以建立“高素質(zhì)、重時(shí)效、快反應(yīng)、嚴(yán)自律”水政執(zhí)法專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的高要求下力氣提升基層執(zhí)法能力。一是保障基層水政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不斷提高水政執(zhí)法裝備水平，及時(shí)更新現(xiàn)代化執(zhí)法裝備，提升工作效率；二是統(tǒng)一執(zhí)法著裝，加強(qiáng)隊(duì)伍正規(guī)性建設(shè)，樹(shù)立水政執(zhí)法新形象，提升執(zhí)法隊(duì)員榮譽(yù)感，強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)威懾力；三是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，提高水政執(zhí)法資格考核認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，建成一支高素質(zhì)人才執(zhí)法隊(duì)伍；四是嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法證年審考核制度，并與專(zhuān)業(yè)院校深入合作，探索建立輪訓(xùn)培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)水政執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)從而提升工作能力。“打鐵還需自身硬”，只有自身學(xué)法、懂法，才能用法、執(zhí)法，才能真正做到依法行政，從而推進(jìn)水利建設(shè)法制化。

4.明確權(quán)責(zé)加強(qiáng)溝通，探索聯(lián)合執(zhí)法新模式

河湖長(zhǎng)制的建立有效破解了責(zé)任主體不清和權(quán)力責(zé)任不匹配的兩大瓶頸約束，應(yīng)在河湖長(zhǎng)制框架下進(jìn)一步明確各成員單位責(zé)任分工，壓實(shí)工作責(zé)任，提升辦事效能，增強(qiáng)單位間溝通協(xié)作從而發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，形成分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、科學(xué)高效的治水執(zhí)法新思路。利用國(guó)家環(huán)境保護(hù)的高壓態(tài)勢(shì)，探索河湖長(zhǎng)制架構(gòu)中，地方政府主導(dǎo)，多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的水政綜合執(zhí)法新模式。與公安、法院建立聯(lián)勤、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使執(zhí)法、執(zhí)行工作更為順利，從而保證水事違章違法案件順利查處，有效地維護(hù)河湖水事穩(wěn)定。

五、結(jié)語(yǔ)

水政執(zhí)法是水利管理工作的重要支撐，是依法行政、依法治水、依法管水的重要保障，是維護(hù)水事環(huán)境穩(wěn)定的重要手段。面對(duì)不斷變化的人水矛盾，要堅(jiān)持“依法行政、依法治水、依法管水”的中心思想，以銳意進(jìn)取的工作作風(fēng)，不斷革新基層水政執(zhí)法新局面，為新形勢(shì)下一線(xiàn)水政執(zhí)法工作注入強(qiáng)大生機(jī)與活力，為水利事業(yè)永續(xù)發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)■